DOU 22/06/2023 - Diário Oficial da União - Brasil

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Consideration is usually given to the market situation and average social costs, as well as economic, regional, and seasonal factors, and development and social needs. 272. Ademais, salientaram-se considerações acerca do tema do excesso de capacidade instalada, especialmente, nos setores de aço e ferro. O documento em questão apresenta dados acerca de inciativas para a redução da sobrecapacidade: 4.3.2.3 Iron and steel 4.115. The value of China's iron and steel exports stood at USD 33.4 billion in 2020, down from USD 46.9 billion in 2018, while the value of imports increased from USD 22.4 billion to USD 36.8 billion over the same period. According to the authorities, the same dynamic continued in 2020, in line with China's efforts to tackle overcapacity in the steel industry. Over the first half of 2020 steel exports sharply decreased, and imports substantially increased. From January to May, China exported 25 million tonnes of steel products, a year-on-year decrease of 14%, and imported 5.46 million tonnes of steel products, a year-on-year increase of 12%, reflecting the country's efforts to address excess capacity in the industry. 4.116. Efforts by China to eliminate production overcapacity in the steel industry are guided by the Opinions on Reducing Overcapacity in the Steel Industry to Achieve Development by Solving Difficulties (Guo Fa No. 6, 2016).73 Among other actions, the Opinions prohibit the building up of new steel capacity. China also intends to encourage enterprises to eliminate part of their steel production capacity through, inter alia, proactive capacity elimination, mergers and acquisitions and restructuring, transformation and conversion of production lines, relocation and reconstruction, and global cooperation in production capacity. Under the Opinions, China plans to cut additional crude steel capacity by 150 million tonnes by 2020, to bring capacity closer to consumption. 4.117. The authorities indicate that, by the end of 2019, China had reduced crude steel capacity by about 170 million tonnes in cumulative terms, which outperformed the goal of the 13th Five-Year Plan for Economic and Social Development of reducing 150 million tonnes of excess steel capacity ahead of the 2020 deadline. They also note that zombie companies have been largely dismantled in the iron and steel industry. In addition, steel production not conforming to quality standards was cut by 140 million tonnes in 2017. The authorities state that the capacity of "standard steel" has been fully banned. 4.118. Going forward with its capacity reduction efforts, in January 2018, China announced a new policy to forbid steel plants from increasing their capacity. They were also required to remove at least 1.25 tonnes of outdated capacity for every tonne of new capacity in "environmentally sensitive" areas of the Beijing-Tianjin-Hebei region, the Yangtze River Delta, and the Pearl River Delta. Under the Notice on Improving Capacity Replacement and Project Filing of Iron and Steel (Fa Gai Dian No. 19, 2020), as from 24 January 2020, the steel capacity replacement and project filing were suspended; guidelines for steel project filing were formulated and introduced, and revisions were made to the measures for steel capacity replacement. The Notice also imposed some environment- related provisions and prohibited steel smelting capacity extensions. (notas de rodapé omitidas) 273. Por todo o exposto, a peticionária concluiu que não prevalecem condições de economia de mercado no setor siderúrgico chinês. Por fim, afirmou que buscaria apresentar elementos adicionais sobre o tema ao longo do processo. 5.1.1.2 Da análise sobre o tratamento da China para apuração do valor normal na determinação do dumping para fins de início da revisão 274. Ressalta-se, inicialmente, que o objetivo desta análise não é apresentar um entendimento amplo a respeito do status da China como uma economia predominantemente de mercado ou não. Trata-se de decisão sobre utilização de metodologia de apuração do valor normal que não se baseie estritamente nos preços ou os custos domésticos chineses, especificamente no âmbito desta revisão. 