DOU 30/03/2022 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 61, quarta-feira, 30 de março de 2022
ISSN 1677-7042
Seção 1
2. A suspensão da restrição para a transferência de recursos federais aos
Estados, Distrito Federal e Municípios trata de norma de direito financeiro e é exceção à
regra, estando limitada às situações previstas no próprio artigo 26 da Lei 10.522/2002
(execuções de ações sociais ou ações em faixa de fronteira). A interpretação da expressão
"ações sociais" não pode ser abrangente a ponto de abarcar situações que o legislador
não previu. Sendo assim, o conceito da expressão "ações sociais", para o fim da Lei
10.522/2002, deve ser resultado de interpretação restritiva, teleológica e sistemática,
mormente diante do fato de que qualquer ação governamental em prol da sociedade
pode ser passível de enquadramento no conceito de ação social.
3. O termo "ação social" presente na mencionada lei diz respeito às ações
que objetivam o atendimento dos direitos sociais assegurados aos cidadãos, cuja
realização é obrigatória por parte do Poder Público, como aquelas mencionadas na
Constituição Federal, nos artigos 6º, 193, 194, 196, 201, 203, 205, 215 e 217
(alimentação, moradia, segurança, proteção à maternidade e à infância, assistência aos
desamparados, ordem social, seguridade social, saúde, previdência social, assistência
social, educação, cultura e desporto).
4. O direito à infraestrutura urbana e o direito aos serviços públicos, os quais
abarcam o direito à pavimentação e drenagem de vias públicas, compõem o rol de
direitos que dão significado à garantia do direito a cidades sustentáveis, conforme
previsão do art. 2º da Lei 10.257/2001 - Estatuto das Cidades. Apesar disso, conforme a
fundamentação supra, a pavimentação e drenagem de vias públicas não pode ser
enquadrada no conceito de ação social previsto no art. 26 da Lei 10.522/2002. Nesse
sentido: REsp 1.372.942/AL, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe
11.4.2014.
5. Agravo Regimental não provido.
(AgRg no AgRg no REsp 1416470/CE, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN,
SEGUNDA TURMA, julgado em 04/11/2014, DJe 27/11/2014) (grifo nosso)
117. Tem aumentado o número de precedentes do Superior Tribunal de Justiça
que afastam expressamente o enquadramento de determinados programas e ações
governamentais como "ações sociais" para os fins do art. 26 da Lei nº 10.522, de 2002. Consta
dos autos a seguinte síntese: "aquisição de maquinário agrícola" (AgRg no REsp 1417069/PE,
Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 26/04/2016, DJ e
11/05/2016); "quadra poliesportiva" (AgRg no REsp 1547543/CE, Rel. Ministro HUMBERTO
MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 13/10/2015, DJe 20/10/2015); "implantação de
placas de sinalização turística" (AgRg no REsp 1447188/PE, Rel. Ministro HUMBERTO
MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/09/2015, DJe 24/09/2015); "drenagem urbana"
(AgRg no AgRg no REsp 1416470/CE, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA ,
julgado em 04/11/2014, DJe 27/11/2014); "sinalização turística" (REsp 1656446/RJ, Rel.
Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/04/2017, DJe 02/05/2017).
118. O precedente é ainda mantido pelo Tribunal da Cidadania em decisões mais
recentes, como
o REsp: 1844420
PE 2019/0315805-1, Relator:
Ministro BENEDITO
GONÇALVES, Data de Publicação: DJ 06/03/2020, onde o entendimento em linhas gerais é de
que "a interpretação da expressão ações sociais não pode estender-se a ponto de abarcar
situações que o legislador não previu. Seu conceito, para o fim da Lei nº 10.522/2002 (CADIN),
deve decorrer de interpretação restritiva, teleológica e sistemática".
119. Na mesma esteira, podemos ainda destacar:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. TRANSFERÊNCIA VOLUNTÁRIA DE RECURSOS
FEDERAIS. REPASSE DO MUNICÍPIO. RESTRIÇÕES NO CAUC OU SIAFI. VERBA DESTINADA À AÇÃO
SOCIAL. POSSIBILIDADE. EXCEÇÃO PREVISTA NO ART. 26 DA LEI 10.522/2002.
1. Trata-se, na origem, de Ação de Procedimento Comum, com pedido de
tutela provisória de urgência, ajuizada pelo Município de Correia Pinto/SC contra a União
e a Caixa Econômica Federal, postulando provimento jurisdicional que determine às
requeridas a formalização do contrato de repasse dos recursos oriundos da Proposta
Siconv nº 361702015 - Programa de Planejamento Urbano para pavimentação de ruas de
Correia Pinto/SC -, no valor de R$ 245.850,00 (duzentos e quarenta e cinco mil e
oitocentos e cinquenta reais), inobstante a existência de restrições que ensejaram a
inscrição do ente federativo no Siafi/Cauc, como inadimplente.
2. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça firmou orientação de que,
na hipótese de transferência voluntária de recursos federais à Municipalidade,
destinados a ações sociais e a ações em faixa de fronteira, a anotação desabonadora,
no Siafi e Cauc, deve ter seus efeitos suspensos.
3. No caso dos autos, o Tribunal de origem consignou: "quanto à alegação no
sentido de que o objeto do Contrato de Repasse em discussão (pavimentação de ruas de
Correio Pinto/SC) não se destinaria à execução de uma ação relacionada com as áreas de
educação, saúde e assistência social, esta Turma reconheceu a destinação social, quando
do julgamento da AI 5023987-69.2016.4.04.0000, nos seguintes termos: (...) Destarte,
reconheço que dificultar o recebimento de verbas federais destinadas à aplicação em
atividades essenciais do Município caracteriza, de fato, violação aos princípios da
razoabilidade e da proporcionalidade" (fls. 401-402, e-STJ).
4. Na forma da jurisprudência, "o termo 'ação social' presente na mencionada
lei diz respeito às ações que objetivam o atendimento dos direitos sociais assegurados
aos cidadãos, cuja realização é obrigatória por parte do Poder Público, como aquelas
mencionadas na Constituição Federal, nos artigos 6º, 193, 194, 196, 201, 203, 205, 215
e 217 (alimentação, moradia, segurança, proteção à maternidade e à infância,
assistência aos desamparados, ordem social, seguridade social, saúde, previdência
social, assistência social, educação, cultura e desporto)" (REsp 1.527.308/CE, Rel.
Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 5/8/2015).
5. O Tribunal de origem, soberano na apreciação fático-probatória, concluiu que o
objeto do empenho ostentava caráter social que se enquadra nas exceções previstas na
legislação. Saliente-se que dissentir daquela conclusão, de modo a descaracterizar a natureza
do convênio, implica revolver de aspectos fático-probatórios, providência igualmente inviável
em Recurso Especial, nos termos da Súmula 7 do STJ.6. Agravo Interno não provido.
(AgInt no REsp 1828073/SC, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA
TURMA, julgado em 17/12/2019, DJe 27/02/2020) (grifo nosso)
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO
ESPECIAL. TRANSFERÊNCIA VOLUNTÁRIA DE RECURSOS FEDERAIS. REPASSE AO MUNIC Í P I O.
RESTRIÇÕES NO CAUC OU SIAFI. VERBA DESTINADA À AÇÃO SOCIAL. POSSIBILIDADE.
EXCEÇÃO PREVISTA NO ART. 26 DA LEI 10.522/2002. JURISPRUDÊNCIA DOMINANTE DO
STJ. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.
I. Agravo interno aviado contra decisão que julgara Recurso Especial interposto
contra acórdão publicado na vigência do CPC/2015.
II. Trata-se, na origem, de Ação Ordinária, ajuizada pelo Município de Juru/PB
em face da União e da Caixa Econômica Federal, com o objetivo de obter o repasse dos
recursos relativos ao Convênio 047067/2014 - cujo órgão gestor é o Ministério do
Desenvolvimento Agrário, referente à elaboração, para o ente municipal, de projeto que
tem por objeto o "apoio à estruturação de Serviço de Inspeção Sanitária e SUASA no
Território da Serra do Teixeira" -, inobstante a existência de restrições que ensejaram a
inscrição do Município no SIAFI/CAUC, como inadimplente. O acórdão do Tribunal de
origem manteve a sentença, que julgara procedente o pedido.
III. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça firmou orientação no
sentido de que, na hipótese de transferência voluntária de recursos federais à
Municipalidade, destinados a ações sociais e a ações em faixa de fronteira, a anotação
desabonadora, junto ao SIAFI e CAUC, deve ter seus efeitos suspensos. Precedentes.
IV.
Na
forma da
jurisprudência,
"o
termo
'ação social'
presente
na
mencionada lei diz respeito às ações que objetivam o atendimento dos direitos sociais
assegurados aos cidadãos, cuja realização é obrigatória por parte do Poder Público,
como aquelas mencionadas na Constituição Federal, nos artigos 6º, 193, 194, 196, 201,
203, 205, 215 e 217 (alimentação, moradia, segurança, proteção à maternidade e à
infância,
assistência
aos
desamparados, ordem
social,
seguridade
social, saúde,
previdência social, assistência social, educação, cultura e desporto)" (STJ, REsp
1.527.308/CE,
Rel.
Ministro
HERMAN
BENJAMIN,
SEGUNDA
TURMA,
DJe
de
05/08/2015).
V. Na hipótese em exame, o acórdão recorrido concluiu que "o objeto do
convênio em apreço, qual seja, apoio à estruturação de Serviço de Inspeção Sanitária e
SUASA no Território da Serra do Teixeira, enquadra-se no conceito de ação social para os
fins previstos na aludida Lei nº 10.522/2002", uma vez que, "de acordo com a perspectiva
normativa, acima referenciada, dar apoio à estruturação dos serviços de inspeção
sanitária dos empreendimentos de agricultura familiar, como forma de agregar valor aos
produtos de origem animal e vegetal produzidos pelas famílias de agricultores, é obra que
visa a garantir a saúde dos animais e dos vegetais, promovendo a qualidade e a
segurança higiênico-sanitária e tecnológica dos produtos a serem consumidos pela
população local, o
que não pode ser
tido como uma ação
exclusivamente de
infraestrutura, mas também de saúde pública, e, como tal, assegura a concretização de
direito social inserto no art. 196 da Constituição Federal". Assim, estando o acórdão
recorrido em consonância com a jurisprudência sedimentada nesta Corte, merece ser
mantida a decisão ora agravada, em face do disposto no enunciado da Súmula 568 do
S T J.
VI. Agravo interno improvido.
(AgInt no REsp 1694323/PB, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA
TURMA, julgado em 22/10/2019, DJe 29/10/2019) (grifo nosso)
120. Dos julgados acima já se pode concluir a primeira premissa. Se
determinadas matérias são consideradas ações sociais e outras não, é porque o Tribunal
da Cidadania pressupõe a Constitucionalidade do art. 26 da Lei º 10.522/02, como
afirmado e fundamentado neste Parecer.
121. Tanto que as ações consideradas pelo STJ vão muito além da saúde,
assistência social e educação previstas no art. 25, §3º da LRF, englobando também, no
entender do Superior Tribunal as "ações que objetivam o atendimento dos direitos
sociais assegurados aos cidadãos, cuja realização é obrigatória por parte do Poder
Público, como aquelas mencionadas na Constituição Federal, nos artigos 6º, 193, 194,
196, 201, 203, 205, 215 e
217 (alimentação, moradia, segurança, proteção à
maternidade e à infância, assistência aos desamparados, ordem social, seguridade
social, saúde, previdência social, assistência social, educação, cultura e desporto)".
122. O Tribunal tem consolidado ainda que que a expressão "ações sociais" não
pode
estender-se a
ponto
de
abarcar situações
que
o
legislador não
previu
e,
consequentemente, seu conceito deve decorrer de interpretação teleológica e sistemática. O
entendimento, embora mencione a interpretação sistemática, tem dado especial atenção ao art.
26 da Lei nº 10.522/02, mormente o binômio ações sociais versus ações governamentais, ou
ainda se o objeto tem relação direta, íntima ou estreita com ação social.
123. O STF, noutro giro, tem concedido liminares referendadas pelas turmas
julgadoras, com o escopo de afastar as restrições em face dos entes federativos:
EMENTA: AÇÃO CAUTELAR. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO NO CADASTRO
ÚNICO DE EXIGÊNCIAS PARA TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS - CAUC. ÓBICE AO REPASSE
DE VERBAS E À CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIOS. SECRETARIA EXECUTIVA DA FAZENDA DO
ESTADO DE ALAGOAS. SUSPENSÃO DO REGISTRO DE INADIMPLÊNCIA. MEDIDA LIMINAR
DEFERIDA. REFERENDO.
1. O Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a ocorrência de conflito
federativo em situações nas quais a União, valendo-se de registros de supostas inadimplências
dos Estados no Cadastro Único de Exigências para Transferências Voluntárias - CAUC,
impossibilita o repasse de verbas federais.
2 O registro da entidade federada, por suposta inadimplência, nesse cadastro
federal pode sujeitá-la a efeitos gravosos, com desdobramentos para a transferência de
recursos.
3. Em cognição primária e precária, estão presentes a fumaça do bom direito
e o perigo da demora.
4. Medida liminar referendada.
(STF - AC: 2973 DF, Relator: Min. CÁRMEN LÚCIA, Data de Julgamento:
13/09/2011, Primeira Turma, Data de Publicação: DJe-047 DIVULG 06/03/2012 PUBLIC
07/03/2012). (grifo nosso)
"Pretende-se a concessão de liminar para a imediata suspensão de registro de
inadimplência do Estado no SIAFI, de forma a possibilitar sejam firmados acordos de
cooperação e convênios, bem como obtenção de recursos junto a órgãos ou entidades
federais. (...) Vislumbro o conflito entre a União e o Estado, razão pela qual reconheço a
competência do Supremo Tribunal Federal para a ação, nos termos do art. 102, I, "f", da
Constituição Federal de 1988. A questão apresentada para análise não é nova neste
Supremo Tribunal Federal. Em diversos precedentes análogos, a Corte já se manifestou
pela concessão da liminar para afastar a inscrição do Estado no SIAFI/CADIN, sob o
argumento de que a inviabilidade de formalizar acordos e convênios, bem como receber
repasses de verbas, pode gerar prejuízos ainda maiores (inclusive com a paralisação de
serviços essenciais) do que a ausência da inscrição do Estado, supostamente devedor,
nesses bancos de dados. Nesse sentido, os seguintes precedentes: AC nº 39 (MC), Rel.
Min. Ellen Gracie, monocrática, DJ 11.07.03; AC 223 (MC), Rel. Min. Gilmar Mendes,
monocrática, DJ 23.04.04; AC 266 (MC), Rel. Min. Celso de Mello, monocrática, DJ
31.05.04; AC nº 259 (MC), Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, unânime, DJ 03.12.04;
AC nº 659 (MC), Rel. Min. Carlos Britto, Plenário, unânime, julg. 12.06.06. Assim sendo,
por entender presentes os requisitos legais, defiro a liminar para determinar a suspensão
da inscrição do Requerente no SIAFI, sem prejuízo de melhor exame da matéria quando
do julgamento do mérito"
(STF - AC: 1260 BA, Relator: Min. ELLEN GRACIE, Data de Julgamento: 27/05/2008,
Data de Publicação: DJe-099 DIVULG 02/06/2008 PUBLIC 03/06/2008). (grifo nosso)
124. Observa-se assim que a jurisprudência pátria não limita a abrangência da
expressão "ações sociais" tão somente às "ações de educação, saúde e assistência social".
125. De fato, uma interpretação que limite o conteúdo do art. 26 da Lei nº
10.522/2002 para restringir sua aplicação às exceções já previstas no art. 25, §3º, LRF,
faria letra morta o primeiro dispositivo, tornando-o absolutamente inútil, pois as exceções
para ações de educação, saúde e assistência social já possuem explícita previsão da Lei
Complementar 101, de 2000. Neste sentido, o Parecer GM-27, vinculante para a
Administração porque aprovado pelo Presidente da República e publicado no Diário
Oficial da União, ao fixar exegese que não limita o sentido da expressão "ações sociais"
às exceções já previstas na LRF, está a conferir eficácia prática ao dispositivo legal, sem
negar sua vigência, tudo em estrito respeito à harmonia e independência dos Poderes e
às atribuições próprias do Poder Legislativo e do Poder Judiciário.
126. Sobe
o ponto, cabe
destacar que o
art. 22 da
atual Portaria
Interministerial nº 424, de 30 de dezembro de 2016 condensa as condições que devem
ser observadas para celebração de transferência voluntária através de convênio ou
contrato de repasse.
127. Ao observar o dispositivo, verifica-se que ele reproduz condições para
celebração previstas não somente na Lei de Responsabilidade Fiscal, mas também em
outros normativos, como exigências constitucionais e exigências previstas em legislação
ordinária, como exemplo o inciso XXII que decorre da Lei de Parcerias Público Privadas
(Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004), e o inciso XIX que decorre da denominada
Lei das Estatais (Lei nº 13.303, de 30 de junho de 2016).
128. Nesse sentido, caso prevaleça a exegese no sentido de que a matéria
referente à transferências voluntárias é irrestritamente reservada apenas à Lei
Complementar, não haveria respaldo constitucional para nenhum desses requisitos do art.
22 da Portaria Interministerial n 424, de 2016, que decorrem de leis ordinárias, nem
mesmo daria-se vigência ao art. 195, § 10, da CRFB.
129. Igualmente, o próprio art. 116 da Lei nº 8.666, de 1993, regulamenta
transferências voluntárias através de convênios e instrumentos congêneres e, embora seja
lei ordinária, disciplina, inclusive o que deve ser feito com recursos ainda não utilizados
na execução da parceria. Outros exemplos previstos na legislação ordinária seriam o art.
50 da Lei nº 11.445, de 2007 e o art. 16, da Lei nº 12.305, de 2020, que regulamentam
o repasse de recursos da União, relacionados, respectivamente, ao saneamento básico e
à Política Nacional de Resíduos Sólidos.
130. Desta maneira, como os critérios e condições para realização das
transferências voluntárias não são estritamente reservados à Lei Complementar, as
exceções, evidentemente, também não o são, desde que sejam voltadas para proteger
valores axiológicos ou bens jurídicos tutelados pela Constituição.
131. A Lei Eleitoral (Lei n. 9.504, de 30 de setembro de 1997) traz um claro
exemplo sobre a conclusão alcançada neste Parecer. Em um mesmo dispositivo, a Lei
ordinária cria limites, critérios e exceções no que concerne a transferência voluntária de
recursos durante o período de defeso eleitoral. Vejamos: