DOU 01/07/2022 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 123, sexta-feira, 1 de julho de 2022
ISSN 1677-7042
Seção 1
"4.3.2.3 Iron and steel
4.115. The value of China's iron and steel exports stood at USD 33.4 billion
in 2020, down from USD 46.9 billion in 2018, while the value of imports increased
from USD 22.4 billion to USD 36.8 billion over the same period. According to the
authorities, the same dynamic continued in 2020, in line with China's efforts to tackle
overcapacity in the steel industry. Over the first half of 2020 steel exports sharply
decreased, and imports substantially increased. From January to May, China exported
25 million tonnes of steel products, a year-on-year decrease of 14%, and imported 5.46
million tonnes of steel products, a year-on-year increase of 12%, reflecting the
country's efforts to address excess capacity in the industry.
4.116. Efforts by China to eliminate production overcapacity in the steel
industry are guided by the Opinions on Reducing Overcapacity in the Steel Industry to
Achieve Development by Solving Difficulties (Guo Fa No. 6, 2016).73 Among other
actions, the Opinions prohibit the building up of new steel capacity. China also intends
to encourage enterprises to eliminate part of their steel production capacity through,
inter alia, proactive capacity elimination, mergers and acquisitions and restructuring,
transformation and conversion of production lines, relocation and reconstruction, and
global cooperation in production capacity. Under the Opinions, China plans to cut
additional crude steel capacity by 150 million tonnes by 2020, to bring capacity closer
to consumption.
4.117. The authorities indicate that, by the end of 2019, China had reduced
crude steel
capacity by
about 170
million tonnes
in cumulative
terms, which
outperformed the goal of the 13th Five-Year Plan for Economic and Social Development
of reducing 150 million tonnes of excess steel capacity ahead of the 2020 deadline.74
They also note that zombie companies75 have been largely dismantled in the iron and
steel industry. In addition, steel production not conforming to quality standards was
cut by 140 million tonnes in 2017. The authorities state that the capacity of "standard
steel" has been fully banned.
4.118. Going forward with its capacity reduction efforts, in January 2018,
China announced a new policy to forbid steel plants from increasing their capacity.
They were also required to remove at least 1.25 tonnes of outdated capacity for every
tonne of new capacity in "environmentally sensitive" areas of the Beijing-Tianjin-Hebei
region, the Yangtze River Delta, and the Pearl River Delta.76 Under the Notice on
Improving Capacity Replacement and Project Filing of Iron and Steel (Fa Gai Dian No.
19, 2020), as from 24 January 2020, the steel capacity replacement and project filing
were suspended; guidelines for steel project filing were formulated and introduced,
and revisions were made to the measures for steel capacity replacement. The Notice
also imposed some environment-related provisions and prohibited steel smelting
capacity extensions."
Por todo o exposto, a peticionária concluiu que não prevalecem condições
de economia de mercado no setor siderúrgico chinês. Por fim, afirmou que buscará
apresentar elementos adicionais sobre o tema ao longo do processo.
5.1.1.2. Da análise da SDCOM sobre o tratamento da China para apuração
do valor normal na determinação do dumping para fins de início
Ressalta-se, inicialmente, que o objetivo desta análise não é apresentar um
entendimento 
amplo
a 
respeito
do 
status 
da
China 
como
uma 
economia
predominantemente de mercado ou não. Trata-se de decisão sobre utilização de
metodologia de apuração da margem de dumping que não se baseie em uma
comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses, estritamente no
âmbito desta revisão.
Cumpre destacar que a complexa análise acerca da prevalência de condições
de economia de mercado no segmento produtivo chinês objeto de revisão possui lastro
no próprio Protocolo de Acessão da China à OMC. Com a expiração do item 15(a)(ii)
do referido Protocolo, o tratamento automático de não economia de mercado antes
conferido aos produtores/exportadores chineses investigados cessou. Desde então, em
cada caso concreto, é necessário que as partes interessadas apresentem elementos
suficientes, nos termos do restante do item 15(a), para avaliar, na determinação de
comparabilidade de preços, se i) serão utilizados os preços e os custos chineses
correspondentes ao segmento produtivo objeto da investigação ou se ii) será adotada
uma metodologia alternativa que não se baseie em uma comparação estrita com os
preços ou os custos domésticos chineses.
Para alcançar uma conclusão a respeito da prevalência ou não de condições
de mercado na China no segmento produtivo de cordoalhas de aço no âmbito deste
processo, levou-se em consideração todo o conjunto de elementos probatórios trazidos
pela peticionária, e avaliou-se se esse conjunto constituiria prova suficientemente
esclarecedora para formar a convicção da autoridade investigadora.
Ressalte-se que, desde 2019, foram concluídas uma série de investigações
que versaram sobre a não prevalência de condições de economia de mercado no
segmento produtivo de aço na China, nos termos indicados anteriormente. Exemplos
são as investigações de aço GNO, encerrada pela Portaria SECINT nº 495, de 12 de
julho de 2019; tubos de aço inoxidável austenístico com costura, encerrada pela
Portaria SECINT nº 506, de 24 de julho de 2019; laminados planos de aço inoxidável
a frio, encerrado pela Portaria SECINT nº 4.353, de 1º de outubro de 2019; e cilindros
para GNV, encerrado pela Resolução Gecex nº 225, de 23 de julho de 2021. Assim, os
trechos a seguir refletem, em grande medida, o entendimento anteriormente já
adotado pela Subsecretaria no âmbito dos referidos procedimentos no segmento
produtivo de aço na China.
Com vistas a organizar melhor o posicionamento da SDCOM, os temas
mencionados acima foram divididos nas seções a seguir: (5.1.1.2.1) Do Protocolo de
Acessão da China à OMC e das suas repercussões procedimentais nas investigações de
defesa comercial no Brasil; (5.1.1.2.2) Da situação do mercado siderúrgico mundial e da
participação das
empresas chinesas;
(5.1.1.2.3) Da estrutura
de mercado
e da
participação e do controle estatal na China, (5.1.1.2.4) Das metas e diretrizes do
Governo e sua influência sobre empresas estatais e provadas, e (5.1.1.2.5) Das práticas
distorcivas do mercado. Ao final (5.1.1.3), serão apresentadas as conclusões a respeito
do tema.
5.1.1.2.1. Do Protocolo de Acessão da China à OMC e das suas repercussões
procedimentais nas investigações de defesa comercial no Brasil.
Conforme estabelecido no Artigo XII do Acordo de Marraqueche, os termos
da acessão de um Estado (ou território aduaneiro separado com autonomia sobre suas
relações comerciais externas) aos Acordos da organização devem ser acordados entre
este e a OMC por meio de processo negociador que envolve a totalidade dos
Membros. A negociação é realizada no âmbito de um grupo de trabalho, cujos termos
de acessão devem ser aprovados pela Conferência Ministerial com base em maioria de
dois terços dos Membros da OMC. Desde a fundação da OMC, 36 países completaram
o processo de acessão, e a China foi o 15o país a finalizá-lo, efetivando-se como o 143o
Membro.
O processo de acessão da República Popular da China, doravante China ou
RPC, iniciou-se em outubro de 1986, quando o país protocolou seu pedido de adesão
ainda junto ao Secretariado do Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT), e durou
mais de 15 anos. O Grupo de Trabalho de Acessão da China ao GATT foi instituído em
março de 1987, tendo sido posteriormente transformado, em 1995, em Grupo de
Trabalho de Acessão à OMC. Como resultado desse processo negociador, vários
compromissos e obrigações a serem cumpridos pela China em diversas áreas foram
aprovadas pelos 142 Membros da OMC. Assim, a China finalizou seu processo de
acessão à OMC em 11 de dezembro de 2001, resultando no texto do Protocolo de
Acessão da China à OMC, doravante Protocolo de Acessão ou Protocolo.
O Brasil participou das negociações relativas ao processo de acessão da
China, de modo que o texto do Protocolo de Acessão foi incorporado à normativa
brasileira na sua integralidade, com efeitos jurídicos concretos desde a entrada em
vigor do Decreto no 5.544, de 22 de setembro de 2005. Os artigos 1o e 2o desse
decreto estabeleceram, in verbis:
Art.
1º O
Protocolo
de Acessão
da República
Popular
da China
à
Organização Mundial de Comércio, apenso por cópia ao presente Decreto, será
executado e cumprido tão inteiramente como nele se contém.
Art. 2º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação. (grifo
nosso)
Especificamente para fins da análise
da prevalência de condições de
economia de mercado no segmento produtivo de cordoalhas de aço no âmbito desta
revisão, que resulta na tomada de decisão sobre a apuração do valor normal a ser
utilizado na determinação da probabilidade de continuação ou retomada de dumping,
cumpre analisar as disposições do artigo 15 do referido Protocolo de Acessão.
O artigo 15 do Protocolo de Acessão da China consiste na base normativa
para a determinação do valor normal em investigações de dumping sobre importações
originárias da China, cujo texto integral será reproduzido a seguir:
15. Comparabilidade de preços para
a determinação de subsídios e
dumping:
Nos procedimentos relacionados a importações de origem chinesa por um
Membro da OMC, aplicar-se-ão o artigo VI do GATT 1994, o Acordo relativo à Aplicação
do Artigo VI do Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio de 1994 ("Acordo
Antidumping") e o Acordo SMC, em conformidade com o seguinte:
a) Na determinação da comparabilidade de preços, sob o artigo VI do GATT
1994 e o Acordo Antidumping, o Membro importador da OMC utilizará, seja os preços
e os custos chineses correspondentes ao segmento produtivo objeto da investigação,
ou uma metodologia que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou
os custos domésticos chineses, com base nas seguintes normas:
i) se os produtores investigados puderem demonstrar claramente que, no
segmento produtivo que produz o produto similar, prevalecem condições de economia
de mercado no que diz respeito à manufatura, produção e à venda de tal produto, o
Membro da OMC utilizará os preços ou custos prevalecentes na China do segmento
produtivo objeto da investigação, para determinar a comparabilidade dos preços;
ii) o Membro da OMC importador poderá utilizar uma metodologia que não
se baseie em uma comparação estrita com os preços internos ou custos prevalecentes
na China se os produtores investigados não puderem demonstrar claramente que
prevalecem no segmento produtivo que produz o produto similar condições de
economia de mercado no que diz respeito à manufatura, a produção e à venda de tal
produto.
b) Nos procedimentos regidos pelas disposições das partes II, III e V do
Acordo SMC, quando se tratarem de subsídios descritos nos itens a), b), c) e d) do
artigo 14 do referido Acordo, aplicar-se-ão as disposições pertinentes do mesmo; não
obstante, se houver dificuldades especiais, o Membro da OMC importador poderá
utilizar, para identificar e medir o benefício conferido pelo subsídio, metodologias que
levem em conta a possibilidade de que os termos e condições prevalecentes na China
nem sempre podem ser utilizados como bases de comparação adequadas. Para aplicar
tais metodologias, sempre que factível, o Membro da OMC importador deverá
proceder a ajustes desses termos e condições prevalecentes antes de considerar a
utilização de termos e condições prevalecentes fora da China.
c) O Membro importador da OMC notificará as metodologias utilizadas em
conformidade com o item a) ao Comitê de Práticas Antidumping e as utilizadas em
conformidade com o item b) ao Comitê de Subsídios e Medidas Compensatórias.
d) Uma vez tendo a China estabelecido, em conformidade com a legislação
nacional do Membro importador da OMC, que é uma economia de mercado, ficarão
sem efeito as disposições do item a), desde que a legislação nacional do Membro
importador preveja critérios para aferir a condição de economia de mercado, na data
de acessão. Em quaisquer casos, as disposições do item a) ii) expirarão após
transcorridos 15 anos da data de acessão. Ademais, nos casos em que a China
estabelecer, em conformidade com a legislação nacional do Membro importador da
OMC, que em um segmento produtivo particular ou indústria prevalecem condições de
economia de mercado, deixar-se-ão de aplicar a esse segmento produtivo particular ou
indústria as disposições do item a) referentes às economias que não são economias de
mercado. (grifo nosso).
A acessão da China à OMC, portanto, foi condicionada a cláusulas
específicas que poderiam ser aplicadas pelo país importador para fins de determinar a
comparabilidade de preços em investigações de dumping e de subsídios. Dessa forma,
em investigações de dumping contra exportações originárias da China, nos termos do
Artigo 15(a), competiria a cada Membro importador da OMC a decisão de utilizar uma
das duas seguintes metodologias disponíveis:
ou os preços e os custos chineses daquele segmento produtivo objeto da
investigação (vide Artigo 15(a)(i));
ou uma metodologia alternativa que não se baseasse em comparação
estrita com os preços ou os custos domésticos chineses (vide Artigo 15(a)(ii)).
