DOU 23/09/2024 - Diário Oficial da União - Brasil

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Em 2023, segundo publicação da World Steel Association, a produção mundial de aço bruto alcançou 1.888,2 milhões de toneladas, das quais 1.091,1 milhões foram produzidas pela China que configurou o principal país produtor no mesmo período. 398. Para fins comparativos vale destacar que em 2023 o segundo maior produtor de aço do mundo foi a Índia, responsável pela produção de apenas 140,2 milhões de toneladas. 4.1.1.4.2. Da estrutura de mercado e da participação e do controle estatal na China. 399. Inicialmente, é importante ressaltar que a propriedade estatal de empresas não pode ser considerada, individualmente, como um fator determinante para se atingir uma conclusão a respeito da prevalência de condições de economia de mercado em determinado setor. 400. No entanto, vale salientar particularidade do setor siderúrgico a esse respeito, como demonstrado no Relatório da OCDE "State enterprises in the steel sector" (2018): Although state enterprises are relatively low in numbers compared to private enterprises, they account for an important share of global crude steel production. In 2016, 22 of the world's 100 largest steelmaking companies were state enterprises. State enterprises represented at least 32% of global crude steel output in 2016. 401. De acordo esse estudo, a produção de aço é considerada setor industrial de base, normalmente considerado estratégico para o desenvolvimento econômico, o que explicaria maior presença de empresas estatais nesse setor que em outros setores industriais. 402. Para a OCDE, a definição de empresas estatais (SOEs - State Owned Enterprises) é complexo, porque envolve determinar o grau de controle que o estado pode exercer sobre uma empresa. A propriedade estatal pode não ser uma condição suficiente para determinar o controle estatal. Entender como as ações de propriedade relacionam-se com direitos de voto ou decisão no conselho executivo de uma empresa ou em outros órgãos de governança é difícil, mas, na visão da OCDE, particularmente importante. 403. Ademais, mesmo na ausência de controle estatal, os regulamentos ou a presença nos órgãos de governança da empresa podem fornecer margem suficiente para o Estado influenciar o processo de tomada de decisão. 404. A variedade de circunstâncias e a falta de transparência sobre como o controle e a influência do Estado podem ser exercidos tornam a análise de políticas bastante complexa. 405. A esse respeito, cumpre citar que o art. 30 da Constituição do Partido Comunista da China estabelece que uma organização primária do Partido deve ser formada em qualquer empresa [...] onde há três ou mais membros do Partido. 406. A Constituição do PCC ainda diferencia os papéis que o Partido Comunista deveria exercer em empresas estatais e privadas. Conforme art. 33, em empresas estatais, entre outras coisas, o Comitê deve desempenhar papel de liderança, definir a direção certa, ter em mente o panorama geral, assegurar a implementação das políticas e princípios do Partido, discutir e decidir sobre questões importantes da sua empresa. Ademais, deve garantir e supervisionar a implementação dos princípios e políticas da Parte e do Estado dentro de sua própria empresa e apoiar o conselho de acionistas, conselho de administração, conselho de supervisores e gerente (ou diretor de fábrica) no exercício de suas funções e poderes de acordo com a lei. Deve ainda exercer liderança sobre o trabalho dos Sindicatos. 407. No que se refere às empresas privadas, as entidades devem, entre outras coisas, implementar os princípios e políticas do Partido, orientar e supervisionar a observância das leis e regulamentos estatais, exercer liderança sobre sindicatos, promover unidade e coesão entre trabalhadores e funcionários e promover o desenvolvimento saudável de suas empresas. 408. Assim, seria possível observar que o regulamento permite grau de controle maior do Comitê do Partido sobre as empresas estatais. Regulamentos do Partido emitidos em junho de 2015 indicam que o Secretário do Comitê de uma empresa estatal deve ser determinado conforme a estrutura de governança interna da empresa. Isto significa que, na prática, dificilmente será nomeado Secretário do Comitê uma pessoa que não seja o próprio Presidente ou algum Diretor da empresa. 