DOU 30/03/2022 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 61, quarta-feira, 30 de março de 2022
ISSN 1677-7042
Seção 1
DESPACHO DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
Processo nº 00400.006989/2013-85. Parecer nº BBL - 03, de 17 de dezembro de 2021, do
Advogado-Geral da União, que adotou, nos termos estabelecidos no Despacho do Consultor-
Geral da União nº 00784/2021/GAB/CGU/AGU, do Despacho nº 00048/2021/DECOR / CG U / AG U ,
e do Despacho nº 00017/2020/CNCIC/CGU/AGU, o Parecer nº 00002/2020/CNCIC/CGU/AGU da
Consultoria-Geral da União. Aprovo. Publique-se para os fins do disposto no art. 40, § 1º, da Lei
Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993. Em 29 de março de 2022.
PROCESSO ADMINISTRATIVO Nº 00400.006989/2013-85
INTERESSADO: CÂMARA NACIONAL DE CONVÊNIOS E INSTRUMENTOS CONGÊNERES.
ASSUNTO: AÇÕES SOCIAIS. DEFINIÇÃO. SUSPENSÃO DE TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS.
PARECER Nº BBL - 03
A D OT O, para os fins do art. 41 da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de
1993, nos termos do Despacho do Consultor-Geral da União nº 00784/2021/GAB/CGU/AGU, do
Despacho nº 00048/2021/DECOR/CGU/AGU, datados de 16 de dezembro de 2021, e do
Despacho nº 00017/2020/CNCIC/CGU/AGU, de 28 de janeiro de 2021, o Parecer nº
00002/2020/CNCIC/CGU/AGU, de 14 de janeiro de 2021, e submeto-o ao EXCELENTÍSSIMO
SENHOR PRESIDENTE DA REPÚBLICA, para os efeitos do art. 40, § 1º, da referida Lei
Complementar, tendo em vista a relevância da matéria versada.
Em 17 de dezembro de 2021.
BRUNO BIANCO LEAL
Advogado-Geral da União
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
GABINETE
SAS, QUADRA 03, LOTE 5/6, 12 ANDAR - AGU SEDE IFONE (61) 2026-8557
BRASÍLIA/DF 70.070-030
DESPACHO n. 00784/2021/GAB/CGU/AGU
NUP: 00400.006989/2013-85
INTERESSADA: Câmara Nacional de Convênios e Instrumentos Congêneres.
ASSUNTO: Ações Sociais. Definição. Suspensão de transferências voluntárias.
Exmo. Senhor Advogado-Geral da União,
1. Aprovo, nos termos do Despacho nº 48/2021/DECOR/CGU/AGU e do
Despacho nº 17/2020/CNCIC/CGU/AGU, o Parecer nº 02/2020/CNCIC/CGU/AGU da Câmara
Nacional de Convênios e Instrumentos Congêneres da Consultoria-Geral da União.
2. Nestes termos, submeto as manifestações desta Consultoria-Geral da União
à vossa apreciação para que, em sendo acolhidas, sejam encaminhadas à elevada
apreciação do Excelentíssimo Senhor Presidente da República para os fins dos art. 40, § 1º,
e art. 41 da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993.
Brasília, 16 de dezembro de 2021.
(assinado eletronicamente)
ARTHUR CERQUEIRA VALÉRIO
Advogado da União
Consultor-Geral da União
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
DEPARTAMENTO DE COORDENAÇÃO E ORIENTAÇÃO DE ÓRGÃOS JURÍDICOS
DESPACHO n. 00048/2021/DECOR/CGU/AGU
NUP: 00400.006989/2013-85
INTERESSADOS: Câmara Nacional de Convênios e Instrumentos Congêneres.
ASSUNTOS: Ações Sociais. Definição. Suspensão de transferências voluntárias.
Exmo. Senhor Consultor-Geral da União,
1. Aprovo, nos termos do Despacho nº 17/2020/CNCIC/CGU/AGU, o Parecer nº
2/2020/CNCIC/CGU/AGU da Câmara Nacional de Convênios e Instrumentos Congêneres, no
regular exercício das competências conferidas pelo art. 28, inciso I, e parágrafo único do
art. 30, ambos da Portaria Normativa AGU nº 24, de 2021[1].
