DOU 02/10/2024 - Diário Oficial da União - Brasil

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Given the importance of the Chinese economy and the size of government support accorded to individual companies, China's support measures are reported to be suscetible to affect global markets, downstream industries, and individual value chains. Succh effects of China's support cannot be quantified in general, as relevant data are not publicly available. 274. Quanto à propriedade das empresas, o documento em questão afirma: 3.199 In China's economy, state ownership of companies is importante and coexists with diverse forms of private ownership. State participation varies from wholly SOEs and majority state ownership to the State acting as another shareholder. (...) 3.202. The State-Owned Asset Supervision and Administration (SASAC) is in charge of contributing capital to, and appointing top managers in SOEs under its management. It acts as a representative of the Government and is directly subordinated to the State Concil. (...) 3.203. The legal status of SOEs varies from fully Government-owned entities to stock companies with the State or states agencies as the dominant stockholder. Hence, manu large and formally private companies that may even be traded on the stock market have the State as an importante of major shareholder (...). 275. Além da conhecida influência do estado, através de mecanismos complexos e pouco transparentes, conforme afirmado, seria importante considerar: 4.92. China is the world's largest producer of industrial goods. In 2018, with a total value-added amounting to some USD 4 trillion, the Chinese manufacturing sector accounted for 28% of global manufacturing output. [nota de rodapé omitida]. The sector is an important driver of China's economy. (...) 4.94. A number of policy initiatives remain in force to address the challenges facing manufacturing activities and further develop the sector. 276. Em conclusão, a peticionária volta a citar o Documento de Trabalho Europeu: In practice, the socialist market economy system has meant that while market forces have been mobilised to some degree, the decisive role of the State remains intact, with tight interconnections between government and enterprises. The basic features of the socialist market economy are dominant state-ownership, an extensive and sophisticated economic planning system, as well as interventionist industrial policies and a broad array of other tools to pursue political and economic objectives set by the Party and/or the Government. This system does not prioritise and often does not result in market-based resource allocations. Indeed, the concept of socialist market economy prioritises other objectives - such as 'socialist modernization'. "Giving play to decisive role of market forces", a phrase often found in Chinese policy documents, remains only an incidental means for achieving those objectives, with the market forces tolerated where suitable rather than being considered the main organising principle of the national economy. 277. De acordo com a peticionária, considerando que a "economia da China deverá crescer 5,4% este ano, graças a uma 'forte' recuperação após a pandemia de Covid- 19", conforme afirmou o Fundo Monetário Internacional (FMI) recentemente, revisando para cima uma projeção anterior de avanço de 5%, isso, muito provavelmente, deverá se refletir no aumento das exportações. 5.1.2.1.3. Da análise sobre o tratamento da China para apuração do valor normal 278. Ressalta-se, inicialmente, que o objetivo desta análise não é apresentar um entendimento amplo a respeito do status da China como uma economia predominantemente de mercado ou não. Trata-se de decisão sobre utilização de metodologia de apuração da margem de dumping que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses, estritamente no âmbito desta investigação. 279. Cumpre destacar que a complexa análise acerca da prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo chinês objeto da revisão possui lastro no próprio Protocolo de Acessão da China à OMC. Com a expiração do item 15(a)(ii) do referido Protocolo, o tratamento automático de não economia de mercado antes conferido aos produtores/exportadores chineses investigados cessou. Desde então, em cada caso concreto, é necessário que as partes interessadas apresentem elementos suficientes, nos termos do restante do item 15(a), para avaliar, na determinação de comparabilidade de preços, se i) serão utilizados os preços e os custos chineses correspondentes ao segmento produtivo objeto da revisão ou se ii) será adotada uma metodologia alternativa que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses. 280. Para alcançar uma conclusão a respeito da prevalência ou não de condições de mercado no segmento produtivo chinês de produtos de aço laminados a frio no âmbito deste processo, levou-se em consideração todo o conjunto de elementos probatórios trazidos pela peticionária e também outras evidências que basearam decisões anteriores da autoridade investigadora a respeito do tema; e avaliou-se se esse conjunto constituiria indício suficientemente esclarecedor para formar a convicção da autoridade investigadora para fins de início da investigação. 