409. Não obstante, as atribuições do Comitê no caso de empresas privadas, ainda que genéricas, permitem concluir que, mesmo nesses casos, o controle pode ser significativo. A forma como serão interpretadas competências como "implementar políticas do partido", "supervisionar a observância de leis" e "exercer a liderança sobre o Sindicato" e o grau efetivo de influência do Governo/Partido dependerão do caso concreto. Em matéria de 25 de julho de 2018, o South China Morning Post noticiou que 61% de 152 gestores de fundos estrangeiros entrevistados pela Asia Corporate Governance Association no terceiro trimestre de 2017 afirmaram não acreditar que o partido tivesse um papel "claro e responsável" nas empresas listadas em bolsa. Como será visto adiante, o grau de influência do Governo sobre empresas privadas no setor siderúrgico é significativo, ainda que menor do que no caso das estatais. 410. Diante do exposto, pode-se observar que a presença do Estado chinês, seja ele central ou subnacional, é massiva no setor de aço. A participação das empresas formalmente estatais na produção chinesa é bastante significativa, e é maior nos níveis locais. Além do simples controle societário, contudo, há outros aspectos que tornam o controle do Estado e do PCC ainda mais profundo no âmbito das empresas, inclusive privadas, como a atuação dos Comitês do Partido dentro da estrutura das empresas e o fato de os Sindicatos dos trabalhadores estarem submetidos às empresas e ao Partido. 4.1.1.4.3. Dos planos, das diretrizes e das metas do Governo da China e sua influência sobre empresas estatais e privadas no setor siderúrgico 411. As escassas informações trazidas aos autos deste processo pela peticionária não permitiriam à autoridade brasileira fazer análise acurada a respeito dos Plano Quinquenais e seus efeitos sobre a economia chinesa, em especial o setor siderúrgico, como defendeu a CSN. 412. Apesar disso, o DECOM já enfrentou esse tema em diversas investigações/revisões de defesa comercial para o setor siderúrgico, tendo coletado elementos robustos que indicam que os planos do governo chinês, como os Planos Quinquenais, têm papel orientador relevante na forma como o governo intervém na economia, de tal forma que condições de economia de mercado não prevaleçam. 413. Entre os planos governamentais mais importantes do governo chinês, pode-se citar o Plano Quinquenal, que estabelece as diretrizes, as metas e objetivos mais gerais para a economia. Há também os planos específicos e setoriais, derivados dos Planos Quinquenais, que detalham diretrizes e metas por setor produtivo. No âmbito das províncias e municípios, observa-se também que há planos subnacionais sempre de acordo com as diretrizes e objetivos estabelecidos pelo governo central. 414. No âmbito da investigação de subsídios acionáveis nas exportações para o Brasil de produtos laminados planos a quente originárias da China, encerrada por meio da Resolução CAMEX nº 34, de 21 de maio de 2018, publicada em edição extra do Diário Oficial da União da mesma data, os diversos planos governamentais conhecidos foram determinantes para identificação do caráter estratégico do setor siderúrgico chinês, o que se refletia na destinação de relevantes subsídios às empresas investigadas: [...] a estratégia chinesa para promover o rápido crescimento da sua economia é definida em suas políticas industriais, tanto de nível nacional quanto de nível local. Nesse sentido, a indústria siderúrgica é reiteradamente identificada como fundamental para o desenvolvimento chinês e, consequentemente, possui prioridade no recebimento de subsídios governamentais. Os subsídios concedidos fazem parte da estratégia do governo de "direcionar capital estatal para indústrias relevantes para a segurança e economia nacional através da injeção discricionária e racional de capital", conforme os planos e políticas destacados abaixo: a) planos quinquenais (Five-Year Plan), do oitavo ao décimo terceiro, cobrindo o período de 1991 a 2020; b) políticas específicas para o setor siderúrgico - "Iron and Steel Development Policy", "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan" ("Steel Adjustment Plan"), de 2009, "Iron and Steel Industry 12th Five Year Plan", de 2011, "Iron and Steel Normative Conditions", de 2012, e "Guiding Opinions on Resolving