DOU 30/03/2022 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 61, quarta-feira, 30 de março de 2022
ISSN 1677-7042
Seção 1
voluntárias a que se refere o art. 25, § 3º, da Lei Complementar nº 101/2000 às ações
financiadas com recursos provenientes do Fundo Nacional de Segurança Pública,
instituído pela Lei nº 10.201/2001, com exceção, apenas, da regra prevista pela
Constituição Federal, em seu art. 167, inciso X, segundo a qual é vedada a transferência
voluntária de recursos para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e
pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios."
(...)
Ante o exposto, voto por que o Tribunal aprove o acórdão que submeto à
deliberação do Plenário. TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza,
em 18 de março de 2009. WALTON ALENCAR RODRIGUES Relator
Acórdão
(...)
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão
Plenária, com fundamento art. 264, caput, inciso VI e §§ 1º e 2º, do Regimento Interno e
ante as razões expostas pelo Relator, em:
(...)
9.2.5. assegurar a defesa nacional é competência exclusiva e indelegável da União
Federal, consoante art. 21, III, da CF. A característica dessa competência, a cargo da União,
impossibilita, via de regra, a realização de convênio cujo objeto sejam ações de defesa
nacional, por não haver como caracterizar o interesse do ente convenente nessa ação;
9.2.6. em face do resultado de ações de defesa nacional a cargo da União, nas
cercanias de entes federados, podem estes, excepcionalmente, figurar como convenentes
em ajustes celebrados com a União, ocasião em que serão executores da ação de interesse
e responsabilidade do concedente que, pela sua competência exclusiva e indelegável,
deverá obrigatoriamente compor o processo com documentos que contemplem as
seguintes situações:
(...)
9.2.7. evidenciada a situação excepcionalíssima, na forma apontada no item
9.2.6, é possível a realização de convênio com ente federado, localizado em qualquer
parte do território nacional, que se encontre em situação irregular quanto à prestação de
contas de recursos anteriormente recebidos, apontada no SIAFI/CAUC, suplantando o
que dispõe o art. 25 da LRF, devendo-se observar, nesses casos, somente o que
determina o art. 167, inciso X, da Constituição Federal. O entendimento deriva do
Acórdão - TCU 1.640/2003 - Plenário e da verossimilhança da natureza das ações de
defesa nacional para com as ações de segurança;
9.2.8. para outras ações que não aquelas diretamente afetas à defesa
nacional, a celebração de convênio com ente em situação irregular somente é possível
nos moldes descritos no item 9.2.4.
9.3. arquivar o processo, nos termos do art. 169, inciso IV, do RI/TCU. (grifo nosso)
108. Desse
modo, assentou
que na esteira
do decidido
no Acórdão
1.640/2003 quanto às ações de segurança, novamente homenageado, bem como da
verossimilhança das ações de defesa nacional para com aquelas, é plenamente possível a
realização de convênio com ente federal que se encontre em situação irregular e de
qualquer parte do território nacional, ultrapassando o que dispõe o art. 25 da LC n°
101/00.
109. O TCU, ao excluir a cultura do rol de exceções às restrições para
transferência de recursos federais, trouxe argumentos que estão em consonância com o
raciocínio construído no presente parecer, mutatis mutandis:
ACÓRDÃO 1631/2006 - PLENÁRIO:
Ementa: REPRESENTAÇÃO. INTERPRETAÇÃO EQUIVOCADA DE DISPOSITIVOS DA LEI
DE
RESPONSABILIDADE
FISCAL.
MECANISMOS
DE
CAUTELA
DAS
TRANSFERÊNCIAS
VOLUNTÁRIAS DE RECURSOS DA UNIÃO. DISTINÇÃO DOS CONCEITOS DE EDUCAÇÃO E CULTURA .
NATUREZA DOS APORTES FEDERAIS DE RECURSOS PARA PROJETOS CULTURAIS. PROCEDÊNCIA .
1. A suspensão das restrições decorrentes de registros no Cadin e no Siafi, na
forma e nas condições definidas no art. 26 da Lei 10.522/02, não revogou nem alterou
os mecanismos de cautela das transferências voluntárias de recursos da União para os
demais entes federados constantes da Constituição Federal (§ 2º do art. 169) e da LC
101/2000 (art. 25).
2. A nítida distinção normativa e de amplitude de conceitos imprimida pelo
texto constitucional para "educação" e "cultura", impõe a conclusão de que o termo
"educação" constante da excepcionalidade prevista no § 3º do art. 25 da LC 101/2000
não abrange a "cultura".
3. Os aportes federais de recursos para projetos culturais, por meio do
Fundação Nacional de Cultura, são transferências voluntárias, conforme definido no art.
25, caput, da LRF. (...)
16. (...) A ampliação das exceções do art. 25, § 3º, da LRF, admitida nesses
dois acórdãos, decorreu precipuamente da preponderância provisória de princípios
constitucionais relacionados a direitos fundamentais do homem sobre a regulação da
Política Fiscal do estado, que também tem estatura constitucional como indicado no início
deste voto, e não de interpretação extensiva do dispositivo legal complementar.
18. (...) Também não vislumbro, no caso presente, diferentemente dos dois
outros apreciados pelo Tribunal, nenhum princípio ou regra constitucional que se possa
sobrepor, ainda que provisoriamente, à regulação da Política Fiscal e, assim, amparar o
entendimento esposado pelo Ministério da Cultura, com as devidas vênias dos pareceres
que o sustentaram. Disso decorre a conclusão de que as transferências voluntárias para
projetos culturais, inclusive as provenientes de recursos do FNC são alcançadas pelas
sanções de suspensão previstas na LRF, entre outros, no § 2º do art. 51, não se lhes
aplicando a exceção do § 3º do art. 25 da mesma lei. Sala das Sessões, em 5 de setembro
de 2006.
Augusto Sherman Cavalcanti
Relator (grifo nosso)
110. Ressai do acórdão supra que o TCU efetivamente estabelece exceções a
depender do caso concreto, ao afirmar que amplia as exceções quando decorre da
"preponderância provisória de princípios constitucionais relacionados a direitos fundamentais
do homem sobre a regulação da Política Fiscal do Estado, que também tem estatura
constitucional", e não de interpretação extensiva do dispositivo legal complementar". Por fim,
veja-se o Acórdão n° 1.640/2003:
Consulta formulada por Comissão Parlamentar. Manifestação do Tribunal
acerca de restrições legais às transferências de recursos do Fundo Nacional de
Segurança Pública - FNSP para os Estados que tenham estabelecido plano de segurança
pública e que estejam em situação de inadimplência com os regulamentos das
transferências voluntárias de recursos. Inexistência de óbice legal para a transferência.
Conhecimento. Esclarecimentos. Arquivamento.
VISTOS, relatados e discutidos estes autos, relativos a consulta formulada pela
Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados; ACORDAM os
Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, pelo voto de desempate
de seu Presidente, com fundamento no art. 124, § 1º, do Regimento Interno, em:
9.1. conhecer da presente consulta,
para esclarecer à Comissão de
Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados que, cotejando o contido
nos arts. 22, parágrafo único, inciso IV, e 25, § 3º, da Lei Complementar nº 101/2000
(Lei de
Responsabilidade Fiscal), não
se aplicam
as sanções de
suspensão de
transferências voluntárias a que se refere o art. 25, § 3º, da Lei Complementar nº
101/2000 às ações financiadas com recursos provenientes do Fundo Nacional de
Segurança Pública, instituído pela Lei nº 10.201/2001, com exceção, apenas, da regra
prevista pela Constituição Federal, em seu art. 167, inciso X, segundo a qual é vedada
a transferência voluntária de recursos para pagamento de despesas com pessoal ativo,
inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
9.2. arquivar este processo.
VOTO DE DESEMPATE
Na Sessão Ordinária realizada no dia 29 de outubro de 2003, ao ser apreciado
este processo, que cuida de consulta formulada pelo Excelentíssimo Senhor Deputado
Federal Simão Sessin, Presidente da Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da
Câmara dos Deputados, acerca de restrições legais às transferências de recursos do Fundo
Nacional de Segurança Pública (FNSP) para os Estados, por força do disposto no art. 25,
inciso IV, da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, tendo em vista o disposto
no art. 6º da Lei nº 10.201, de 14 de fevereiro de 2001, restaram empatadas duas
propostas de deliberação.
2. O empate ocorreu em virtude de o Tribunal ter deliberado por voto médio
(art. 127 do Regimento Interno) acerca das propostas oferecidas pelo Relator, Ministro
Ubiratan Aguiar, pelo Ministro Benjamin Zymler e pelo Ministro Humberto Souto.
(...)
8. Quanto ao mérito da questão, entendo oportuno aduzir o que segue.
(...)
10. O Ministro Humberto Guimarães Souto, no exame que fez da matéria,
encontrou "legitimidade para resolver a questão na própria Lei Complementar n°
101/2000, com base em princípios e valores jurídicos atinentes à importância da saúde,
da educação e da segurança pública, ao cotejar o contido nos arts. 22, parágrafo único,
inciso IV, e 25, §3º, daquele instrumento legal".
11. O art. 167, inciso X, da Constituição Federal veda "a transferência voluntária de
recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos
Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal
ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios".
12. É sabido que a interpretação da lei não deve ser realizada de forma
estanque, e que a lei não tem palavras inúteis.
13. Em razão disso, afigura-se-me relevante para solucionar a questão o
confronto entre os arts. 5º, caput, e 144, caput, da Constituição Federal, e o art. 25,
§3º, Lei Complementar n° 101/2000.
14. Os citados artigos dispõem:
"Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do
direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade (...)" (grifou-se).
"Art. 144, A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de
todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas
e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: (...)" (grifou-se).
"Art. 25 Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência
voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a
título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação
constitucional, legal ou dos destinados ao Sistema Único de Saúde.
(...)
§3º Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências
voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de
educação, saúde e assistência social".
15. Do exame dos referidos dispositivos, ficou-me a convicção de que a
vontade do legislador está melhor interpretada no sentido de garantir a continuidade
das ações de educação, saúde e assistência social, mas principalmente a continuidade
das ações de segurança pública, que, ao assegurarem a incolumidade das pessoas,
preservam o inviolável direito de todos à vida.
16. Portanto, creio que as ações de segurança destinadas à preservação do
direito à vida devem ser prioritárias em relação às de educação, saúde e assistência
social, ou adotadas em conjunto. Sem a garantia desse direito essencial, tenho por
certo que as demais ações citadas na lei passariam a ser, aí sim, simples palavras
inúteis.
17. De nada adianta assegurar educação, saúde e assistência social para aquele
que por falta de segurança individual não tem o seu direito inviolável à vida garantido.
18. Com base nessas razões, sou de opinião, data maxima venia, de que o
art. 6° da Lei n° 10.201/2001 não ampliou o rol de hipóteses estabelecido no inciso IV
do art. 25 da Lei Complementar n° 101/2000, visto que a garantia do direito inviolável
à vida, preservada pelas ações de segurança pública, nasce da Constituição Federal, e
não como uma nova hipótese do citado dispositivo da lei ordinária.
19. De igual modo, dada a particularidade da natureza da matéria em
exame, natureza constitucional do direito à vida preservado pelas ações de segurança
pública, acredito que a deliberação a ser adotada pelo Tribunal não servirá de
fundamento para que, por vias transversas, sejam incorporadas novas exceções às
vedações contidas na Lei de Responsabilidade Fiscal.
20. Caso eventual interpretação da Lei Complementar nº 101/2000 venha a
admitir vedação, não prevista expressamente na Carta de 1988, que dificulte ao Estado
o exercício do seu dever de prestar a segurança pública, creio que essa hipótese
configuraria inconstitucionalidade.
(...)
22. Ainda a respeito do assunto, releva notar que o eminente Ministro
Ubiratan Aguiar, com sua habitual acuidade, ao analisar os Balanços Gerais da União
relativos ao exercício de 2002, consignou na página 110 de seu Relatório que o total da
despesa orçamentária realizada por função atingiu o montante de R$ 674.928
(seiscentos e setenta e quatro bilhões, novecentos e vinte e oito milhões de reais).
Desse total, apenas e tão-somente, R$ 2.202 (dois bilhões e duzentos e dois milhões de
reais), ou seja 0,3% da despesa realizada, foi investido na função de segurança
pública.
23. Como se observa, os recursos efetivamente investidos na função de
segurança pública são escassos, e, registro, constitui constante preocupação minha acerca
do assunto. Por todas as razões acima expendidas, Voto no sentido de que seja adotado
o Acórdão apresentado pelo eminente Ministro Humberto Guimarães Souto. TCU, Sala
das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 5 de novembro de 2003.
VALMIR CAMPELO
Presidente (grifo nosso)
111. No voto de desempate do Ministro Valmir Campelo, acima transcrito, foi
ressaltado que as ações de segurança destinadas à preservação do direito à vida são
prioritárias em relação às de educação, saúde e assistência social, ou são adotadas
concomitantemente. Sem a garantia do referido direito, as demais previstas nas normas
ficam prejudicadas e inúteis.
112. Deste modo, o mesmo argumento utilizado pelo ministro da Corte de
Contas pode ser aplicado as demais hipóteses até então previstas na legislação. Afirma,
como destacado acima que "o art. 6° da Lei n° 10.201/2001 não ampliou o rol de hipóteses
estabelecido no inciso IV do art. 25 da Lei Complementar n° 101/2000, visto que a garantia do
direito inviolável à vida, preservada pelas ações de segurança pública, nasce da Constituição
Federal, e não como uma nova hipótese do citado dispositivo da lei ordinária".
113. Em outras palavras, o fato da licitude da segurança pública, enquanto
exceção às restrições previstas pela Lei Complementar (LRF), ser possível e admitida
pelo Tribunal de Contas da União, porque tal matéria "nasce da Constituição", também
pode ser aplicada em outras hipóteses, desde que exista o mesmo fundamento.
114. Desde modo, se há outros direitos, além da Segurança Pública, em que
a Constituição impõe ao Estado Brasileiro seu cumprimento, a criação de uma exceção
às exigências para transferências voluntárias não ofenderia a Lei de Responsabilidade
Fiscal, pois seu fundamento não é a Lei Complementar, mas sim a Constituição Fe d e r a l .
O que a exceção criada por lei ordinária faz é tão somente dar forma, operacionalizar
como cumprir e concretizar a obrigação que a Constituição Federal impôs ao Poder
Público.
115. Logo, se a Corte de Contas admite a exceção relacionada à Segurança
Pública, por tal hipótese ser decorrente da Constituição, outras hipóteses com mesmo
fundamento também devem ser admitidas, afinal ubi eadem est ratio ibi ide jus, ou seja,
onde se existe a mesma razão, deve-se aplicar o mesmo direito.
116. Na mesma linha, vem entendendo as Cortes Superiores de nosso Poder
Judiciário. Destarte, o STJ, Tribunal da Cidadania, que tem a missão de uniformizar as
interpretações acerca da legislação federal, tem precedentes na linha de que a interpretação
da expressão "ações sociais" diz respeito às ações que objetivam o atendimento dos direitos
sociais assegurados aos cidadãos, cuja realização é obrigatória por parte do Poder Público.
Vejamos:
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. REPASSE DE VERBA PELA UNIÃO.
RESTRIÇÃO CADASTRAL NO CAUC E NO SIAFI. SUSPENSÃO DOS EFEITOS APENAS QUANTO
AOS REPASSES QUE VISEM À EXECUÇÃO DE AÇÕES SOCIAIS OU EM FAIXA DE FRONTEIRA.
ART. 26 DA LEI 10.522/2002. ABRANGÊNCIA DO TERMO "AÇÕES SOCIAIS".
1. Hipótese em que o Tribunal local consignou que o repasse de verbas federais
destinadas à implantação e obras de drenagem urbana denotariam natureza de ação social.