DOU 02/09/2024 - Diário Oficial da União - Brasil

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A modernização das plantas de laminação, tanto a quente quanto a frio, também é apoiada por subsídios governamentais que incentivam a inovação tecnológica, aumentando a eficiência e a qualidade dos produtos. O plano quinquenal 2021-2025 classifica a laminação de aço como um setor prioritário, reforçando esses incentivos. Além disso, as tarifas subsidiadas de eletricidade e água são estratégias importantes para manter baixos custos operacionais nas siderúrgicas chinesas, garantindo competitividade e estabilidade, conforme detalhado na Notificação da NDRC de 2024. 201. Adicionalmente, relatório da OCDE sobre a indústria siderúrgica, publicado em 2023, analisa como a China adota políticas que incentivam o uso de aço em setores estratégicos. Essas políticas incluem a oferta de subsídios e incentivos fiscais para estimular o crescimento dos setores a jusante, impactando positivamente a expansão do mercado de aço chinês e fortalecendo a cadeia de valor. 202. Outros estudos relevantes são os do "Relatório da Comissão Europeia 'Commission Staff Working Document On Significant Distortions In The Economy Of The People's Republic Of China For The Purposes Of Trade Defence Investigations' de 2017 e o "Relatório 'Steel Market Developments Q4 2023` , que examina como as políticas industriais chinesas fomentam o crescimento da demanda por aço através de incentivos a setores como construção e automotivo. Este estudo detalha a integração do aço em grandes projetos de infraestrutura e desenvolvimento urbano, demonstrando seu papel fundamental no crescimento econômico. 203. Cabe destacar que o 14º Plano Quinquenal da China (2021-2025), publicado em março de 2021, destaca a importância de fortalecer indústrias a jusante, visando criar um efeito cascata no desenvolvimento econômico. O plano descreve medidas para incentivar a inovação e eficiência nessas indústrias, ampliando a demanda por produtos siderúrgicos. 204. Na mesma linha, Catalogue for Guiding Industry Restructuring 2024 observa que a China tem investido pesadamente em setores a jusante, promovendo a inovação tecnológica e incentivando o uso de aço de alta qualidade. Este relatório menciona como essas políticas de incentivos têm levado a um aumento na produção e no consumo de aço nos setores automotivo e de construção. 205. Além da propriedade direta de empresas e a concessão de subsídios, o controle do Governo pode ser exercido de facto por meio de outros instrumentos, como por meio da presença de Comités do PCC nas estruturas de governança dessas empresas, refletindo o grau de controle exercido numa complexa relação entre o Estado, o Partido Comunista Chinês (PCC) e empresas estatais e privadas. 206. Empresas (inclusive privadas como a Shagang, a maior siderúrgica privada da China) possuem Comitês do PCC em suas estruturas, e executivos de alto escalão que não são apenas filiados ao Partido, mas que apresentam currículo extenso com passagens em diversos postos do Estado e do Partido. Ademais, nos casos em que empresas estatais enfrentaram dificuldades financeiras - caso das estatais locais Bengang Plates, Dongbei e TPCO -, torna mais perceptível a significativa influência do Estado no destino das empresas. 207. Conforme art. 19 da Lei das Companhias da China, uma organização do Partido Comunista deve ser estabelecida em uma empresa para realizar atividades do Partido que estejam de acordo com a Constituição do PCC. Ademais, determina que a empresa deveria fornecer as condições necessárias para as atividades da organização. O art. 30 da Constituição do Partido Comunista da China, por sua vez, estabelece que uma organização primária do PCC deve ser formada em qualquer empresa, onde houver três ou mais membros do Partido. 208. A Constituição do PCC ainda diferencia os papéis que o Partido Comunista deveria exercer em empresas estatais e privadas. Conforme art. 33, em empresas estatais, entre outras coisas, o Comitê deve desempenhar papel de liderança, definir a direção certa, ter em mente o panorama geral, assegurar a implementação das políticas e princípios do Partido, discutir e decidir sobre questões importantes da sua empresa. Ademais, deve garantir e supervisionar a implementação dos princípios e políticas da Parte e do Estado dentro de sua própria empresa e apoiar o conselho de acionistas, conselho de administração, conselho de supervisores e gerente (ou diretor de fábrica) no exercício de suas funções e poderes de acordo com a lei. Deve ainda exercer liderança sobre o trabalho dos sindicatos. 209. No que se refere às empresas privadas, as entidades devem, entre outras coisas, implementar os princípios e políticas do Partido, orientar e supervisionar a observância das leis e regulamentos estatais, exercer liderança sobre sindicatos, promover unidade e coesão entre trabalhadores e funcionários e promover o desenvolvimento saudável de suas empresas. 210. Assim, seria possível observar que o regulamento permite grau de controle maior do Comitê do Partido sobre as empresas estatais. Regulamentos do Partido emitidos em junho de 2015 indicam que o Secretário do Comitê de uma empresa estatal deve ser determinado conforme a estrutura de governança interna da empresa. Isto significa que, na prática, dificilmente será nomeado Secretário do Comitê uma pessoa que não seja o próprio Presidente ou algum Diretor da empresa. 211. Não obstante, as atribuições do Comitê no caso de empresas privadas, ainda que genéricas, permitem concluir que, mesmo nesses casos, o controle pode ser significativo. A forma como serão interpretadas competências como "implementar políticas do partido", "supervisionar a observância de leis" e "exercer a liderança sobre o Sindicato" e o grau efetivo de influência do Governo/Partido dependerão do caso concreto. 212. Além da participação de comitês do PCC em suas estruturas e diante de um ambiente em que as empresas estatais predominam e as políticas estatais distorcem o mercado de forma profunda, mesmo agentes privados que seguiriam uma rationale de mercado acabam tendo sua atuação afetada pela influência das políticas e a concorrência com empresas estatais. Dessa forma, como já reconhecido pela jurisprudência da OMC em matéria de subsídios (AB Report - US - Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China, WT/DS379/AB/R, paras. 446-447), a existência de distorções significativas decorrentes da presença predominante do governo no mercado poderá justificar a não utilização de preços privados daquele mercado como benchmark apropriado para fins apuração do montante de subsídios: 446. In sum, we are of the view that an investigating authority may reject in-country private prices if it reaches the conclusion that these are too distorted due to the predominant participation of the government as a supplier in the market, thus rendering the comparison required under Article 14(d) of the SCM Agreement circular. It is, therefore, price distortion that would allow an investigating authority to reject in-country private prices, not the fact that the government is the predominant supplier per se. There may be cases, however, where the government's role as a provider of goods is so predominant that price distortion is likely and other evidence carries only limited weight. We emphasize, however, that price distortion must be established on a case-by-case basis and that an investigating authority cannot, based simply on a finding that the government is the predominant supplier of the relevant goods, refuse to consider evidence relating to factors other than government market share. 447. In the light of the above, we do not consider that the Panel interpreted Article 14(d) of the SCM Agreement as permitting the rejection of in-country private prices as benchmarks through the application of a per se rule based on the role of the government as the predominant supplier of the goods. Rather, the Panel correctly interpreted Article 14(d) of the SCM Agreement as requiring that the issue of whether in-country private prices are distorted such that they cannot meaningfully be used as benchmarks is one that must be determined on a case-by-case basis, having considered evidence relating to other factors, even in situations where the government is the predominant supplier in the market. 213. Ademais, o próprio Protocolo de Acessão da China à OMC, no item (b) do Artigo 15, prevê que os termos e condições estabelecidos na China nem sempre podem ser utilizados como base para comparação adequada para apuração do montante de subsídios em termos do benefício auferido pelas empresas investigadas, o que também reflete a preocupação com as distorções provocadas pela presença do Estado na economia. Nos procedimentos regidos pelas disposições das partes II, III e V do Acordo SMC, quando se tratar de subsídios descritos nos itens a), b), c) e d) do artigo 14 do referido Acordo, aplicar-se-ão as disposições pertinentes do mesmo; não obstante, se houver dificuldades especiais, o Membro da OMC importador poderá utilizar, para identificar e medir o benefício conferido pelo subsídio, metodologias que levem em conta a possibilidade de que os termos e condições prevalecentes na China nem sempre podem ser utilizados como bases de comparação adequadas. Para aplicar tais metodologias, sempre que factível, o Membro da OMC importador deverá proceder a ajustes desses termos e condições prevalecentes antes de considerar a utilização de termos e condições prevalecentes fora da China. (grifo nosso) 214. Outra forma como se observa a interferência do Estado na China é por meio de restrição de investimentos estrangeiros em setores estratégicos, como a siderurgia. O relatório da Comissão Europeia, "Commission Staff Working Document on Significant Distortions in the Economy of the People's Republic of China for the Purposes of Trade Defence Investigations," publicado em abril de 2024, destaca que a China mantém lista de setores restritos ou proibidos para investimento estrangeiro, utilizando a política industrial para proteger e promover as empresas nacionais. Outro relatório importante é o "2023 Report to Congress on China's WTO Compliance" do United States Trade Representative (USTR), publicado em fevereiro de 2024, que aponta que o governo chinês utiliza regulamentações e restrições para limitar a entrada de capital estrangeiro em setores considerados críticos, garantindo que o controle estatal e a influência sobre essas indústrias permaneçam inalterados. 215. Além disso, o relatório da OCDE, "Latest Developments in Steelmaking Capacity 2024," divulgado em fevereiro de 2024, menciona que as restrições a investimentos estrangeiros fazem parte de uma estratégia mais ampla para consolidar a indústria siderúrgica nacional sob o controle do Partido Comunista Chinês, com o objetivo de fortalecer as capacidades de produção interna e reduzir a dependência de tecnologia estrangeira. Essas políticas são complementadas pela facilitação de alianças estratégicas entre empresas estatais e privadas, como observado na aliança da Hebei Steel com doze empresas privadas em 2010, reforçando a intervenção estatal como um mecanismo para garantir o domínio do setor doméstico. 216. Por fim, cabe registrar também que as peticionárias comentaram a respeito do sistema financeiro chinês, que seria como predominantemente estatal e favorável a setores estratégicos, como o siderúrgico. A autoridade investigadora brasileira já analisou o sistema financeiro chinês em diversas outras oportunidades como em cordoalhas de aço, encerrada pela Resolução CAMEX nº 484/2023. Nessa ocasião, foi destacado que: Nesse sentido, além de controlar os principais bancos do mercado chinês, o Governo da China também influencia as decisões dos agentes bancários por meio da lei "Law of the People's Republic of China on Commercial Banks", que dispõe em seu artigo 34 sobre a obrigatoriedade de os bancos atuarem em conformidade com a orientação da política industrial do Estado, conforme transcrito abaixo: Article34 Commercial banks shall conduct their business of lending in accordance with the needs of the national economic and social development and under the guidance of the industrial policies of the State. (grifo nosso) Insta salientar que tal artigo não faz distinção entre bancos comerciais estatais e bancos comerciais ditos privados, o que só reforça a constatação de que o sistema bancário chinês, como um todo, se sujeita às diretrizes do Estado.[...] Ainda quanto à intervenção no sistema bancário, o documento "IMF Working Paper - Financial Distortions in China: A General Equilibrium Approach" , de 2015, aponta como as principais distorções existentes do sistema financeiro chinês, que potencializaram o crescimento do país, o controle das taxas de juros pelo Banco Central Chinês, além da "garantia implícita" de que o governo jamais deixaria que uma empresa estatal não pagasse seus empréstimos: While a succession of market-oriented reforms has transformed China into the second largest economy in the world, financial sector reforms have been lagging behind. Interest rates used to be heavily controlled and had been liberalized only gradually. Even more entrenched is the system of implicit state guarantees covering financial institutions and corporates (particularly state-owned), giving an easier access to credit to entities perceived to be backed by the government. Why have these distortions survived for that long, even as the rest of the economy has been undergoing a transition to a market-oriented system? They have been an integral part of the China's growth story. Low, administratively- controlled interest rates have worked in tandem with distortions artificially boosting saving rates. Both reduced the cost of capital to support what has long been the highest investment rate in the world. Widespread implicit state guarantees further supported credit flow and investment, particularly when export collapsed after the Global Financial Crisis. This mechanism supercharged China's growth liftoff. Este documento aponta ainda que as garantias implícitas dadas pelo Governo da China e o acesso privilegiado ao crédito beneficiaram principalmente, mas não exclusivamente, as empresas estatais. Implicit guarantees distort lending decision. With the guarantees, there is incentive for creditors to lend more (and more cheaply) to those perceived to be guaranteed, regardless of the viability or project. Indeed, there is evidence that SOEs have enjoyed better access to finance than their private counterpart. Diante do exposto, tem-se que o sistema financeiro chinês não é regido pelas regras de mercado, mas sim pelo Governo daquele país, tanto através da sua regulação quanto através da participação governamental nas instituições financeiras chinesas. 217. Acrescenta-se ainda que, conforme informações da petição, o controle cambial também é exercido para a valorização da moeda chinesa. Nesse sentido, a Reuters informou, em agosto de 2023, que vários bancos estatais chineses venderam dólares americanos para comprar yuan, numa tentativa de conter a desvalorização da moeda chinesa. De maneira semelhante, um relatório elaborado pelo FMI, em fevereiro de 2024, reforça o controle estatal sobre a taxa de câmbio chinesa, indicando que, em situações de depreciação, as autoridades fixam o RMB em um nível significativamente superior ao consenso de mercado. 218. A partir dos elementos apresentados, pode-se observar que o Governo da China continua a ter papel relevante na orientação do sistema financeiro chinês, privilegiando setores estratégicos, o que contribui para distorcer o viés mercadológico em setores no país. 4.1.4. Da conclusão sobre a prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo siderúrgico chinês e da metodologia de apuração do valor normal 219. As evidências mais recentes reforçam que os planos governamentais na China continuam a desempenhar papel crucial na estratégia de intervenção estatal no setor siderúrgico. Tais planos não apenas definem metas de produção e exportação, mas também estabelecem incentivos para o desenvolvimento de tecnologias avançadas e a produção de aço de alto valor agregado, consolidando a posição da China como líder global no setor siderúrgico.