the Problem of Severe Excess Capacity", de 2013; c) políticas de apoio científico e tecnológico - "Guideline for the National Medium and Long Term Science and Technology Development Plan", "National Medium and Long Term Science and Technology Development Plan", "Decision on Implementing the Science and Technology Plan and Strengthening the Indigenous Innovation", todas de 2006; e d) políticas de direcionamento de investimentos - "Decision of the State Council on Promulgating and Implementing the Temporary Provisions on Promoting Industrial Structure Adjustment", de 2005, e "Provisions on Guiding the Orientation of Foreign Investment", de 2002"17. (grifo nosso) 415. Na investigação citada de subsídios acionáveis, restou evidente para a autoridade investigadora brasileira que os diversos planos existentes apontavam o setor siderúrgico como estratégico para o Governo da China, tendo preferência para recebimento de subsídios concedidos por esse governo. 416. Na petição, a CSN alegou que empresas siderúrgicas fabricantes de produtos de alto valor agregado seriam controladas pelo governo central, enquanto as de menor valor agregado seriam controladas pelos governos provinciais e municipais e que a intervenção do Estado chinês no setor siderúrgico poderia ser notada na própria condição do fator trabalho e na formação do valor dos salários. A peticionária também assegurou que diversos Planos Quinquenais do governo chinês apontariam o setor siderúrgico como estratégico. Entretanto, apresentou somente o 13º Plano Quinquenal sem fazer referência a essas afirmações e referiu-se de forma genérica a entendimentos recentes do DECOM que versavam sobre outros aspectos da intervenção estatal em setores siderúrgicos chineses. 417. A influência que o Governo da China exerce sobre o setor siderúrgico também pode ser observada nos Planos Quinquenais. O 11º Plano Quinquenal (2001- 2010), por exemplo, prevê seção dedicada à siderurgia na qual estabelece orientações para o setor, conforme segue: Section 1 Optimize the Development of Metallurgical Industry Adhere to domination of domestic demand, make efforts to resolve surplus production capacity, strictly control additional iron and steel production capacity, accelerate the elimination of backward technology, equipment and product and improve iron and steel product grade and quality. Push iron and steel industry to develop recycle economy and exert the product manufacture, energy conversion and waste digestion and treatment function of iron and steel enterprises. Encourage enterprises to carry out transregional collectivized restructuring and form several enterprises with international competitive force. In combination with the relocation of urban iron and steel enterprises such as Shougang and elimination of backward production capacity, construct Caofeidian iron and steel base. Actively utilize low grade iron ore resources 418. Já na Seção 5 do 13º Plano Quinquenal (2016-2020) há menção a ações a serem adotadas para endereçar o excesso de capacidade produtiva e a subsídios a serem concedidos aos segmentos de aço e carvão: We will set up a fund to provide rewards and subsidies for structural adjustments in industrial enterprises; move more quickly to address overcapacity in industries such as steel and coal through mergers, reorganizations, debt restructurings, bankruptcy liquidations, and better asset utilization; actively and prudently handle the winding up of enterprises in an organized way on the basis of classification; and ensure that employees laid off from such enterprises are properly resettled. 419. No mais recente 14º Plano Quinquenal (2021-2025), no Capítulo 8, relativo ao fortalecimento da indústria, mais uma vez o setor siderúrgico é citado: To transform and upgrade traditional industries, we will improve the layout and adjust the structure of petrochemical, iron and steel, nonferrous metals, building materials, and other raw material industries, expand the supply of high-quality products in light and textile industries, expedite the transformation and upgrade of enterprises in chemical, papermaking, and other key industries, and improve the green manufacturing system. 