Nota-se que os Artigos 15(a)(i) e 15(a)(ii) do Protocolo contêm duas regras
diferentes aplicáveis à questão da comparabilidade de preços. Essas regras estão
relacionadas aos efeitos do sucesso ou da falha de os produtores investigados
demonstrarem claramente que condições de economia de mercado prevalecem no
segmento produtivo investigado. Por um lado, o item 15(a)(i) estabelece a obrigação
de a autoridade investigadora utilizar preços e custos chineses para comparação de
preços caso os produtores chineses sejam capazes de demonstrar que condições de
economia de mercado prevalecem naquele segmento produtivo. Por outro lado, o item
15(a)(ii) regulava a situação em que os produtores investigados não fossem capazes de
demonstrar claramente que condições de economia de mercado prevaleciam no
segmento produtivo investigado. Nessa situação, a autoridade investigadora podia
utilizar metodologia alternativa não baseada em comparação estrita com os preços e
os custos domésticos chineses.
Essa possibilidade de utilizar uma das duas metodologias dos Artigos 15(a)(i)
e 15(a)(ii), por sua vez, foi condicionada pelo Artigo 15(d). A primeira condição do
Artigo 15(d) era de que, caso o Membro importador reconhecesse, em conformidade
com sua legislação, que a China era uma economia de mercado, ficariam sem efeito
as disposições do Artigo 15(a) como um todo, desde que o Membro importador tenha
estabelecido critérios para aferir a condição de economia de mercado quando da data
de acessão da China. A segunda condição do Artigo 15(d) corresponde à derrogação do
inciso 15(a)(ii) após transcorridos 15 anos da data de acessão, ou seja, a partir do dia
12 de dezembro de 2016. A terceira condição do Artigo 15(d) versa sobre a derrogação
das disposições do Artigo 15(a) especificamente para um segmento produtivo particular
ou indústria, quando ficar demonstrado que, em um segmento produtivo particular ou
indústria, prevalecem condições de economia de mercado, nos termos da legislação
nacional aplicável.
Nesse contexto, cumpre mencionar que a segunda condição do Artigo 15(d),
correspondente à derrogação do inciso 15(a)(ii), está sujeita a controvérsia jurídica no
Órgão de Solução de Controvérsias (OSC) da OMC (DS516: European Union - Measures
Related to Price Comparison Methodologies). Isso porque a China entende que a
determinação de valor normal de "economia não de mercado" em casos de dumping
seria inconsistente com os Artigos 2.1 e 2.2 do Acordo Antidumping da OMC e com
os Artigos I:1 e VI:1 do GATT/1994. O painel foi composto em 10 de julho de 2017.
Em 28 de novembro de 2018, o Chair do painel informou ao OSC que, dada a
complexidade das questões legais envolvidas na disputa, o relatório final para as partes
estaria previsto para o segundo trimestre de 2019. A China também solicitou consultas
aos Estados Unidos da América (DS515: United States 
Measures Related to Price
Comparison Methodologies), para tratar basicamente do mesmo assunto do DS516.
Entretanto, o DS515 até o momento não avançou para a fase de painel.
No âmbito do DS516, em 7 de maio de 2019, a China apresentou ao painel
pedido de suspensão
dos procedimentos, de acordo com o
Artigo 12.12 do
Entendimento sobre Solução de Controvérsias - ESC (Dispute Settlement Understanding
- DSU). Após comentários apresentados pela União Europeia e pela própria China
acerca do pedido de suspensão, em 14 de junho de 2019, o painel informou ao Órgão
de Solução de Controvérsias da OMC sobre a decisão de suspender seus trabalhos, e
relembrou que a autorização para o funcionamento do painel expiraria após decorridos
12 meses da data de suspensão. Como o painel não foi requerido a retomar seus
trabalhos, de acordo com o Artigo 12.12 do ESC, a autoridade para o estabelecimento
do
painel
expirou
em 
15
de
junho
de
2020
(https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds515_e.htm#).
Diante da expiração do Artigo 15(a)(ii) após transcorridos 15 anos da data
de acessão, ou seja, a partir do dia 12 de dezembro de 2016, a prática relacionada
a investigações de dumping no Brasil foi alterada.

                            

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