281. A conclusão deste documento parte dos seguintes fatos, os quais foram considerados comprovados por meio das evidências analisadas anteriormente: i) houve contribuição decisiva da China para o excesso de capacidade de aço no mundo, especialmente após a crise de 2008; ii) empresas chinesas possuem em média lucratividade mais baixa e endividamento maior do que suas congêneres no exterior, e no caso das empresas estatais estes indicadores são ainda piores; iii) a presença e o nível de intervenção governamental, direto ou indireto, é alto, em todos os níveis de governo, e é significativo inclusive sobre as empresas privadas; e iv) o setor siderúrgico, segmento produtivo dos aços laminados a frio, é considerado estratégico. 282. Foi no período pós-crise de 2008 que o problema do excesso de capacidade ociosa mundial, da baixa lucratividade e do alto endividamento das empresas se tornou mais evidente. Com a retração da demanda mundial por aço, esperava-se que o excesso de capacidade instalada fosse de curto prazo, já que a redução dos preços e o aumento dos custos decorrentes das deseconomias de escala gerariam os incentivos de mercado que levariam as empresas a se reestruturarem. 283. Contudo, liderada pelos investimentos chineses, a capacidade instalada mundial cresceu fortemente, levando o setor de aço mundial a uma crise financeira por meio do comércio internacional. A gravidade e a persistência desta situação, considerando, inclusive, dados coletados pela OCDE, são evidências importantes de que não prevalecem condições de economia de mercado no setor de aço chinês. 284. A simples presença significativa de empresas estatais no setor, contudo, não seria por si só suficiente para se alcançar uma conclusão neste sentido. Foi apenas por meio de uma análise detalhada do funcionamento do Estado chinês, especialmente da relação entre os diversos níveis de Governo, e da sua influência sobre os produtores domésticos públicos e privados, que foi possível entender de que forma os problemas refletidos no excesso de capacidade instalada decorrem da não prevalência de condições de economia de mercado no setor do aço. 285. Inicialmente, foi possível observar que o Governo central procurou mitigar o problema sobre capacidade produtiva especialmente após a crise de 2008, o que pode ser constatado nas metas e diretrizes dos seus Planos gerais e específicos e na atuação de estatais diretamente subordinadas a ele. Contudo, apesar do esforço do Governo central chinês, o que se viu foi um aumento significativo da capacidade ociosa até 2015, e que continua alta apesar da diminuição recente. 286. O monitoramento do setor realizado pela OCDE chama a atenção para a permanência da situação de sobrecapacidade mundial, em contexto de possível redução da demanda decorrente das incertezas geradas pela pandemia da COVID-19. Cumpre ainda ressaltar a edição de 2024 do relatório "Latest Developments in Steelmaking Capacity", da OCDE, que destaca que o problema da sobrecapacidade deve se tornar ainda mais grave no futuro: Global steelmaking capacity is projected to increase significantly over the next three years (2024-2026), with 46 mmt of capacity additions underway and an additional 78 mmt in the planning stage. At the same time, prospects for global steel demand growth are clouded by growing risks of a serious downturn in Chinese steel demand as a consequence of the real estate downturn and its ripple effects on financial markets and the economy. 287. A alta fragmentação da produção de aço na China e a preponderância de estatais subordinadas nos níveis de Governo subnacionais explicam em boa parte a dificuldade do Governo central em corrigir o excesso de capacidade instalada. Dados do setor e específicos das empresas mostram que a influência do Governo central é menor sobre estatais de outros níveis de Governo, os quais possuem preocupações imediatas em termos de emprego e estabilidade social, especialmente em um cenário pós crise, e que não necessariamente estão alinhadas aos objetivos do Governo central, muito menos aos incentivos de mercado. Neste cenário, a atuação destes entes subnacionais contribuiu significativamente para viabilizar novos investimentos e a sustentação de prejuízos e dívidas crescentes, descoladas das condições de economia de mercado. 288. A influência do Governo sobre as empresas privadas parece mais reduzida, tendo em vista os dados de ociosidade, lucratividade e de endividamento destas empresas em comparação com suas contrapartes estatais. Contudo, como visto no caso da maior empresa privada de aço do país, não se pode afirmar que seja pouco significativa. A presença massiva do Estado no setor, no âmbito nacional ou subnacional, por meio de influência direta ou indireta, atrai o setor privado para a órbita do Estado por motivos de sobrevivência ou, até mesmo, porque o alinhamento gera maiores oportunidades de crescimento, agravando as distorções no setor. 