2. A exegese adotada na manifestação ora acolhida, além de confirmar os termos do
Parecer GM-27, vinculante para toda a Administração Pública porque aprovado pelo Chefe do
Poder Executivo e publicado no Diário Oficial da União que circulou em 31 de dezembro de 2001,
faz prevalecer entendimento que não nega vigência ao art. 26 da Lei nº 10.522, de 2002, ou seja,
a compreensão jurídica aprovada afasta a tese no sentido de que as "ações sociais" e as "ações
em faixa de fronteira" a que se refere mencionado dispositivo legal alcançam exclusivamente
ações de educação, saúde e assistência social, que já estão explicitamente excepcionadas pelo §
3º do art. 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
3. Em termos, observa-se que o § 3º do art. 25 da Lei Complementar nº 101,
de 4 de maio de 2000, disciplina que "Para fins da aplicação das sanções de suspensão de
transferências voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas
relativas a ações de educação, saúde e assistência social". O art. 26 da Lei nº 10.522, de
2002, com a redação conferida pela Lei nº 12.810, de 2013, por sua vez, determina que
"Fica suspensa a restrição para transferência de recursos federais a Estados, Distrito
Federal e Municípios destinados à execução de ações sociais ou ações em faixa de
fronteira, em decorrência de inadimplementos objetos de registro no Cadin e no Sistema
Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI".
4. Por conseguinte, considerando que o § 3º do art. 25 da LRF excepciona as
ações da "educação, saúde e assistência social" do cumprimento de exigências para
repasse de transferências voluntárias de que trata a referenciada lei complementar; a
exegese que limita a aplicação do art. 26 da Lei nº 10.522, de 2002, e a compressão dos
termos "ações sociais ou ações em faixa de fronteira" a essas estritas hipóteses de ações
de educação, saúde e assistência social representa, na verdade, interpretação que nega
utilidade, aplicação e vigência ao mencionado dispositivo da legislação ordinária, o que, em
última ratio, não se coaduna com o sistema de freios e contrapesos que rege a relação de
harmonia e independência entre os Poderes da União, uma vez que o Poder Executivo é
subserviente à lei, sendo-lhe defeso descumpri-la ou deixar de aplicá-la.
5. A respeito da matéria, conforme leciona Carlos Maximiliano, a hermenêutica
possui como vetor interpretativo a máxima de conferir efetiva utilidade às disposições
legais, ou de evitar-se interpretação que torne nula, inútil ou desprovida de qualquer
serventia determinada disposição legal:
307 - Verba cum effectu, sunt accipienda: "Não se presumem, na lei, palavras
inúteis." Literalmente: "Devem-se compreender as palavras como tendo alguma eficácia."
As expressões do Direito interpretam-se de modo que não resultem frases sem
significação real, vocábulos supérfluos, ociosos e inúteis.
Pode uma palavra ter mais de um sentido e ser apurado o adaptável à espécie,
por meio do exame do contexto ou por outro processo; porém a verdade é que sempre se
deve atribuir a cada uma a sua razão de ser, o seu papel, o seu significado, a sua
contribuição para precisar o alcance da regra positiva. Este conceito tanto se aplica ao
Direito escrito, como aos atos jurídicos em geral, sobretudo aos contratos, que são leis
entre as partes.
Dá-se valor a todos os vocábulos e, principalmente, a todas as frases, para
achar o verdadeiro sentido de um texto; porque este deve ser entendido de modo que
tenham efeito todas as suas previsões, nenhuma parte resulte inoperativa ou supérflua,
nula ou sem significação alguma.
(...)
Presume-se que o estipulante, ou as partes, não pretenderam um absurdo, nem
convieram tampouco em um ato, ou cláusula, sem efeito prático ou juridicamente nulos.
Prefere-se a inteligência que torna eficazes e acordes com o bom-senso as disposições
duvidosas e, portanto, válido o testamento, exequível a obrigação. Em resumo: se de um
a exegese resulta nulo ou praticamente inútil o ato, ao todo ou em parte, e de outra - não,
adota-se a última.