420. A CSN forneceu outros documentos que teriam sido citados na investigação antissubsídios nas exportações de folhas metálicas conduzida pelo DoC, porém não indicou a referência exata da citação nos autos públicos da referida investigação. Aliás, tampouco discorreu sobre o conteúdo e a respectiva contribuição ao alegado. 421. Com o intuito de agregar mais informações para subsidiar a decisão quanto à prevalência ou não de condições de mercado no setor produtivo chinês de folhas metálicas, o DECOM analisou os referidos documentos conforme explicitado a seguir. 422. O primeiro documento analisado, intitulado Decision of the State Council on Promulgating the Interim Provisions on Promoting Industrial Structure Adjustment (2005), guarda relação com o tópico em tela, uma vez que visa a promover a implementação das diretrizes instituídas no 11º Plano Quinquenal e faz referência a segmentos ligados à siderurgia: (...) We shall support the development of cold rolled stainless steel sheets, cold rolled silicon steel (...) We shall strengthen the geological survey of important resources such as iron, copper and aluminum (...) 423. O segundo documento - Catalogue for Guiding Industry Restructuring (2013) - dedica capítulo específico para o setor de ferro e aço, no qual elenca diretivas para o desenvolvimento do setor, dentre as quais aprimoramento da área de pesquisa, desenvolvimento e aplicação de tecnologias avançadas e de alta performance. 424. Servindo-se das conclusões constantes das Resoluções GECEX nº 367 e nº 420, de 2022, a peticionária delineou a existência de interferência do Estado chinês no setor siderúrgico tanto na forma de controle acionário direto quanto por meio da atuação de agentes estatais na estrutura interna de empresas desse segmento. 425. Além disso, destacou o tratamento tributário do governo chinês que penaliza as exportações de produtos siderúrgicos de baixo valor agregado e a existência de barreiras às exportações de insumos utilizados no setor siderúrgico. 426. Embora a peticionária não tenha referenciado de forma exata a base dessas alegações, de fato, nas Resoluções GECEX nº 367 e nº 420, de 2022, há menção: Outra esfera de atuação do governo chinês que demonstra que no setor siderúrgico não prevalecem condições de economia de mercado é a tributária. O Relatório Final apresenta tabela em que são destacados diversos produtos/grupos de produtos siderúrgicos (semiacabado, vergalhão, fio-máquina, bobina a quente, bobina a frio, e chapa galvanizada), sendo apresentado o resultado da comparação entre o imposto de exportação e o tax rebate, em termos percentuais. Constata-se, assim, que os produtos siderúrgicos de menor valor agregado são penalizados, sujeitando-se a imposto de exportação maior ou tax rebate menor, prática claramente alinhada com os objetivos estabelecidos pelo governo chinês, como destacado no Relatório Final: Nesse sentido, essa política é uma medida cristalina para dissimular as exportações de produtos de baixo valor agregado e fomentar as exportações de produtos de alto valor agregado (IN DER HEIDEN & TAUBE, 2011). Em resumo, não é um regime isonômico, representando forte intervenção governamental, o que lhe afasta das condições típicas de uma economia de mercado. Outra característica da interferência do governo chinês no setor siderúrgico é a imposição de diversas restrições às exportações de insumos, destacadas no estudo da Comissão Europeia citado no Relatório Final: '- Export quotas for coke, coking coal, metal waste and scrab molybdenum and tin; - Export duties for chromium, crude steel, iron ore, coke, coking coal, manganese, molybdenum, pig iron, steel scrap, tungsten, and zinc; - Export licensing requirements for coke, coking coal, manganese, molybdenum, tin, tungsten, and zinc; - Export taxes and non-refundable VAT on export of ingots and other primary forms of stainless steel.' 427. Algumas de tais restrições à exportação de insumos siderúrgicos acabaram sendo eliminadas pela China, porque eram inconsistentes com as regras da OMC. No entanto, esse controle exercido pelo governo chinês sobre matérias-primas e insumos acaba distorcendo o mercado de aço no país. Afinal, os preços são diretamente manipulados para reduzir os custos para os produtores domésticos. Em última instância, isso faz com que os preços dos produtos de aço que utilizam esses insumos artificiais. (Parágrafos nos 114-116 e 109-111 das Resoluções GECEX nº 367 e nº 420, de 2022, respectivamente).