DOU 30/03/2022 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 61, quarta-feira, 30 de março de 2022
ISSN 1677-7042
Seção 1
Art. 6º É obrigatória a consulta prévia ao CADIN, pelos órgãos e entidades
da Administração Pública Federal, direta e indireta, para:
I - realização de operações de crédito que envolvam a utilização de recursos
públicos;
II - concessão de incentivos fiscais e financeiros;
III - celebração de convênios, acordos, ajustes ou contratos que envolvam
desembolso, a qualquer título, de recursos públicos, e respectivos aditamentos.
Parágrafo único. O disposto neste artigo não se aplica:
a) à concessão de auxílios a municípios atingidos por calamidade pública
decretada pelo Governo Federal;
b) às operações destinadas à composição e regularização dos créditos e
obrigações objeto de registro no CADIN, sem desembolso de recursos por parte do
órgão ou entidade credora;
c) às operações relativas ao crédito educativo e ao penhor civil de bens de
uso pessoal ou doméstico.
Art. 7º A existência de registro no CADIN há mais de trinta dias constitui
fator impeditivo
para a celebração
de qualquer
dos atos previstos
no artigo
anterior.
§ 1º Não se aplica o disposto no caput deste artigo quando o devedor
comprove que:
a) ajuizada ação, com o objetivo de discutir a natureza da obrigação ou o
seu valor, tenha oferecido garantia idônea e suficiente ao Juízo, na forma da lei;
b) esteja suspensa a exigibilidade do crédito objeto do registro, nos termos
da lei. (...)
55. É relevante notar que o STF exarou o seguinte acórdão sobre o
tema:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA 1.442, DE
10.05.1996, E SUAS SUCESSIVAS REEDIÇÕES. CRIAÇÃO DO CADASTRO INFORMATIVO DE
CRÉDITOS NÃO QUITADOS DO SETOR PÚBLICO FEDERAL - CADIN. ARTIGOS 6º E 7º.
CONSTITUCIONALIDADE
DO ART.
6º
RECONHECIDA,
POR MAIORIA,
NA
SESSÃO
PLENÁRIA DE 15.06.2000. MODIFICAÇÃO SUBSTANCIAL DO ART. 7º A PARTIR DA
REEDIÇÃO DO ATO IMPUGNADO SOB O NÚMERO 1.863-52, DE 26.08.1999, MANTIDA
NO
ATO
DE
CONVERSÃO
NA
LEI
10.522,
DE
19.07.2002.
DECLARAÇÃO
DE
PREJUDICIALIDADE DA AÇÃO, QUANTO AO ART. 7º, NA SESSÃO PLENÁRIA DE
20.06.2007.
1. A criação de cadastro no âmbito da Administração Pública Federal e a
simples obrigatoriedade de sua prévia consulta por parte dos órgãos e entidades que
a integram não representam, por si só, impedimento à celebração dos atos previstos
no art. 6º do ato normativo impugnado.
2. A alteração substancial do art. 7º promovida quando da edição da Medida
Provisória 1.863-52, de 26.08.1999, depois confirmada na sua conversão na Lei 10.522, de
19.07.2002, tornou a presente ação direta prejudicada, nessa parte, por perda superveniente
de objeto.
3. Ação direta parcialmente prejudicada cujo pedido, no que persiste, se
julga improcedente.
(ADI 1.454/DF, Relatora a Ministra Ellen Gracie, DJ de 3/8/07).
56. Ulteriormente, sobrevierem as de n° 1.973-56/99 a 1.973-69/2000,
2.095-70/00 a 2.095- 76/00, 2.176-77/00 a 2.176-79/00 quando, finalmente, foi
convertida na Lei n° 10.522/02, com a mesma redação que previa a suspensão da
restrição para fins de execução de ações sociais e ações em faixa de fronteira:
Art. 26. Fica suspensa a restrição para transferência de recursos federais a
Estados, Distrito Federal e Municípios destinados à execução de ações sociais ou ações
em faixa de fronteira, em decorrência de inadimplementos objetos de registro no
Cadin e no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI.
(Redação hodiernamente dada pela Lei nº 12.810, de 2013) (grifo nosso)
57. É de suma importância enfatizar que, entre as medidas provisórias e
a conversão na Lei n° 10.522/02, veio a lume a Lei nº 10.201/02, cujo conteúdo atual
encontra-se na Lei nº 13.756, de 12 de dezembro de 2018, que dispõe o Fundo
Nacional de Segurança Pública - FNSP e, de modo diferente, mas compatível, prevê
que:
Art. 13. As vedações temporárias, de qualquer natureza, constantes de lei,
não incidirão na transferência voluntária de recursos da União aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municípios, bem como dos Estados aos Municípios, destinados
a garantir a segurança pública, a execução da lei penal e a preservação da ordem
pública, da incolumidade das pessoas e do patrimônio. (grifo nosso)
58. O art. 25, parágrafo 3°, da LC n° 101/00, diferentemente da Lei n°
13.756/2018 e da n° 10.522/02 (art. 26), dispôs:
Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência
voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação,
a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de
determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.
§ 1º São exigências para a realização de transferência voluntária, além das
estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias:
I - existência de dotação específica;
II - (VETADO)
III - observância do disposto no inciso X do art. 167 da Constituição;
IV - comprovação, por parte do beneficiário, de:
a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e
financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à prestação de
contas de recursos anteriormente dele recebidos;
b) cumprimento dos limites constitucionais
relativos à educação e à
saúde;
c) observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações
de crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em Restos a Pagar e de
despesa total com pessoal;
d) previsão orçamentária de contrapartida.
§ 2º É vedada a utilização de recursos transferidos em finalidade diversa da
pactuada.
§ 3º Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências
voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações
de educação, saúde e assistência social. (grifo nosso)
59. Novamente surge
a questão sobre o
instrumento normativo
efetivamente adequado para estabelecer os critérios e exigências para fins de
transferências voluntárias, o que por lógica e paralelismo abarca os parâmetros e
balizas aptos a impedir que sejam realizadas, a exemplo da criação de cadastro de
inadimplentes e os impedimentos daí decorrentes. Afinal, sanções previstas no plano
abstrato, sem um regime de aplicação, com cadastramento, exclusão e mitigações, se
esvaem.
60. Diante do que já foi exposto, percebe-se, ao contrário do que muitos
pensam, a questão não é inicialmente resolvida no plano da legalidade, mas sim no
da constitucionalidade.
61. Como dito alhures, a CRFB previu lei complementar para versar sobre
finanças públicas e responsabilidade na gestão fiscal, mas também determinou que a
lei ordinária estabelecerá critérios para transferências na área de saúde e assistência,
observadas as contrapartidas (art. 195, § 10, da CRFB).
62. Portanto,
uma interpretação
sistemática, unitária,
teleológica e
constitucionalmente adequada, direciona o intérprete no sentido de que a Carta Magna
excepcionou do campo de incidência da lei complementar o estabelecimento de
critérios e exigências para as transferências realizadas por convênios e instrumentos
congêneres.
63. De outra banda, a Constituição previu a lei complementar como instrumento
hábil a regular as finanças públicas, a fiscalização financeira e a responsabilidade na gestão -
campos do direito financeiro, mas apenas enquanto normas gerais.
64. Assim, a exigência legal de que se deve "estar em dia" quanto às
obrigações devidas ao ente transferidor, bem como quanto à prestação de contas de
recursos anteriormente dele recebidos (art. 25, IV, "a" da LC n° 101/00), tem natureza
de norma geral financeira direcionada aos demais entes, razão pela qual foi prevista
naquela lei complementar geral. O mesmo ocorre com a que excepciona a suspensão
de transferências voluntárias (art. 25, § 3°).
65. Por outro lado, de forma híbrida, constitui norma específica para a própria
União, e enquanto tal deve acompanhar a ratio essendi do art. 195, § 10, da CRFB, que elege
a lei ordinária como o instrumento hábil a prever critérios e exigências para as transferências
de recursos, nas áreas de saúde e assistência social, observada a contrapartida.
66. A Constituição adotou essa sistemática, de normas gerais e complementares,
outras vezes, como sucedeu com o Código Tribunal Nacional e a Lei nº 4.320/64.
67. Poder-se-ia objetar que esta interpretação, se plausível, só seria cabível
quanto à saúde e à assistência social (art. 195, § 10, da CRFB). Todavia, não seria o
melhor entendimento, vez que o constituinte já sinalizou qual o tratamento que deve
ser dado às transferências envolvendo direitos sociais e, por razões lógicas, alcança
a segurança pública e a educação, por exemplo. Em síntese, critérios e exigências
para fins de transferências voluntárias nessas searas podem ser afetos à lei ordinária.
O Supremo Tribunal Federal já decidiu que matérias pertinentes à lei ordinária
podem
constar
de
leis
complementares,
sem
incorrer
em
vício
de
inconstitucionalidade, sendo vedado apenas o inverso.
68.
Vale destacar
que as
transferências
voluntárias são
desembolsos
pautados na voluntariedade e com contrapartida do convenente, em cooperação, leia-
se, caso o ente federativo não queira transferir (a União, na maioria dos casos, deseja
fazê-lo), não há como impor tal conduta. Entretanto, são essenciais em uma federação
centrífuga, que nasceu de um movimento de dentro (Estado Unitário) para fora, de
forma fragmentada. Estes resquícios históricos, dentre outros fatores, fez com que a
União detivesse a maioria da arrecadação tributária e das competências, o que persiste
hodiernamente.
69. Assim, é
adequado entender
que o constituinte não pretendeu
dificultar o repasse de verbas voluntárias aos demais entes, especialmente quando se
trata de direitos tão caros, como saúde, assistência social, educação, segurança, ações
sociais entre outros.
70. O tema não pode ser imune a restrições, mas também não pode
prejudicar os administrados e o interesse público, sem fundamento jurídico e atenção
às peculiaridades dos casos concretos. Por exemplo, sabe-se que o STF já decidiu certa
vez que para ser decretada a intervenção federal em um Estado-membro que tenha
deixado de pagar
precatórios é necessário que fique
comprovado que esse
descumprimento é voluntário e intencional. Se restar provado que não pagou por
dificuldades financeiras não há que se falar intervenção (IF 5101/RS, IF 5105/RS, IF
5106/RS, IF 5114/RS).
71. Esse entendimento, acerca do instrumento legal, é corroborado ainda
pelo fato de o cadastro de inadimplentes ter sido criado inicialmente por Decreto, já
com previsão de critérios, exigências e exceções à suspensão de transferências.
Posteriormente, foi regulado por medidas provisórias e pela Lei n° 10.522/02, ambos
de natureza ordinária, em que pese a LC nº 101/00 tenha abordado o assunto.
72. Em casos extremos e graves ligados a prestações de contas e responsabilidade
fiscal, a CRFB já previu outros mecanismos, inclusive hipóteses de intervenção federal e
estadual. Não é razoável submeter as exceções à proibição de recebimento de
transferências ao campo da lei complementar (que impede edição de medida provisória),
porque existem situações de extrema relevância e urgência, onde o ente federativo pode
ter dificuldades
financeiras involuntárias.
A medida
prejudicaria fortemente
os
administrados.
73. Como já ressaltado, as Leis n° 10.522/02 e 13.756/18 são posteriores à
LC n° 101/00, o que poderia, a olhos desarmados, gerar a interpretação de que houve
revogação no ponto em que esta tratou de matéria reservada à lei ordinária (na linha
desta manifestação), todavia os dispositivos não são excludentes.
74. De outro modo, os dispositivos posteriores, ao excepcionarem a
segurança pública, a execução da lei penal, preservação da ordem pública, a
incolumidade das pessoas e do patrimônio, as ações sociais e as ações em área de
fronteira, não entram em rota de colisão com a previsão anterior relativa à educação,
saúde e assistência social.
75. O legislador vislumbrou que, além da educação, saúde e assistência
social, outras áreas importantes não poderiam
ser afetadas em virtude da
inadimplência de entes federativos. Por conseguinte, estendeu o rol paulatinamente
até chegar à fórmula das "ações sociais" e "ações em faixa de fronteira" como
exceções às restrições para transferência de recursos.
76. Nesse sentido, o Parecer nº 00002/2019/CPCIC/CGU/AGU (71000.009846/2014-
67) da Câmara Nacional de Convênios e Instrumentos Congêneres da Advocacia-Geral da União,
ao analisar a aplicabilidade do art. 92 da Lei nº 13.303, de 30 de junho de 2016 às ações que
versam sobre assistência social enfrentou o tema de fundo, demonstrando que a Lei de
Responsabilidade Fiscal, enquanto normal geral de finanças públicas é normativo que deve ser
seguido por todos os entes da federação, não impedindo, todavia, que cada ente em específico
crie novos requisitos para realização de uma transferência voluntária, ou mesmo crie exceções
a estas exigências, desde que essas exceções tenham fundamento constitucional que a
alicercem. Vale transcrever os pontos consagrados naquele opinativo:
34. Denota-se, por conseguinte, que a Lei Fundamental previu a lei
complementar para versar sobre normas gerais sobre finanças públicas, mas não
excluiu a possibilidade de que algumas peculiaridades sejam tratadas por lei
ordinária, como, v.g., critérios adicionais para serem observados previamente à
transferência de recursos (art. 195, §10, CRFB). Especificidades tais que não ficam
somente a cargo da União, também podendo os demais entes políticos criarem suas
exigências no que compete as suas transferências voluntárias (art. 24, I, CRFB).