289. O 13º Plano Quinquenal (2015-2020) adotou um tom mais rigoroso nas suas diretrizes voltadas à diminuição das distorções observadas, inclusive proibindo governos locais e agências de aprovarem novos projetos e adições de capacidade instalada. Como visto, em 2016 e 2017 houve, efetivamente, uma redução da capacidade instalada líquida no país. Isso não obstante, além do nível de ociosidade ainda ser muito elevado, a maior parte das reduções de capacidade foi realizada por empresas privadas e, no setor público, lideradas por empresas de grande porte mais próximas do Governo central. Estas últimas, por seu turno, obedecem majoritariamente a metas pré-definidas em nível administrativo, que não necessariamente refletem uma alocação de recursos em que prevaleçam condições de economia de mercado. 290. O 14º Plano Quinquenal, por sua vez, enfatizou a necessidade de aumentar a competitividade das indústrias de base e de transformação, incluindo o setor siderúrgico. Esse aumento de competitividade passa pela reestruturação dos setores produtivos relacionados, inclusive quanto à governança corporativa das empresas, em processo fortemente influenciado pelo governo chinês. 291. Ressalte-se, novamente, que as conclusões supramencionadas refletem uma série de investigações que versaram sobre a não prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo de aço na China desde 2019: 1ª revisão de final de período de aço GNO, encerrada pela Portaria SECINT nº 495, de 12 de julho de 2019; tubos de aço inoxidável austenístico com costura, encerrada pela Portaria SECINT nº 506, de 24 de julho de 2019; laminados planos de aço inoxidável a frio, encerrado pela Portaria SECINT nº 4.353, de 1º de outubro de 2019; cilindros para GNV, encerrada pela Resolução GECEX nº 225, de 23 de julho de 2021; revisões antidumping de cordoalhas de aço, encerrada pela Resolução GECEX nº 484, de 16 de junho de 2023 e fios de aço, encerrada pela Resolução GECEX nº 485, de 16 de junho de 2023. 5.1.2.1.4. Da conclusão sobre a prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo de laminados de aço inox chinês e da metodologia de apuração do valor normal. 292. Para fins de início da revisão, concluiu-se que a peticionária logrou êxito em demonstrar, por meio dos elementos de prova apresentados, que não prevalecem condições de economia de mercado no segmento produtivo chinês de produtos de aço laminados a frio. A conclusão se pauta, especificamente, nas sólidas evidências de que (i) as políticas públicas e os programas e planos governamentais chineses corroboram o entendimento de que o setor siderúrgico é considerado estratégico e recebe tratamento diferenciado do governo; (ii) há intervenção governamental no setor, sob forma de subsídios financeiros e outros; (iii) há incentivos para o desenvolvimento tecnológico e (iv) há interferência estatal em empresas atuantes no referido setor, de forma que as decisões dos entes privados não parecem refletir as dinâmicas puramente de mercado, mas as orientações constantes dos planos estabelecidos pelo governo. 293. Assim, diante do exposto, em conformidade com a normativa brasileira de defesa comercial e com lastro na legislação multilateral, em especial o disposto no Artigo 15(a) do Protocolo de Acessão da China à OMC, conclui-se, para fins de início da revisão, que no segmento produtivo chinês do produto objeto da presente revisão não prevalecem condições de economia de mercado. Dessa forma, será utilizada, para fins de apuração do valor normal no início desta investigação, com vistas à determinação da existência de indícios da prática de dumping, metodologia alternativa que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses. Serão observadas, portanto, as disposições dos arts. 15, 16 e 17 do Decreto nº 8.058, de 2013, que regulam o tratamento alternativo àquele previsto nos arts. 8º a 14 para fins de apuração do valor normal. 294. Dado que se fez necessário selecionar terceiro país substituto, as partes interessadas poderão se manifestar quanto à escolha ou sugerir país alternativo, nos termos do § 3º do art. 15 do Decreto nº 8.058, de 2013, dentro do prazo improrrogável de setenta dias contado da data de início da revisão. 295. Adicionalmente, caso os produtores/exportadores desejem apresentar elementos de prova com o intuito de permitir que o valor normal seja apurado com base no disposto nos arts. 8º a 14 do Decreto nº 8.058, de 2013, deverão fazê-lo em conformidade com o previsto no art. 16 do mesmo diploma. 5.1.2.2. Do valor normal da China 296. De acordo com o item "iii" do Art. 5.2 do Acordo Antidumping, incorporado ao ordenamento jurídico brasileiro por meio do Decreto nº 1.355, de 30 de dezembro de 1994, a petição deverá conter informação sobre os preços pelos quais o produto similar é vendido quando destinado ao consumo no mercado doméstico do país de origem ou de exportação ou, quando for o caso, informação sobre os preços pelos quais o produto é vendido pelo país de origem ou de exportação a um terceiro país ou sobre o preço construído do produto. 297. O art. 15 do Decreto nº 8.058, de 2013, por sua vez, prevê as seguintes possíveis metodologias para apuração do valor normal, no caso de não prevalência de condições de economia de mercado: preço de venda do produto similar em um país substituto; valor construído do produto similar em um país substituto; preço de exportação do produto similar de um país substituto para outros países, exceto o Brasil; ou qualquer outro preço razoável, inclusive o preço pago ou a pagar pelo produto similar no mercado interno