275. Cumpre destacar que a complexa análise acerca da prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo chinês objeto de revisão possui lastro no próprio Protocolo de Acessão da China à OMC. Com a expiração do item 15(a)(ii) do referido Protocolo, o tratamento automático de não economia de mercado antes conferido aos produtores/exportadores chineses investigados cessou. Desde então, em cada caso concreto, é necessário que as partes interessadas apresentem elementos suficientes, nos termos do restante do item 15(a), para avaliar, na determinação de comparabilidade de preços, se i) serão utilizados os preços e os custos chineses correspondentes ao segmento produtivo objeto da investigação ou se ii) será adotada uma metodologia alternativa que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses. 276. Para alcançar uma conclusão a respeito da prevalência ou não de condições de mercado na China no segmento produtivo de cordoalhas de aço no âmbito deste processo, levou-se em consideração todo o conjunto de elementos probatórios trazidos pela peticionária, e avaliou-se se esse conjunto constituiria prova suficientemente esclarecedora para formar a convicção da autoridade investigadora. 277. Ressalte-se que, desde 2019, foram concluídas uma série de investigações que versaram sobre a não prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo de aço na China, nos termos indicados anteriormente. Exemplos são as investigações de aço GNO, encerrada pela Portaria SECINT nº 495, de 12 de julho de 2019; tubos de aço inoxidável austenístico com costura, encerrada pela Portaria SECINT nº 506, de 24 de julho de 2019; laminados planos de aço inoxidável a frio, encerrado pela Portaria SECINT nº 4.353, de 1º de outubro de 2019; e cilindros para GNV, encerrado pela Resolução Gecex nº 225, de 23 de julho de 2021. Assim, os trechos a seguir refletem, em grande medida, o entendimento anteriormente já adotado no âmbito dos referidos procedimentos no segmento produtivo de aço na China. 278. Com vistas a organizar melhor o posicionamento, os temas mencionados acima foram divididos nas seções a seguir: (5.1.1.2.1) Do Protocolo de Acessão da China à OMC e das suas repercussões procedimentais nas investigações de defesa comercial no Brasil; (5.1.1.2.2) Da situação do mercado siderúrgico mundial e da participação das empresas chinesas; (5.1.1.2.3) Da estrutura de mercado e da participação e do controle estatal na China, (5.1.1.2.4) Das metas e diretrizes do Governo e sua influência sobre empresas estatais e privadas, e (5.1.1.2.5) Das práticas distorcivas do mercado. Ao final (5.1.1.3), serão apresentadas as conclusões a respeito do tema. 5.1.1.2.1 Do Protocolo de Acessão da China à OMC e das suas repercussões procedimentais nas investigações de defesa comercial no Brasil. 279. Conforme estabelecido no Artigo XII do Acordo de Marraqueche, os termos da acessão de um Estado (ou território aduaneiro separado com autonomia sobre suas relações comerciais externas) aos Acordos da organização devem ser acordados entre este e a OMC por meio de processo negociador que envolve a totalidade dos Membros. A negociação é realizada no âmbito de um grupo de trabalho, cujos termos de acessão devem ser aprovados pela Conferência Ministerial com base em maioria de dois terços dos Membros da OMC. Desde a fundação da OMC, 36 países completaram o processo de acessão, e a China foi o 15º país a finalizá-lo, efetivando-se como o 143º Membro. 280. O processo de acessão da República Popular da China, doravante China ou RPC, iniciou-se em outubro de 1986, quando o país protocolou seu pedido de adesão ainda junto ao Secretariado do Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT), e durou mais de 15 anos. O Grupo de Trabalho de Acessão da China ao GATT foi instituído em março de 1987, tendo sido posteriormente transformado, em 1995, em Grupo de Trabalho de Acessão à OMC. Como resultado desse processo negociador, vários compromissos e obrigações a serem cumpridos pela China em diversas áreas foram aprovadas pelos 142 Membros da OMC. Assim, a China finalizou seu processo de acessão à OMC em 11 de dezembro de 2001, resultando no texto do Protocolo de Acessão da China à OMC, doravante Protocolo de Acessão ou Protocolo. 281. O Brasil participou das negociações relativas ao processo de acessão da China, de modo que o texto do Protocolo de Acessão foi incorporado à normativa brasileira na sua integralidade, com efeitos jurídicos concretos desde a entrada em vigor do Decreto nº 5.544, de 22 de setembro de 2005. Os artigos 1º e 2º desse decreto estabeleceram, in verbis: Art. 1º O Protocolo de Acessão da República Popular da China à Organização Mundial de Comércio, apenso por cópia ao presente Decreto, será executado e cumprido tão inteiramente como nele se contém. Art. 2º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação. 282. Especificamente para fins da análise da prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo de cordoalhas de aço no âmbito desta revisão, que resulta na tomada de decisão sobre a apuração do valor normal a ser utilizado na determinação da probabilidade de continuação ou retomada de dumping, cumpre analisar as disposições do artigo 15 do referido Protocolo de Acessão. 283. O artigo 15 do Protocolo de Acessão da China consiste na base normativa para a determinação do valor normal em investigações de dumping sobre importações originárias da China, cujo texto integral será reproduzido a seguir: 15. Comparabilidade de preços para a determinação de subsídios e dumping: Nos procedimentos relacionados a importações de origem chinesa por um Membro da OMC, aplicar-se-ão o artigo VI do GATT 1994, o Acordo relativo à Aplicação do Artigo VI do Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio de 1994 ("Acordo Antidumping") e o Acordo SMC, em conformidade com o seguinte: a) Na determinação da comparabilidade de preços, sob o artigo VI do GATT 1994 e o Acordo Antidumping, o Membro importador da OMC utilizará, seja os preços e os custos chineses correspondentes ao segmento produtivo objeto da investigação, ou uma metodologia que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses, com base nas seguintes normas: i) se os produtores investigados puderem demonstrar claramente que, no segmento produtivo que produz o produto similar, prevalecem condições de economia de mercado no que diz respeito à manufatura, produção e à venda de tal produto, o Membro da OMC utilizará os preços ou custos prevalecentes na China do segmento produtivo objeto da investigação, para determinar a comparabilidade dos preços; ii) o Membro da OMC importador poderá utilizar uma metodologia que não se baseie em uma comparação estrita com os preços internos ou custos prevalecentes na China se os produtores investigados não puderem demonstrar claramente que prevalecem no segmento produtivo que produz o produto similar condições de economia de mercado no que diz respeito à manufatura, a produção e à venda de tal produto. b) Nos procedimentos regidos pelas disposições das partes II, III e V do Acordo SMC, quando se tratarem de subsídios descritos nos itens a), b), c) e d) do artigo 14 do referido Acordo, aplicar-se-ão as disposições pertinentes do mesmo; não obstante, se houver dificuldades especiais, o Membro da OMC importador poderá utilizar, para identificar e medir o benefício conferido pelo subsídio, metodologias que levem em conta a possibilidade de que os termos e condições prevalecentes na China nem sempre podem ser utilizados como bases de comparação adequadas. Para aplicar tais metodologias, sempre que factível, o Membro da OMC importador deverá proceder a ajustes desses termos e condições prevalecentes antes de considerar a utilização de termos e condições prevalecentes fora da China. c) O Membro importador da OMC notificará as metodologias utilizadas em conformidade com o item a) ao Comitê de Práticas Antidumping e as utilizadas em conformidade com o item b) ao Comitê de Subsídios e Medidas Compensatórias. d) Uma vez tendo a China estabelecido, em conformidade com a legislação nacional do Membro importador da OMC, que é uma economia de mercado, ficarão sem efeito as disposições do item a), desde que a legislação nacional do Membro importador preveja critérios para aferir a condição de economia de mercado, na data de acessão. Em quaisquer casos, as disposições do item a) ii) expirarão após transcorridos 15 anos da data de acessão. Ademais, nos casos em que a China estabelecer, em conformidade com a legislação nacional do Membro importador da OMC, que em um segmento produtivo particular ou indústria prevalecem condições de economia de mercado, deixar-se-ão de aplicar a esse segmento produtivo particular ou indústria as disposições do item a) referentes às economias que não são economias de mercado. 