DOU 30/03/2022 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 61, quarta-feira, 30 de março de 2022
ISSN 1677-7042
Seção 1
98. Ademais, conforme será visto a seguir, o órgão jurisdicional que detém
competência para interpretar lei federal, em última instância (o Superior Tribunal de Justiça),
entende pela existência de exceções ao regime impeditivo de transferências voluntárias,
especialmente no que concerne às ações sociais, incluindo a segurança pública.
99. Impende trazer à baila, ainda, que o conteúdo do Parecer n° GM - 027,
aprovado pelo Presidente da República em 05 de abril de 2001, abordou, à época, o
significado da expressão "ações sociais", entendimento que persistiu quando da conversão
na Lei n° 10.522/02. Desse modo, o parecer concluiu na seguinte linha:
Conclui-se, portanto, que as ações sociais, de que trata a Medida provisória n°
1.973-65, de 28 de agosto passado, são aquelas exercidas com o objetivo de se conseguir o
bem-estar e a justiça sociais, em especial nas áreas da seguridade social, da saúde, da
previdência social, da assistência social, da educação, da cultura, e do desporto, e nos seus
desdobramentos, podendo, desse modo, iniciarem ou prosseguirem as transferências de
recursos federais a Estados, Distrito Federal, Municípios destinado àquelas ações porventura
interrompidas em razão dos entendimentos contrários no que tange à sua conceituação,
logicamente, procedendo-se uma análise em cada caso ocorrente. (grifo nosso)
100. Consoante Parecer GM - 27, há duas premissas que devem ser preenchidas
para que determinada ação governamental seja qualificada como "ação social" para os fins
do art. 26 da Lei nº 10.522, de 2002, quais sejam: "deve objetivar o atendimento de um
direito social"; e "deve ter caráter obrigatório para o Poder Público", sendo que esta segunda
premissa "explica a natureza excepcional da norma em comento: a União não poderia deixar
de executar as ações em benefício dos cidadãos titulares dos direitos sociais apenas porque
o Estado, o Distrito Federal e o Município onde eles residem não cumpriram as obrigações
assumidas anteriormente. Isso seria punir os cidadãos pela desídia de administradores,
postura que certamente não encontra respaldo constitucional".
101. Ainda na forma do Parecer GM-27, as "ações sociais" a que se refere o
art. 26 da Lei nº 10.522, de 2002, "são aquelas ínsitas no Título VII, da Constituição da
República (arts. 193 a 217) referente à ordem social, nesta abrigando, principalmente, as
questões relativas à seguridade social, à saúde, à previdência social, à assistência social, à
educação, à cultura e ao desporto". Quanto à abrangência da expressão "ação social", o
Parecer GM-27 encontra-se em consonância com precedentes consolidados do STJ como
se verá adiante. Segue elucidativo trecho do Parecer GM-27:
...
14. Deduz-se, por conseguinte, que a intenção do legislador, traduzida na feitura
da antedida Medida Provisória, tem por objetivo suspender a restrição para transferência de
recursos federais aos Estados, Distrito Federal e Municípios destinados à execução de ações
sociais e ações em faixa de fronteira, em decorrência de inadimplência objeto de registro no
CADIN e no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI.
15. Assim, em face da predita suspensão, foram mencionados os entes
federados dispensados da apresentação de certidões exigidas pelas leis, decretos e outros
atos normativos (§ 1º do art. 26) não se aplicando o disposto nesta regra para débitos
contraídos para com o Instituto Nacional de Seguro Social - INSS.
16. Tem-se, então, como absolutamente correta a afirmação contida no
Parecer Conjur/MI nº 141/00, de 12 de abril deste ano, segundo a qual há duas balizas
delimitando o conceito de ações sociais. De um lado, a ação governamental deve objetivar
o atendimento de um direito social; de outro, tal atividade deve ter caráter obrigatório
para o Poder Público. Este segundo requisito explica a natureza excepcional da norma em
comento: a União não poderia deixar de executar as ações em benefício dos cidadãos
titulares dos direitos sociais apenas porque o Estado, o Distrito Federal e o Município onde
eles residem não cumpriram as obrigações assumidas anteriormente. Isso seria punir os
cidadãos pela desídia de administradores, postura que certamente não encontra respaldo
constitucional.
17. Não pairam dúvidas, já corroborando com o asserto da afirmação acima
expendida, que as ações sociais mencionadas na Medida Provisória em comento são
aquelas ínsitas no Título VII, da Constituição da República (arts. 193 usque 217) referente
à ordem social, nesta abrigando, principalmente, as questões relativas à seguridade social,
à saúde, à previdência social, à assistência social, à educação, à cultura e ao desporto.
18. Desse modo, cabe à União, de moto-próprio, não criar óbices a que os
demais entes federados desenvolvam seus planos e programas ligados às sobreditas áreas
de sua atuação por motivo de inadimplência para com os dois sistemas de registro de
dados, nomeados no caput do artigo 26 da Medida Provisória.
19. A ordem social, na qual se abrigam todas as ações sociais, procura
estabelecer na vigente Carta Política todas as políticas governamentais concernentes à vida
do cidadão em sociedade. Um Estado (lato sensu) que não dispuser de planos ou de
programas relacionados com as ações sociais, terá sua existência ameaçada, pois que o
equilíbrio social é, indubitavelmente, o fundamento da democracia, cujos objetivos
precípuos se situam na promoção do bem estar-social e da justiça social.
20. A Medida Provisória nº 1.973-65, veio, inequivocamente, na parte alusiva à
suspensão da restrição imposta à transferência de recursos federais aos Estados, Distrito
Federal e Municípios, destinados à execução de ações sociais e ações em faixa de fronteira,
beneficiar de modo especial essas atividades descentralizadas, objetivando, com tal política,
assegurar aos cidadãos os direitos que, constitucionalmente, são a eles deferidos.
21. O Estado Social Moderno, em cuja tipificação formal se inclui o Estado
brasileiro, deve atender à totalidade dos membros de uma sociedade, quaisquer que
sejam suas condições, daí o dispositivo (art. 26) incluído na Medida Provisória em
análise.
22. Conclui-se, portanto, que as ações sociais, de que trata a Medida Provisória nº
1.973-65, de 28 de agosto passado, são aquelas exercidas com o objetivo de se conseguir o
bem-estar e a justiça sociais, em especial nas áreas da seguridade social, da saúde, da
previdência social, da assistência social, da educação, da cultura, e do desporto, e nos seus
desdobramentos, podendo, desse modo, iniciarem ou prosseguirem as transferências de
recursos federais a Estados, Distrito Federal e Municípios destinados àquelas ações
porventura interrompidas em razão dos entendimentos contrários no que tange à sua
conceituação, logicamente, procedendo-se uma análise em cada caso ocorrente.
...
102. Não se desconhece que o Tribunal de Contas da União (Acórdão nº
2329/2014 - Plenário) tem um entendimento mais restritivo que os demais órgãos, mas
após uma análise mais detida de sua jurisprudência e para os fins deste parecer, não
chega a ser dissonante no fundamento em que se baseia este Parecer jurídico. Não faz
muito tempo que a Corte exarou o seguinte entendimento:
Relator: MARCOS BEMQUERER - CONSULTA. POSSIBILIDADE DE REPASSE DE
RECURSOS FEDERAIS, PARA IMPLEMENTAÇÕES DE AÇÕES DE SANEAMENTO BÁSICO, A ENT ES
LOCALIZADOS EM FAIXA DE FRONTEIRA, APESAR DE INADIMPLÊNCIA NO SIAFI/CAUC EM
RELAÇÃO A TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS E REGISTRO NO CADASTRO DE INADIMPLENT ES .
EXCEÇÕES DA LRF E DA LEI N. 10.522/2002.
1. As disposições do art. 26 da Lei n. 10.522/2002 não podem prevalecer ante
ao que assevera o art. 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n. 101/2000), pois
incumbe a esta dispor sobre finanças públicas.
2. O art. 25, §3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n. 101/2000), c/c o art.
26 da Lei n. 10.522/2002, autoriza a excepcional transferência de recursos federais, para
entes localizados em faixa de fronteira, com registro no Cadin, inadimplentes em relação
a transferências voluntárias, no que se refere, exclusivamente, à implementação de ações
de educação, saúde e assistência social.
(...)
Voto do Ministro Relator
(...)
8. Importante ressaltar que, no tocante à aplicação do art. 26 da Lei n.
10.522/2002, este Tribunal já se manifestou, também em sede de consulta, por meio do
Acórdão n. 445/2009 - Plenário, de forma que considero oportuno transcrever trechos do
Voto do Ministro Walton Alencar Rodrigues que embasaram aquela deliberação:
(...)
Sobre finanças públicas, a LRF é a única seara legítima para tratamento do
tema. A suspensão da restrição para transferência de recursos federais para ações em
faixa de fronteira, a que se refere o art. 26 da Lei n. 10.522/2002, tem sua legalidade
condicionada aos termos impostos pelo art. 25, § 3º, da LRF.
(...)
A aparente antinomia entre a exclusão apenas das ações de educação, saúde
e assistência social das restrições para transferências voluntárias, a que se refere a LRF, e
a suspensão da restrição para transferência de recursos federais para ações em faixa de
fronteira, de modo genérico, estipulada na Lei n. 10.522/2002, resolve-se no plano da
legalidade.
A LC n. 101/2000 regulamenta normas de finanças públicas, nos termos do
art. 163, inciso I, da Constituição Federal. Ela se sobrepõe ao comando da lei ordinária
por regulamentar dispositivo constitucional, dentro de sua específica esfera de ação.
Nesses termos, tudo o que dispõe a lei ordinária que a ela contravém é ilegal.
Pode-se aplicar a máxima "quem pode o mais pode o menos" (cf. Carlos
Maximiliano, Hermenêutica e aplicação do direito. 9ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 1981, p 245).
A LRF, cujas regras têm expresso amparo constitucional, excetua das restrições às
transferências voluntárias as relativas a ações de educação, saúde e assistência social. A Lei nº
10.522/2002 apenas institui o Cadastro Informativo dos créditos não quitados de órgãos e
entidades federais - Cadin/CAUC. Suas regras devem subordinar-se às estabelecidas na LRF.
A expressão "ações em faixa de fronteira" do art. 26 da Lei nº 10.522/2002
deve compreender tão-somente ações de educação, saúde e assistência social, como
autoriza o art. 25, §3º, da LRF.
Questão idêntica foi tratada pelo Acórdão 1640/2003 - Plenário, ao responder
consulta da Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados. O
Tribunal, informou que "não se aplicam as sanções de suspensão de transferências
voluntárias a que se refere o art. 25, § 3º, da Lei Complementar nº 101/2000 às ações
financiadas com recursos provenientes do Fundo Nacional de Segurança Pública,
instituído pela Lei nº 10.201/2001, com exceção, apenas, da regra prevista pela
Constituição Federal, em seu art. 167, inciso X, segundo a qual é vedada a transferência
voluntária de recursos para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e
pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios."
(...)
Esse dispositivo implica a observância das exceções previstas na LRF, na Lei nº
10.522/2002 e nas leis de diretrizes orçamentárias." (grifos acrescidos)
9. Tem-se, portanto, que já há entendimento jurisprudencial desta Corte de
Contas no sentido de que as disposições do art. 26 da Lei n. 10.522/2002 devem ser
interpretadas ante o que assevera o art. 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n.
101/2000), pois incumbe a esta dispor sobre finanças públicas.
10. Diante desse contexto, há que se considerar que, consoante o art. 25, §3º,
da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n. 101/2000), c/c o art. 26 da Lei n. 10.522/2002, há
autorização excepcional de transferência de recursos federais destinados à execução de
ações sociais e ações em faixa de fronteira, para entes com registro no Cadin,
inadimplentes em relação a transferências voluntárias, no que se refere, exclusivamente, à
implementação de ações de educação, saúde e assistência social.
(...)
T.C.U., Sala das Sessões, em 03 de setembro de 2014.
MARCOS BEMQUERER COSTA
Relator
Acórdão
(...)
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do
Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:
(...)
9.1.1. este Tribunal, por meio do Acórdão n. 445/2009 - Plenário, já firmou
entendimento no sentido de que as disposições do art. 26 da Lei n. 10.522/2002 não
podem prevalecer ante ao que assevera a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF (LC n.
101/2000), pois incumbe a esta dispor sobre finanças públicas, de tal forma que há que se
considerar que, consoante o art. 25, §3º, da LRF c/c o art. 26 da Lei n. 10.522/2002, há
autorização excepcional de transferência de recursos federais destinados à execução de
ações sociais e ações em faixa de fronteira, para entes com registro no Cadin,
inadimplentes em relação a transferências voluntárias, no que se refere, exclusivamente, à
implementação de ações de educação, saúde e assistência social;
(...) (grifo nosso)
103. Como visto, o TCU partia do pressuposto de que haveria hierarquia entre
lei complementares e leis ordinárias, o que não encontrava respaldo na doutrina
majoritária e nos Tribunais Superiores (STJ e STF). Em acréscimo, sabe-se que a questão
não se resolve apenas no plano da legalidade, sendo impositivo partir da Constituição.
Ambos os argumentos já foram analisados neste parecer.
104. Acrescente-se também que não é porque o dispositivo encontra-se em Lei
Complementar que se trata de reserva qualificada. Como se verá abaixo, o próprio Supremo
Tribunal Federal já entendeu que determinados dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal
podem ser tratados por lei ordinária e, como também já analisado, o art. 195, § 10, da CRFB
prescreve que critérios referentes à transferência de recursos podem ser tratadas por simples
"lei" (ordinária).
EMENTA: CONSTITUCIONAL.
MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO
DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR Nº 101, DE 04 DE MAIO DE 2000 (LEI DE
RESPONSABILIDADE FISCAL). MEDIDA PROVISÓRIA Nº 1.980-22/2000. Lei Complementar nº
101/2000. Não-conhecimento.
I - Os §§ 2º e 3º do art. 7º da LC nº 101/00 veiculam matérias que fogem à
regulação por lei complementar, embora inseridas em diploma normativo dessa espécie.
Logo, a suposta antinomia entre esses dispositivos e o art. 4º da Medida Provisória nº
1.980-22/00 haverá de ser resolvida segundo os princípios hermenêuticos aplicáveis à
espécie, sem nenhuma conotação de natureza constitucional. Ação não conhecida.
(...)
(ADI 2238 MC, Relator(a): ILMAR GALVÃO, Tribunal Pleno, julgado em
09/08/2007, DJe-172 DIVULG 11-09-2008 PUBLIC 12-09-2008 EMENT VOL-02332-01 PP-
00024 RTJ VOL-00207-03 PP-00950)
105. O acórdão prolatado pelo TCU (Acórdão nº 2329/2014 - Plenário), ao
demonstrar que a análise tem sido casuística, expressou que excepciona a questão tratada
pelo Acórdão 1640/2003 - Plenário, hipótese em que o tribunal entendeu no seguinte
sentido: "não se aplicam as sanções de suspensão de transferências voluntárias a que se
refere o art. 25, § 3º, da Lei Complementar nº 101/2000 às ações financiadas com
recursos provenientes do Fundo Nacional de Segurança Pública, instituído pela Lei nº
10.201/2001".
106. Como é sabido, um dos fundamentos adotados na área de segurança é o
art. 13 da Lei n° 13.756/18 (antigo art. 6º da Lei nº 10.201/01) que, frise-se, trata de
transferências voluntárias em geral ("constantes de lei"). O fato é que o TCU reconheceu
a vigência da lei, em que pese esta preveja exceções mais específicas e diferentes das
constantes da LC n° 101/00. O artigo que interessa ao caso dispõe que:
Art. 13. As vedações temporárias, de qualquer natureza, constantes de lei, não
incidirão na transferência voluntária de recursos da União aos Estados, ao Distrito Federal
e aos Municípios, bem como dos Estados aos Municípios, destinados a garantir a
segurança pública, a execução da lei penal e a preservação da ordem pública, da
incolumidade das pessoas e do patrimônio.
107. Nas mesmas pegadas, o
Acórdão n° 445/2009 também teceu
considerações sobre as questões ligadas à segurança pública e defesa nacional:
CONSULTA. TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS. ENTES LOCALIZADOS EM FAIXA DE
FRONTEIRA. CONVENENTE INADIMPLENTE NO SIAFI/CAUC E COM REGISTRO NO CADASTRO
DE INADIMPLENTES. EXCEÇÕES DA LRF, DA LDO E DA LEI 10.522/2002.
- O conflito entre a lei complementar e a lei ordinária resolve-se, no plano da
legalidade, em razão do especial âmbito de ação, fixado pela CF, para cada espécie normativa.
As disposições do art. 26 da Lei nº 10.522/2002 não podem prevalecer ante ao que assevera o
art. 25 da LC 101/2000, pois incumbe a esta dispor sobre finanças públicas.
- O art. 25, §3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000), c/c o art. 26
da Lei nº 10.522/2002, autoriza a excepcional celebração de convênios, com entes
localizados em faixa de fronteira, com registro no Cadin, inadimplentes em relação a
transferências voluntárias, no que se refere, exclusivamente, a ações de educação, saúde
e assistência social.
Relatório do Ministro Relator
(....)
Questão idêntica foi tratada pelo Acórdão 1640/2003 - Plenário, ao responder
consulta da Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados. O
Tribunal, informou que "não se aplicam as sanções de suspensão de transferências