DOU 30/03/2022 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 61, quarta-feira, 30 de março de 2022
ISSN 1677-7042
Seção 1
35. Vale destacar que não se pretende afirmar que exista hierarquia entre lei
complementar e lei ordinária. O atual cenário normativo e jurisprudencial consagra que
não há hierarquia entre estas leis, tão pouco existe "ilegalidade de leis", que é o que
ocorre quando se pretende subordinar a leis ordinárias à leis complementares. O que
existe são campos materiais de competência distintos, instituídos constitucionalmente, que
precisam ser respeitados.
36. Nessa esteira, como já afirmado, foi editada a Lei Complementar nº 101, de
2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na
gestão fiscal. A Lei de Responsabilidade Fiscal, lei complementar, dando densidade
normativa ao art. 163, I, CF, estabelece normas básicas de finanças públicas, voltadas para
a responsabilidade na gestão fiscal.
37. Enquanto lei nacional, de cumprimento obrigatório para todos os entes da
federação, buscou trazer normas gerais, um conteúdo mínimo necessário para que União,
Estados e Municípios tenham responsabilidade na gestão através da ação planejada e
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio
das contas públicas (art. 1º, §1º, LRF).
38. Este fato não impede que os demais entes políticos, inclusive a União, queiram
melhorar a sua responsabilidade na gestão fiscal, legislando, ainda que por lei ordinária, sobre
assunto, mas respeitando o conteúdo básico trazido pela Lei de Responsabilidade Fiscal que é
a norma geral que trata sobre o assunto.
(...)
40. Enquanto lei nacional, a LRF estabeleceu os requisitos mínimos a serem
observados para que os entes da federação possam realizar uma transferência voluntária
(art. 25, §1º). Este fato não impede que cada ente específico queira estabelecer novos
requisitos no âmbito de sua própria gestão, sendo estes requisitos criados por lei
ordinária, como estabelece o art. 195, §10 da Constituição Federal e o próprio art. 25, §1º
da LRF que afirma que outras exigências estarão previstas na "lei de diretrizes
orçamentárias".
(...)
42. Todavia, a própria Lei de Responsabilidade Fiscal compreendeu que existem
alguns temas e direitos extremamente caros à sociedade e que por este motivo não
deveriam ser suspensas a transferência de recursos, mesmo que algum ente da federação
descumprisse algum requisito formal previsto na mesma Lei.
43. Nesse sentido, o parágrafo terceiro, do art. 25 da LRF, acima transcrito,
estabelece que: "para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências
voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de
educação, saúde e assistência social".
44. Nosso Estado Democrático de Direito se constitui através de uma federação
que se originou de um movimento centrífugo, que nasceu de um movimento de dentro
(Estado Unitário) para fora, de forma fragmentada. Estes resquícios históricos, dentre
outros fatores, fizeram com que a União detivesse a maioria da arrecadação tributária e
das competências, o que persiste hodiernamente.
45. Estados e Municípios detém uma série de obrigações constitucionais para
prestar direitos sociais aos cidadãos, mas, na maioria dos entes da federação, não há
recursos próprios para garantir aos cidadãos direitos como saúde, educação, assistência
social, segurança pública, dentre outros. Por isso a importância das transferências
voluntárias em um Estado em que a União arrecada a maior parte dos recursos.
46. Sem transferências voluntárias os cidadãos sofreriam, ainda mais, por falta
de direitos mais básicos e essenciais, como saúde, educação, segurança, assistência social
etc. mencionados acima. Por esse motivo, o art. 25, §3º da LRF estabelece que mesmo que
ausente alguma formalidade para realização de uma transferência voluntária, esta poderá
ser realizada, caso envolvam questões atinentes à saúde, educação e assistência social.
47. Ponderou-se, para esses casos em específico, a proteção de importantes
direitos fundamentais e defesa da dignidade da pessoa humana em prol do cumprimento
de certas formalidades.
48. Do mesmo modo que a LRF estabeleceu, enquanto norma geral de direito
financeiro, requisitos básicos para realização de uma transferência voluntária, mas que
podem ser criados outros por lei ordinária, é possível, com base na mesma ratio de
proteção aos direitos constitucionais mínimos garantidos aos cidadãos pela CRFB, a
criação de novas exceções por lei ordinária, além daquelas já garantidas pela Lei de
Responsabilidade Fiscal, quais sejam, saúde, educação e assistência social.
49. Nesse sentido, é possível a União legislar por lei ordinária que realizará
uma transferência voluntária mesmo com pendências formais do ente recebedor, caso a
matéria trate de segurança pública, como de fato aconteceu na Lei nº 13.756, de 12 de
dezembro de 2018, ou mesmo que realizará a transferência voluntária que seja
destinada à execução de ações sociais ou ações em faixa de fronteira, como disposto no
art. 26 da Lei nº 10.522 de 2002. Exceções criadas que, por encontrarem fundamento
constitucional que as sustentem, são plenamente válidas, podendo ser utilizadas para
excepcionar as exigências para realização de transferências voluntárias previstas na LRF
ou em legislação ordinária.
77. Observa-se que é possível a criação de outras exceções aos impedimentos
de transferência de recursos, ainda que por lei ordinária (v.g. ações em faixa de fronteira),
pois o fundamento desta exceção não é a legislação ordinária por si só, mas sim a
Constituição Federal que impõe deveres ao Estado em determinadas políticas públicas,
de modo que o Poder Público não poderia deixar de cumprir estes deveres sociais
alegando inadimplência do ente federado com base na legislação infraconstitucional.
78. Nesse sentido, têm-se a possibilidade da legislação ordinária criar novas
exceções às limitações das transferências voluntárias, para além da saúde, educação e
assistência social previstas no art. 25, §3º da Lei de Responsabilidade Fiscal, isto porque
o fundamento de validade e subsistência desta nova exceção é a Constituição Fe d e r a l ,
pois o fundamento de validade de uma Lei é a Carta Magna brasileira, e não outra Lei,
ainda que esta seja complementar.
79. A Constituição de 1988, ambiciosa e inspirada pelo ideário do Estado Social,
previu direitos prestacionais e diretrizes programáticas que condicionam e vinculam as
políticas públicas estatais, entretanto, ciente deste o contexto, o legislador tem previsto
quais segmentos podem receber recursos ainda que o ente receptor esteja inscrito em
cadastro restritivo. A dimensão prospectiva e o horizonte de sentido constitucionalmente
delineados foram sopesados quando da edição dos diplomas legislados que determinaram
as áreas sociais beneficiárias.
80. Ainda que se entendesse que qualquer tema ligado direta ou indiretamente
às finanças públicas e à responsabilidade na gestão reside no campo da lei complementar,
o atual cenário normativo e jurisprudencial consagra que não há hierarquia entre leis
complementares e leis ordinárias, tampouco existe "ilegalidade de leis", que é o que ocorre
quando se pretende subordinar leis ordinárias às complementares.
81. Todas são dotadas de presunção de constitucionalidade, até que os órgãos
jurisdicionais, principalmente o STF, declarem o contrário ao uniformizar a legislação
federal e interpretar a Constituição. Partindo deste pressuposto, não haveria que se falar
em revogação ou, ainda, colisão entre normas gerais e normas específicas, sendo que a Lei
n° 10.522/02, por exemplo, foi a que trouxe norma mais genérica ("ações sociais") e há
previsões esparsas sobre a segurança pública. Em eventual contexto de reserva de lei
complementar, que não procede, ainda seria possível interpretação restritiva das que
previram a fórmula genérica, nos termos da Constituição e das leis anteriores (ordinárias
e complementares).
82. No âmbito infralegal, ainda foram editados, sem necessidade de traçar
histórico legislativo sobre estes, o Decreto n° 6.170/2007, com fulcro no art. 84, IV, da
CRFB, cujas normas são relativas às transferências de recursos da União mediante
convênios e contratos de repasse, estabelecendo diversas exigências.
83. Na mesma direção, veio a lume a Portaria Interministerial n° 507/2011, que
também traçou critérios e exigências, sempre com o objetivo de propiciar a execução das
políticas públicas, sem prejuízo ao erário, agora revogada pela Portaria Interministerial nº
424/2016. Para a controvérsia aqui instaurada, cumpre transcrever os seguintes dispositivos:
Art. 9º É vedada a celebração de:
VI - qualquer instrumento regulado por esta Portaria:
(...)
b) com órgão ou entidade, de direito público ou privado, que esteja
inadimplente nas suas obrigações em outros instrumentos celebrados com órgãos ou
entidades da Administração Pública Federal, exceto aos instrumentos decorrentes de
emendas parlamentares individuais nos termos do § 13 do art. 166 da Constituição Federal,
ou irregular em qualquer das exigências desta Portaria;
§ 2º O órgão e a entidade concedente procederão, segundo normas próprias
e sob sua exclusiva responsabilidade, às inclusões no Cadastro Informativo de Créditos
não Quitados do Setor Público Federal - CADIN, de pessoas físicas ou jurídicas que se
enquadrem na hipótese prevista na alínea "b" do inciso VI do caput, observando-se as
normas vigentes a respeito desse cadastro, em especial a Lei n° 10.522, de 19 de julho
de 2002.
Art. 22. São requisitos para a celebração de convênios e contratos de repasse,
a serem cumpridos pelo convenente:
(...)
V - regularidade perante o poder público federal, nos termos do art. 6º da Lei
nº 10.522, de 2002, comprovada mediante consulta ao Cadastro Informativo dos Créditos
não Quitados do Setor Público Federal (Cadin), válida na data da consulta;
(...)
VI - regularidade na prestação de contas de recursos federais, nos termos do
art. 25, § 1º, inciso IV, alínea "a", da Lei Complementar nº 101, de 2000, comprovada
mediante consulta ao subsistema Transferências do Siafi e à Plataforma +Brasil, válida na
data da consulta;
(...)
§ 9º Fica suspensa a restrição decorrente de inadimplência registrada no
Cadin e no Siafi para transferência voluntária da União a Estados, Distrito Federal e
Municípios destinada à execução de ações sociais e ações em faixa de fronteira.
(...)
§ 16. Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências
voluntárias constantes da Lei Complementar nº 101, de 2000, excetuam-se aquelas
relativas a ações de educação, saúde e assistência social. (grifo nosso)
84. Poder-se-ia questionar sobre eventual impacto normativo pelo fato de o
Decreto n° 6.170/07 e a Portaria Interministerial n° 424/2016 serem posteriores a todos os
diplomas legislativos ordinários e ao complementar, especialmente por emanarem do
próprio Poder Executivo.
85. De qualquer sorte, sabe-se que a Portaria Interministerial apenas repete as
exceções às vedações pertinentes às transferências voluntárias previstas na LC n° 101/00
(educação, saúde e assistência social), e as ações sociais, previstas no art. 26 da Lei n°
10.522/02, tal como costumeiramente ocorre com as leis de diretrizes orçamentárias e
sem considerar
outros textos
legislativos eventualmente
esparsos (e.g.
segurança
pública).
86. Aliás, a Portaria explicita que veio para regulamentar especificamente o
Decreto n° 6.170/07 e, de modo semelhante, este dispôs que o seu desiderato é fazer o
mesmo em face do diploma complementar n° 101/00. Assim, não pretenderam contradizer
e regulamentar as Leis n° 10.522/02 e nº 13.756/18. São regulamentadores, não podem
desbordar dos limites impostos pelas normas subjacentes (medidas provisórias, leis
ordinárias e complementares).
87. O argumento de que são transferências voluntárias e, por isto, tanto o
Decreto como a Portaria Interministerial, ao emanarem do Estado-Administrador, traduziriam
a vontade de não realizar convênios com inadimplentes e consequentes transferências para
atender a outros direitos sociais ali não previstos (e.g. segurança pública), acaba por esbarrar
no argumento do item precedente, não se podendo presumir esta intenção nos limitados
instrumentos regulamentadores.
88. Ante os argumentos alinhavados, resta clarividente que há suporte
constitucional e legal para excepcionar do regime de restrição para transferência de
recursos federais em matérias relacionadas à educação, saúde, assistência social, e os
previstos de modo específico em outras leis ordinárias ou complementares, como foi feito
e podem ser consideradas constitucionais as exceções para ações que envolvem
segurança pública, ações em faixas de fronteira e ações sociais.
89. No que tange às ações de fronteira, por haver previsão legal, devem ser
considerados não os Estados per si que façam fronteiras com o estrangeiro, sendo
relativos apenas aos ajustes pactuados com entes que se encontram na faixa de
fronteira, no caso de municípios, ou que as ações sejam realizadas exclusivamente na
faixa de fronteira, no âmbito do Estado-membro como convenente. Segundo o art. 20, §
2º, da CF, a faixa de até cento e cinquenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras
terrestres, designada como faixa de fronteira, é considerada fundamental para defesa do
território nacional, e sua ocupação e utilização serão reguladas em lei.
90. A hipótese fora prevista pelo legislador de forma independente e sem
qualquer ligação com direitos sociais. Por conseguinte, não cabe ao intérprete subordinar
a determinação do sentido e alcance da expressão "ações em faixa de fronteira" àquelas
conquistas previstas constitucionalmente e reguladas pelo constituinte derivado. Salvo o
advento de expressa disposição legal em contrário, se por outro motivo não estiver
impedido o repasse, as transferências voluntárias voltadas às ações em faixa de fronteira
não estão adstritas ao regime das vedações para transferência voluntária de recursos,
independentemente da natureza do objeto pactuado. Em tese, é possível destinar
recursos para áreas que não estejam interligadas com a educação, saúde, e assistência
social na faixa de fronteira.
91. Na esfera da segurança pública, por exemplo no caso da proteção às
vítimas e testemunhas, repita-se que se trata de preservar a incolumidade física e
psicológica e, em último grau, o direito à vida das pessoas que contribuíram de alguma
forma com o Estado e a sociedade, que ao assim agirem se colocam em situação de risco
em prol do seu regular funcionamento.
92. Conforme exposto, quando se busca propiciar a máxima efetividade do direito à
saúde, por exemplo, que é um princípio (não uma regra ou um postulado normativo), resulta
que a vida e a integridade física e psicológica devem estar protegidas e entendidas, em última
instância, como uma questão atinente à saúde, independentemente disso ser alcançado com a
contribuição da segurança pública. Apesar da máxima efetividade como elemento interpretativo,
tanto saúde como segurança pública contam com o aval legislativo.
93. É regra básica de interpretação constitucional que as expressões semânticas
constantes da Carta Maior devem ser interpretadas em sentido amplo, sem imaginar que
foram previstas no sentido mais técnico e restrito possível, o que não significa ignorar as
demais previsões constitucionais, métodos e princípios interpretativos, e o próprio
ordenamento infraconstitucional presumidamente constitucional.
94. Enfatize-se, ainda, as possíveis consequências de uma eventual interrupção
dos programas, especialmente no que tange à saúde (tratamento de lesões fatais ou não por
ausência de proteção estatal), segurança pública (a violência aumenta o senso de impunidade
e, nesta ótica de segurança, pode afetar a ordem pública) e assistência social.
95. Mas não é só disso que se trata. A própria Lei n° 9.807/99 que rege o
Programa Federal de Assistência às Vítimas e Testemunhas (PROVITA) estabeleceu, no art.
7°, V e VII, que os valores destinados ao programa custeiam ajuda financeira mensal
destinada à subsistência individual ou familiar e, adicionado a isto, à assistência social,
médica e psicológica:
Art. 7º Os programas compreendem, dentre outras, as seguintes medidas, aplicáveis
isolada ou cumulativamente em benefício da pessoa protegida, segundo a gravidade e as
circunstâncias de cada caso:
...
V - ajuda financeira mensal para prover as despesas necessárias à subsistência
individual ou familiar, no caso de a pessoa protegida estar impossibilitada de desenvolver
trabalho regular ou de inexistência de qualquer fonte de renda;
VII - apoio e assistência social, médica e psicológica; (grifo nosso)
96. Os preceitos da Lei n° 13.756/18 (art. 13) são de clareza solar ao
mencionarem que constituem exceção os recursos "destinados a garantir a segurança
pública, a execução da lei penal e a preservação da ordem pública, da incolumidade das
pessoas". Trata-se de comando normativo em pleno vigor e incidente sobre hipótese
especialíssima.
97. Portanto, novamente, mesmo que eventualmente fossem superados os
argumentos expendidos sobre o campo de incidência das leis complementares e
ordinárias, ainda assim estes programas especiais estariam albergados pelas exceções
previstas na LC n° 101/00 (art. 25, § 3º), especificamente quanto à saúde e assistência
social, quiçá educação, vez que os valores fornecidos para os programas especiais de
proteção financiam as três áreas.