284. A acessão da China à OMC, portanto, foi condicionada a cláusulas específicas que poderiam ser aplicadas pelo país importador para fins de determinar a comparabilidade de preços em investigações de dumping e de subsídios. Dessa forma, em investigações de dumping contra exportações originárias da China, nos termos do Artigo 15(a), competiria a cada Membro importador da OMC a decisão de utilizar uma das duas seguintes metodologias disponíveis:. os preços e os custos chineses daquele segmento produtivo objeto da investigação (vide Artigo 15(a)(i)); . ou uma metodologia alternativa que não se baseasse em comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses (vide Artigo 15(a)(ii)). 285. Nota-se que os Artigos 15(a)(i) e 15(a)(ii) do Protocolo contêm duas regras diferentes aplicáveis à questão da comparabilidade de preços. Essas regras estão relacionadas aos efeitos do sucesso ou da falha de os produtores investigados demonstrarem claramente que condições de economia de mercado prevalecem no segmento produtivo investigado. Por um lado, o item 15(a)(i) estabelece a obrigação de a autoridade investigadora utilizar preços e custos chineses para comparação de preços caso os produtores chineses sejam capazes de demonstrar que condições de economia de mercado prevalecem naquele segmento produtivo. Por outro lado, o item 15(a)(ii) regulava a situação em que os produtores investigados não fossem capazes de demonstrar claramente que condições de economia de mercado prevaleciam no segmento produtivo investigado. Nessa situação, a autoridade investigadora podia utilizar metodologia alternativa não baseada em comparação estrita com os preços e os custos domésticos chineses. 286. Essa possibilidade de utilizar uma das duas metodologias dos Artigos 15(a)(i) e 15(a)(ii), por sua vez, foi condicionada pelo Artigo 15(d). A primeira condição do Artigo 15(d) era de que, caso o Membro importador reconhecesse, em conformidade com sua legislação, que a China era uma economia de mercado, ficariam sem efeito as disposições do Artigo 15(a) como um todo, desde que o Membro importador tivesse estabelecido critérios para aferir a condição de economia de mercado quando da data de acessão da China. A segunda condição do Artigo 15(d) corresponde à derrogação do inciso 15(a)(ii) após transcorridos 15 anos da data de acessão, ou seja, a partir do dia 12 de dezembro de 2016. A terceira condição do Artigo 15(d) versa sobre a derrogação das disposições do Artigo 15(a) especificamente para um segmento produtivo particular ou indústria, quando ficar demonstrado que, em um segmento produtivo particular ou indústria, prevalecem condições de economia de mercado, nos termos da legislação nacional aplicável. 287. Nesse contexto, cumpre mencionar que a segunda condição do Artigo 15(d), correspondente à derrogação do inciso 15(a)(ii), está sujeita a controvérsia jurídica no Órgão de Solução de Controvérsias (OSC) da OMC (DS516: European Union - Measures Related to Price Comparison Methodologies). Isso porque a China entende que a determinação de valor normal de "economia não de mercado" em casos de dumping seria inconsistente com os Artigos 2.1 e 2.2 do Acordo Antidumping da OMC e com os Artigos I:1 e VI:1 do GATT/1994. O painel foi composto em 10 de julho de 2017. Em 28 de novembro de 2018, o Chair do painel informou ao OSC que, dada a complexidade das questões legais envolvidas na disputa, o relatório final para as partes estaria previsto para o segundo trimestre de 2019. A China também solicitou consultas aos Estados Unidos da América (DS515: United States - Measures Related to Price Comparison Methodologies), para tratar basicamente do mesmo assunto do DS516. Entretanto, o DS515 até o momento não avançou para a fase de painel. 288. No âmbito do DS516, em 7 de maio de 2019, a China apresentou ao painel pedido de suspensão dos procedimentos, de acordo com o Artigo 12.12 do Entendimento sobre Solução de Controvérsias - ESC (Dispute Settlement Understanding - DSU). Após comentários apresentados pela União Europeia e pela própria China acerca do pedido de suspensão, em 14 de junho de 2019, o painel informou ao Órgão de Solução de Controvérsias da OMC sobre a decisão de suspender seus trabalhos, e relembrou que a autorização para o funcionamento do painel expiraria após decorridos 12 meses da data de suspensão. Como o painel não foi requerido a retomar seus trabalhos, de acordo com o Artigo 12.12 do ESC, a autoridade para o estabelecimento do painel expirou em 15 de junho de 2020 (https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds515_e.htm#). 289. Diante da expiração do Artigo 15(a)(ii) após transcorridos 15 anos da data de acessão, ou seja, a partir do dia 12 de dezembro de 2016, a prática relacionada a investigações de dumping no Brasil foi alterada.