(MAXIMILIANO, Carlos. Hermenêutica e aplicação do direito. 19.ed. Rio de
Janeiro: Forense, 2010, p. 204 e 283/284)
6. Nestes termos, merece prevalecer a exegese que confere efetivo sentido e
prática aplicação aos termos "ações em faixa de fronteira" e "ações sociais", que não o
limitam às hipóteses de que já cuida o § 3º do art. 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal,
sendo que, especificamente quanto a este último (ações sociais), deve ser evitado o
desarrazoado alcance do seu conteúdo.
7. Ora, considerando que o erário deve inexoravelmente ser aplicado para
satisfação de interesse público, é absolutamente exata e irrepreensível a compreensão em
vigor, posta no Parecer GM-27, e confirmada pelo Parecer nº 2/2020/CNCIC/CGU/AGU, no
sentido de que a melhor interpretação a respeito da abrangência da expressão "ações
sociais" deve inspirar-se nos valores axiológicos e nos bem jurídicos acomodados nas
disposições constitucionais que tratam da Ordem Social e dos Direitos Sociais, de maneira
que estas prescrições de patamar hierárquico constitucional representam apropriado vetor
para iluminar, delimitar e conformar a adequada dimensão semântica da expressão "ações
sociais". Rememore-se que o Parecer GM-27, ao concluir que os programas nas áreas da
seguridade social, da saúde, da previdência social, da assistência social, da educação, da
cultura e do desporto estão compreendidos na expressão "ações sociais" destacou que
promoção da justiça e do bem-estar social (art. 193 da CF) são fundamentais para o
equilíbrio social, o que é pilar de sustentação da Democracia:
18. Desse modo, cabe à União, de moto-próprio, não criar óbices a que os
demais entes federados desenvolvam seus planos e programas ligados às sobreditas áreas
de sua atuação por motivo de inadimplência para com os dois sistemas de registro de
dados, nomeados no caput do artigo 26 da Medida Provisória.
19. A ordem social, na qual se abrigam todas as ações sociais, procura
estabelecer na vigente Carta Política todas as políticas governamentais concernentes à vida
do cidadão em sociedade. Um Estado (lato sensu) que não dispuser de planos ou de
programas relacionados com as ações sociais, terá sua existência ameaçada, pois que o
equilíbrio social é, indubitavelmente, o fundamento da democracia, cujos objetivos
precípuos se situam na promoção do bem estar-social e da justiça social.
20. A Medida Provisória nº 1.973-65, veio, inequivocamente, na parte alusiva à
suspensão da restrição imposta à transferência de recursos federais aos Estados, Distrito Federal
e Municípios, destinados à execução de ações sociais e ações em faixa de fronteira, beneficiar de
modo especial essas atividades descentralizadas, objetivando, com tal política, assegurar aos
cidadãos os direitos que, constitucionalmente, são a eles deferidos.
8. Observa-se do precedente abaixo colacionado do Supremo Tribunal Federal
que a interpretação do ordenamento jurídico deve considerar cada vocábulo, os quais
assumem significado no contexto em que foram inseridos, de maneira que sejam evitadas
exegeses inconsistentes:
EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. EXPROPRIAÇÃO. GLEBAS.
CULTURAS ILEGAIS. PLANTAS PSICOTRÓPICAS. ARTIGO 243 DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL.
INTERPRETAÇÃO DO DIREITO. LINGUAGEM DO DIREITO. LINGUAGEM JURÍDICA. ARTIGO 5º, LIV
DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. O CHAMADO PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE.
...
3. A linguagem jurídica corresponde à linguagem natural, de modo que é nesta,
linguagem natural, que se há de buscar o significado das palavras e expressões que se
compõem naquela. Cada vocábulo nela assume significado no contexto no qual inserido. O
sentido de cada palavra há de ser discernido em cada caso. No seu contexto e em face das
circunstâncias do caso. Não se pode atribuir à palavra qualquer sentido distinto do que ela
tem em estado de dicionário, ainda que não baste a consulta aos dicionários, ignorando-
se o contexto no qual ela é usada, para que esse sentido seja em cada caso discernido. A
interpretação/aplicação do direito se faz não apenas a partir de elementos colhidos do
texto normativo [mundo do dever-ser], mas também a partir de elementos do caso ao qual
será ela aplicada, isto é, a partir de dados da realidade [mundo do ser].
4. O direito, qual ensinou CARLOS MAXIMILIANO, deve ser interpretado
"inteligentemente, não de modo que a ordem legal envolva um absurdo, prescreva
inconveniências, vá ter a conclusões inconsistentes ou impossíveis".
...
(RE 543974, Relator(a): EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado em 26/03/2009,
DJe-099 DIVULG 28-05-2009 PUBLIC 29-05-2009 EMENT VOL-02362-08 PP-01477 RTJ VOL-
00209-01 PP-00395)
9. Portanto, na espécie deve prevalecer a interpretação que resguarda a
possibilidade jurídica de serem estabelecidos critérios e exigências por meio de legislação
ordinária para fins de repasse de transferências voluntárias, como já se faz, por exemplo, por
meio do art. 92 da Lei nº 13.303, de 2016; do art. 28 da Lei nº 11.079, de 2004; do art. 1º da Lei
nº 6.454, de 1977, com a redação conferida pela Lei nº 12.781, de 2013 (vide art. 22, incisos XIX,
XXII e XXVIII da Portaria Interministerial nº 424, de 2016, com a redação conferida pela Portaria
Interministerial nº 414, de 2020); do art. 116 da Lei nº 8.666, de 1993; do art. 73, inciso VI, alínea
"a", da Lei nº 9.504, de 1997; e do art. 26-A, § 5º, 6º e 10 da Lei nº 10.522, de 2002 (redação
conferida pela Lei nº 12.810, de 2013).
10. Por corolário lógico peremptório e necessariamente decorrente, também
deve ser admitido que a legislação ordinária fixe exceções, ou seja, estabeleça hipóteses,
a exemplo do art. 26 da Lei nº 10.522, de 2002 (ações sociais ou ações em faixa de
fronteira), dos §§ 8º e 9º do art. 26-A da Lei nº 10.522, de 2002[2] (redação conferida pela
Lei nº 12.810, de 2013 - vide § 8º do art. 59 da Portaria Interministerial nº 424, de 2016),
e do art. 13 da Lei nº 13.756, de 2018 (segurança pública, a execução da lei penal e a
preservação da ordem pública, da incolumidade das pessoas e do patrimônio), em que o
repasse de transferências voluntárias pode dispensar o cumprimento de regularidades
cadastrais registradas no Cadin e no Siafi, mormente nos casos em que referenciadas
exceções são inspiradas em bens jurídicos tutelados pela Constituição e que visam conferir
efetiva concretude a direitos e garantias fundamentais.
11. Não se olvide, por fim, que o entendimento ora consolidado não representa
qualquer
tolerância, consentimento,
condescendência
nem
tampouco remissão da
Administração Pública Federal com relação a pendências registradas no Cadin ou Siafi, as
quais continuam a surtir os efeitos legais que lhe são próprios e demandam providências
para a devida regularização em prol da responsável gestão fiscal dos entes subnacionais,
desta maneira, o que se faz na proposta de uniformização ora acolhida e elevada às
superiores instâncias desta Advocacia-Geral da União é única e exclusivamente conferir
exegese sistemática e pragmática ao art. 26 da Lei nº 10.522, de 2002, em proteção aos
valores jurídicos afeiçoados à efetiva concretização da Ordem Social, dos Direitos Sociais,
da soberania e da defesa nacional, preceitos caros e indissociáveis da dignidade da pessoa
humana e do bem-estar social, tudo, evidentemente, sem desmerecer a estrita relevância
das normas inerentes à sadia gestão fiscal, as quais seguem vigentes, cogentes e devem
necessariamente constituir primado fundamental da Administração Pública.
12. Nestes precisos termos, opina-se
pela aprovação do Parecer nº
2/2020/CNCIC/CGU/AGU da Câmara Nacional de Convênios e Instrumentos Congêneres da
Consultoria-Geral da União, de maneira que sejam consolidados, na forma do art. 40, § 1º,
e art. 41, da Lei Complementar nº 73, os seguintes entendimentos: