DOU 31/05/2022 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 102, terça-feira, 31 de maio de 2022
ISSN 1677-7042
Seção 1
4. A PGFN esclareceu que a NOTA n. 00227/2020/DECOR/CGU/AGU resultou de
pedido de manifestação feito por ela a este Departamento visando esclarecer dúvida
também suscitada pela SGP/ME a respeito do momento do cálculo do benefício especial,
diante do entendimento adotado no Parecer nº JL-03, de 2020. Segue a conclusão da
mencionada Nota:
a) de acordo com o Parecer nº JL-03 consolidou-se o entendimento de que o
benefício especial será calculado de acordo com a regra vigente no momento da opção
feita na forma do § 16 do art. 40 da Constituição Federal. Esse entendimento não afasta a
possibilidade de o cálculo do benefício ocorrer por ocasião da opção feita na forma do § 16
da Constituição Federal porque o período contributivo a ser utilizado no cálculo do
benefício especial já se encontra delimitado neste momento, não dependendo de evento
futuro para sua realização;
b) confirma-se o entendimento constante do Parecer JL-03 no sentido de que
"no cálculo do benefício especial para membros e servidores que ingressaram na União
antes de 1994 e fizeram a opção pelo regime de previdência complementar, somente será
considerado o período contributivo a partir da competência julho de 1994, efetivamente
pago", recolhido; e
c) à vista do contido nos §§ 1º e 2º do art. 3º da Lei nº 12.618, de 2012, para
a apuração da média aritmética de que trata o § 2º e a identificação da variável "TC"
prevista na fórmula do § 3º, entende-se que o legislador considerou apenas o tempo de
contribuição efetivamente pago, recolhido, alinhando-se ao propósito compensatório do
benefício especial.
5. Sobre o Acórdão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, proferido no
Processo nº 1019181-72.2018.4.01.0000, ressaltou que ele teria sido citado na mencionada
Nota com o propósito de reforçar o entendimento sobre o momento do cálculo do
benefício especial.
6. Esclareceu que a apreciação das regras previstas na Lei nº 12.618, de 2012,
conduzem ao entendimento de que o cálculo do benefício especial recairá sobre as 80%
(oitenta por cento) maiores remunerações percebidas pelo servidor para as quais tenham
sido recolhidas contribuições previdenciárias no período contributivo de julho de 1994 ou
de quando iniciaram-se as contribuições até à data de adesão à nova sistemática
previdenciária inaugurada pela Lei nº 12.618, de 2012, atualizadas pelo IPCA ou outro
índice que venha a substituí-lo. Calculado o benefício especial, este "será atualizado pelo
mesmo índice aplicável aos benefícios de aposentadoria e pensão pagos pelo RGPS, ou
seja, o INPC".
7. Asseverou não haver base legal para a atualização do benefício especial pelo
IPCA, conforme sustentou a SGP/ME. Afirmou que a atualização pelo IPCA deve incidir,
exclusivamente, sobre as remunerações que servirão de base para o cálculo do benefício
especial. O INPC, por sua vez, é o índice que deve incidir sobre o benefício especial em si.
Ressaltou ainda que esse entendimento pode ser extraído dos debates legislativos que
antecederam à edição da Lei nº 12.618, de 2012.
8. Acrescentou que do Parecer nº JL-03, de 2020, é possível extrair
entendimento no sentido de que o benefício especial deve ser atualizado pelo mesmo
índice aplicável aos benefícios do RGPS - hoje, o INPC - por ser esse o índice previsto em
lei. Assim, esclareceu que, de acordo com a Lei nº 12.618, de 2012, o benefício especial
não poderá ser atualizado pelo IPCA, mas apenas pelo INPC ou outro índice que vier a
substituí-lo no papel de atualizador dos benefícios do RGPS.
9. Destacou que a Lei nº 12.618, de 2012, silenciou quanto ao período de
incidência do IPCA sobre as remunerações utilizadas no cálculo do benefício especial e
também quanto ao momento que o benefício especial calculado passa a ser atualizado pelo
INPC. Diante desse silêncio, entende ser intuitivo considerar que a atualização, pelo IPCA,
das remunerações utilizadas no cálculo do benefício especial deve ocorrer no momento em
que o benefício especial for efetivamente calculado. Talvez em razão disso, tenha levado o
Parecer nº JL-03, de 2020, a "entender que não há um momento específico para o cálculo
do benefício especial, de forma que, a rigor, pode ser realizado a qualquer tempo, desde
que observe as normas em vigor no momento do exercício da opção de que trata o § 16
do art. 40 da Constituição".
10. Argumentou que esse entendimento pode conferir tratamentos díspares
entre os servidores, pois, a depender do momento do cálculo do benefício especial de cada
um, o período de atualização, pelo IPCA, das remunerações que compõem o cálculo do
benefício especial poderá sofrer variações. Eis o que ressaltou:
(...)
39. Imagine-se, por exemplo, um servidor que solicite à Administração que o
cálculo do seu benefício especial seja realizado de imediato, na busca de saber, com maior
exatidão, a quanto fará jus à título de benefício especial no futuro, e outro servidor que
aguarde até o momento da aposentação para ver realizado o cálculo do benefício especial.
40. Nesses exemplos, a atualização, pelo IPCA, das remunerações que integram
o cálculo do benefício especial se daria por período bem mais longo no caso do servidor
que aguardou o momento da aposentadoria para conhecer o valor do seu benefício
especial do que no daquele que pediu que o cálculo do seu benefício especial fosse
realizado em momento bem anterior ao da aposentadoria.
(...)
11. Em virtude disso, considerou razoável a solução contida no Acórdão do TRF1
no processo nº 1019181-72.2018.4.01.0000, porque, ao mesmo tempo que permite ao
servidor conhecer o valor do seu benefício especial com antecedência, considera o momento
da aposentadoria/pensão o momento final do cálculo do benefício especial, no qual o seu
valor deverá ser estabelecido em definitivo. Sobre esse entendimento, destacou:
(...)
41. Diante disso é que parece razoável a solução contida no Acórdão do TRF1 no
processo nº 1019181-72.2018.4.01.0000 e exposta nos itens 11 a 20 deste Parecer, pois ao
mesmo tempo em que assegura ao servidor o direito de conhecer, com antecedência, e com
certa segurança, o valor do seu benefício especial, estabelece que, no momento da
aposentadoria, o cálculo do benefício especial anteriormente realizado seja revisto, dessa vez
com base nas 80% (oitenta por cento) maiores remunerações percebidas pelo servidor
atualizadas pelo IPCA até o momento da aposentação, de forma que, para todos os
servidores, o momento final do cálculo do benefício especial, no qual o seu valor será
estabelecido em definitivo, será o da aposentadoria ou da concessão da pensão. Dessa forma,
parece que se assegura um tratamento isonômico aos servidores que exerceram a opção do
§ 16 do art. 40 da Constituição, que teriam, todos, como marco final da atualização das suas
remunerações utilizadas no cálculo do benefício especial, o momento da aposentadoria ou
concessão da pensão. Por conseguinte, também seria a partir desse momento que o benefício
especial passaria a ser atualizado pelo INPC, uma vez que tratar-se-ia de benefício especial
recém calculado sobre uma base de cálculo totalmente atualizada.
12. Argumentou ainda que considerar o benefício especial calculado em
definitivo no momento da concessão da aposentadoria ou da pensão encontra respaldo na
intenção legislativa extraída dos debates que antecederam à edição da Lei nº 12.618, de
2020. Eis o que informou:
(...)
43. De fato, e como já se mencionou acima, a EMC nº 18, de 2007, além de
sugerir a alteração do § 5º do art. 3º do PL nº1.992, de 2007, do qual se originou a Lei nº
12.618, de 2020, para prever a atualização do benefício especial pelo mesmo índice
aplicável aos benefícios do RGPS, sugeriu também que fosse expressamente previsto que o
benefício especial deveria ser calculado no momento da opção de que trata o § 16 do art.
40 da Constituição, com fins, justamente, de fixar o termo inicial da sua atualização. Por
relevante, transcreve-se mais uma vez o teor da emenda parlamentar em questão:
Dê-se ao parágrafo 5º do art. 3º do Projeto de Lei 1992/2007 a seguinte redação:
"§ 5º O benefício especial calculado na data da opção será atualizado, a partir
de então pela variação do mesmo critério aplicável ao RGPS, ou outro índice que venha a
substituí-lo, até a data de sua concessão pelo RPPS."
Justificativa A presente emenda fundamenta-se na necessidade de firmar o
Termo Inicial da atualização e, além disso, prever a substituição do índice ao longo do
tempo, bem como adotar os mesmo critérios de reajustes do Regime Geral de Previdência
Social (RGPS).(Destaquei)
44. Ao rejeitar essa sugestão contida na EMC nº 18, de 2007, o PRR nº 4 CTASP,
ressaltou que não caberia realizar o cálculo do benefício especial antes da aposentadoria
ou morte do servidor:
O § 6º do art. 3º determina a atualização do benefício especial pelo IPCA,
enquanto a EMC 18 preconiza que ele seja calculado na data de opção e atualizado, a partir
de então, pelo mesmo critério adotado pelo RGPS. (...) Como o benefício especial se
destina a compensar a diferença entre o valor do benefício que o servidor perceberia pelo
regime próprio de previdência, caso não aderisse ao regime complementar, e o que
efetivamente perceberá, tendo aderido a esse último, não há como se calcular seu valor
antes da aposentadoria ou morte do servidor.
13. Na sequência, suscitou dúvida acerca da adequada interpretação dos termos
da Lei nº 12.618, de 2020, especificamente do § 2º do seu art. 3º, a respeito da incidência
do IPCA sobre as remunerações que compõem o cálculo do benefício especial. Em sua
manifestação
sustenta
que
o
mencionado índice
de
atualização
incide
sobre
as
remunerações que serão utilizadas no cálculo do benefício especial, por ser a lei clara nesse
sentido. No entanto, argumentou que no Parecer nº JL-03, de 2020, há menção de "que o
IPCA deve incidir sobre as contribuições recolhidas pelo servidor no período referido no §
2º do art. 3º da Lei nº 12.618, de 2012, e que elas que servirão de base de cálculo para o
benefício especial". Para tanto, exortou o seguinte excerto do Parecer nº JL-03, de 2020:
73. A Lei nº 12.618, de 2012, não tratou sobre o momento do cálculo. Ela
disciplina que as contribuições que servirão de base para o seu cálculo serão atualizadas
até a data da mudança do regime, conforme previsto no § 2º do art. 3º da Lei nº 12.618,
de 2012. Com isso, o quantum das contribuições efetivamente recolhidas e que serão
utilizadas no cálculo do benefício especial já se encontra consolidado no momento da
opção, não dependendo, pois, de evento futuro. Além disso, referida norma garante a sua
atualização na forma da lei.
14. Em conclusão, assentou:
56. Por todo o exposto, conclui-se que:
i) segundo o § 6º do art. 3º da Lei nº 12.618, de 2012, que determina a
atualização do benefício especial pelo mesmo índice aplicável aos benefícios do RGPS
(atualmente o INPC, nos termos do art. 41-A da Lei nº 8.213, de 1991), não é possível
utilizar, sob qualquer hipótese, o IPCA como índice de atualização do benefício especial;
ii) quanto ao momento do cálculo do benefício especial, e, também, da
incidência do IPCA edo INPC, pode-se chegar a duas conclusões:
ii.i) a conclusão que privilegia a literalidade da Lei nº 12.618, de 2012, qual seja,
a de que as remunerações que integram o cálculo do benefício especial devem ser
atualizadas pelo IPCA no momento do cálculo do benefício especial, que, por sua vez, pode
ocorrer a qualquer tempo, como definiu o Parecer nº JL-03, de 2020. Uma vez calculado,
e independente de quando isso tenha ocorrido, o benefício especial passaria a ser
atualizado pelo INPC; e
ii.ii) a conclusão que privilegia a isonomia entre os servidores e a aparente intenção
do legislador ao editar a Lei nº 12.618, de 2012, qual seja, a de que o momento do cálculo
definitivo do benefício especial é o da concessão da aposentadoria ou pensão, ocasião na qual o
valor de eventual benefício especial anteriormente calculado deve ser revisto mediante nova
atualização, pelo IPCA, das remunerações utilizadas em seu cálculo, passando o benefício
especial, só a partir daí, de definitivamente calculado, a ser atualizado pelo INPC.
iii)
dentre
essas duas
interpretações
possíveis,
entende-se que
o
mais
recomendável é adotar a segunda, por promover igualdade de tratamento entre os diversos
servidores e por possibilitar a fixação, de maneira objetiva, do termo final da incidência do
IPCA sobre as remunerações utilizada no cálculo do benefício especial e do termo inicial da
incidência do INPC sobre o benefício especial calculado.
iv) os termos do Parecer nº JL-03, de 2020, deixam dúvidas quanto à variável
sobre a qual deve incidir o IPCA, pois essa manifestação sugere que o IPCA deve incidir
sobre sobre as contribuições recolhidas pelo servidor no período referido no § 2º do art. 3º
da Lei nº 12.618, de 2012, ao passo que a redação desse dispositivo dá a entender que o
IPCA deve incidir sobre as remunerações percebidas pelo servidor e que serviram de base
para o recolhimento de contribuição previdenciária.
15. Ao final, submeteu os autos à apreciação deste Departamento para
manifestação dos seguintes aspectos:
i) sobre as conclusões apresentadas no item 47 deste Parecer a respeito dos
momentos de incidência do IPCA sobre as remunerações que integram o cálculo do
benefício especial e do INPC sobre o benefício especial calculado, a fim de que avalie a que
melhor se coaduna ao entendimento atualmente em vigor sobre o benefício especial no
âmbito da AGU e da Administração Pública federal; e
ii) sobre a divergência em relação ao Parecer nº JL-03, de 2020, apontada nos
itens 51 a 54 deste Parecer, no que toca à variável sobre a qual deve incidir o IPCA, se
sobre as remunerações ou as contribuições a que se refere o § 2º do art. 3º da Lei nº
12.618, de 2020.
16. É o relatório, passa-se à análise.
-I-
17. De plano, identifica-se atribuição deste Departamento para apreciação do
pedido em destaque.
18. De acordo com os incisos X e XI do art. 4º da Lei Complementar nº 73, de
1993, compete ao Advogado-Geral da União fixar a interpretação da Constituição, das leis,
dos tratados e demais atos normativos, a ser uniformemente seguida pelos órgãos e
entidades da Administração Federal, bem assim, unificar a jurisprudência administrativa,
garantir a correta aplicação das leis, prevenir e dirimir as controvérsias entre os órgãos
jurídicos da Administração Federal.
19. Ao dispor sobre a estrutura regimental da Advocacia-Geral da União, os
incisos IV e V do art. 11 do Decreto nº 10.608, de 2021, conferem à Consultoria-Geral da
União o exercício de tais funções. Vejamos:
Art. 11. À Consultoria-Geral da União compete:
(...)
IV - assistir o Advogado-Geral da União no controle interno da legalidade dos
atos da administração pública federal;
V - emitir manifestações jurídicas e, se necessário, submeter ao Advogado-Geral
da União proposta de solução de controvérsias entre os órgãos consultivos que lhe são
subordinados e os órgãos jurídicos integrantes da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional,
da Procuradoria-Geral Federal, da Procuradoria-Geral do Banco Central, da Procuradoria-
Geral da União, da Secretaria-Geral de Consultoria, da Secretaria-Geral de Contencioso e da
Corregedoria-Geral da Advocacia da União;
(...)
20. Na estrutura da Consultoria-Geral da União, foi atribuído a este Departamento
analisar e propor a uniformização da orientação jurídica de questões relevantes e transversais,
conforme disposto no inciso III do art. 14 do Decreto nº 10.608, de 2021. Confira-se:
Art. 14. Ao Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos Jurídicos compete:
I - analisar e propor soluções de controvérsias jurídicas para uniformização da
jurisprudência administrativa;
II - solicitar, se necessário, manifestações jurídicas de órgãos da Advocacia-Geral
da União ou a ela vinculados para análise de processos;
III - identificar e propor preventivamente a uniformização de orientação jurídica
de questões relevantes e transversais existentes nos órgãos jurídicos da Advocacia-Geral da
União, mediante a atuação de câmaras nacionais temáticas;
IV - propor a edição de orientações normativas destinadas a uniformizar a
atuação dos órgãos consultivos; e
V - articular-se com os órgãos de representação judicial da União para a
uniformização e a consolidação das teses adotadas nas atividades consultiva e contenciosa.
21. Na espécie, a pretensão é que seja uniformizado entendimento a respeito
da aplicação de índices de atualização previstos na Lei nº 12.618, de 2012, em relação ao
cálculo do benefício especial, e esclarecimento sobre a variável que deve incidir o IPCA,
tendo em vista o entendimento adotado no Parecer JL nº 03, de 2020.
-II-
22. A primeira questão jurídica trazida à apreciação diz respeito à aplicação do
Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) ou outro índice que venha a substituí-
lo e do índice aplicável ao benefício de aposentadoria ou pensão mantido pelo regime geral
de previdência social (atualmente, o Índice Nacional de Preços ao Consumidor - INPC) em
relação ao cálculo do benefício especial de que trata a Lei nº 12.618, de 2012.

                            

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