DOU 01/07/2022 - Diário Oficial da União - Brasil

                            Documento assinado digitalmente conforme MP nº 2.200-2 de 24/08/2001,
que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil.
Este documento pode ser verificado no endereço eletrônico
http://www.in.gov.br/autenticidade.html, pelo código 05152022070100051
51
Nº 123, sexta-feira, 1 de julho de 2022
ISSN 1677-7042
Seção 1
Pode-se observar, porém, dois momentos distintos no comportamento da
capacidade ociosa entre 2000 e 2017. Até pelo menos 2007, um ano antes da crise
financeira internacional, o aumento de capacidade instalada cresceu de maneira similar
ao aumento da produção. Contudo, a partir de 2008, há um claro descolamento em
direção a um excesso de capacidade na indústria. Em 2015, auge da participação
chinesa na capacidade instalada mundial, registraram-se o maior volume absoluto da
capacidade ociosa (714Mt) e o menor grau de utilização da capacidade (69%). Em
2017, a capacidade ociosa caiu para 562Mt, mas, ainda assim, 2,7 vezes maior do que
em 2000 e 2,3 vezes maior do que em 2007.
Dessa 
forma, 
é 
possível 
argumentar
que 
a 
China 
contribuiu
significativamente para o excesso de capacidade de aço no mundo, especialmente a
partir de 2008.
1_MECON_1_14668956_002
Nota-se que a taxa de crescimento da capacidade instalada da China foi muito
maior de 2008 a 2013, com tendência de alta, tendo se reduzido desde então. Isso, não
obstante, somente foi menor do que a taxa do resto do mundo nos últimos dois anos.
Em estudo de 2015, a OCDE concluiu que o desempenho financeiro da indústria
siderúrgica global havia se deteriorado para níveis não vistos desde a crise do aço no final
da década de 1990. Ademais, afirmou que havia uma relação estatisticamente significativa
entre a capacidade excedente e a lucratividade e o endividamento da indústria.
Segundo a OCDE, o excesso de capacidade afeta a lucratividade por meio de
vários canais:
Dois canais principais são os custos e preços. Por exemplo, em períodos de
baixa utilização de capacidade, as economias de escala não são totalmente exploradas e,
assim, os custos são mais altos e os lucros mais baixos. Os preços também tendem a ser
menores durante períodos de baixa utilização da capacidade, impactando diretamente os
lucros. No nível global, os efeitos do excesso de capacidade são transmitidos através do
comércio; excesso de capacidade pode levar a surtos de exportação, levando a quedas de
preços e perdas de quota para produtores domésticos concorrentes na importação (OCDE,
2015).
O estudo da OCDE (2018) sugere que as estatais são mais propensas a registrar
períodos mais longos de resultados negativos em comparação com suas contrapartes
privadas e que estão significativa e positivamente correlacionadas com a persistência em
perdas financeiras.
Dessa forma, foi possível concluir, com base nos dados acima apresentados,
que a China contribuiu significativamente para o excesso de capacidade mundial do aço,
que se tornou um problema particularmente grave após a crise de 2008.
Cumpre mencionar que a OCDE mantém base de dados acerca da capacidade
mundial de produtos siderúrgicos e emite relatórios periódicos sobre a evolução das
condições do setor. O último relatório, de 2021, aponta para oferta mundial crescente e
expansão contínua da capacidade instalada no mundo. Tem-se cenário de excesso de
capacidade substancial, em contexto de incertezas atinentes à pandemia da COVID-19, que
pode contribuir para a redução na demanda de produtos siderúrgicos. Nos termos do
relatório:
Excess capacity pressures have emerged, and are getting worse, in regions that
previously had strong steel demand and positive prospects for market growth; there are
growing concerns in Southeast Asia for instance as capacity growth outpaces demand,
supported by foreign investment particularly from the Peoples Republic of China (hereafter
"China"). These emerging problems, and the longevity of capacity once installed, highlight
the need to address excess capacity issues early on.
Adicionalmente, considera-se, nos termos do relatório da OCDE, provável
aumento da capacidade mundial de produtos siderúrgicos para os anos entre 2021 e
2023.
Em termos regionais, constam informações acerca do setor siderúrgico chinês.
Este menciona possíveis atualizações da estratégia do governo chinês no que tange à
renovação da capacidade instalada do país para a implantação de fábricas mais novas e
eficientes. Salienta-se ainda ter ocorrido expansão de capacidade de algumas empresas
chinesas, a despeito dos esforços do governo para a redução da sobrecapacidade.
Pelo exposto, dados atualizados sobre a situação do mercado siderúrgico
mundial indicam a manutenção do cenário de sobrecapacidade, com participação relevante
de produtores chineses.
5.1.1.2.3. Da estrutura de mercado e da participação e do controle estatal na
China
Inicialmente, é importante ressaltar que a propriedade estatal de empresas no
setor siderúrgico não pode ser considerada, individualmente, como um fator determinante
para se atingir uma conclusão a respeito da prevalência de condições de economia de
mercado em determinado setor. Sabe-se, por exemplo, como demonstrado no Relatório
"Empresas Estatais no Setor de Aço" da OCDE (2018), "State Enterprises", que havia
participação estatal relevante no setor de aço mundial até pelos menos o final do século
XX. Apenas a partir de meados da década de 1980, primeiramente com a Europa e depois
nos países da antiga União Soviética e América Latina é que a propriedade estatal se
reduziu significativamente. De acordo com o mesmo estudo, os governos teriam vários
motivos para intervir no setor siderúrgico, que muitas vezes é considerado estratégico,
uma vez que serviriam a propósitos de desenvolvimento industrial ou mesmo de defesa
nacional.
Conforme estudo da OCDE (2018), a definição de empresas estatais (SOEs) é
um desafio porque envolve determinar o grau de controle que o estado pode exercer
sobre uma empresa. Segundo ele, a propriedade estatal pode não ser uma condição
suficiente para determinar o controle estatal. Entender como as ações de propriedade se
relacionam com direitos de voto ou decisão no conselho executivo de uma empresa ou em
outros órgãos de governança é difícil, mas, na visão da OCDE, particularmente
importante.
Ademais, mesmo na ausência de controle estatal, os regulamentos ou a
presença nos órgãos de governança da empresa podem fornecer margem suficiente para
o Estado influenciar o processo de tomada de decisão. A variedade de circunstâncias e a
falta de transparência sobre como o controle e a influência do Estado podem ser exercidos
torna a análise de políticas bastante complexa.
O estudo também salientou este problema, e adicionou que há diferentes
metodologias para se estimar a representatividade das SOEs no setor. Ainda, salientou que
a atuação das estatais submetidas ao governo central, provincial ou municipal não podem
ser vistas como um padrão monolítico, dados os conflitos de interesse entre os níveis de
governo. Em outras palavras, as políticas públicas de estímulo às indústrias siderúrgicas
chinesas diferem de acordo com o nível de governo, o que é um indicativo da existência
de incentivos com efeitos contraditórios sobre o setor.
Os dados mostraram que as empresas estatais são particularmente importantes
na China. Entre as principais indústrias siderúrgicas do país, todos os dados indicam que a
maioria é estatal. Quanto ao universo das indústrias de aço, os números apontam para
participação ainda relevante, mas decrescente. Estimativa de um estudo de 2010 colocou
que a produção de aço de empresas estatais representava 63%. Outro, referente ao ano de
2017, dizia que em 2005 a participação era de 65% em 2005, mas teria declinado
fortemente para 43,4% em 2017. A Comissão Europeia, em 2017, estimou em 49% essa
participação. Assim, é possível afirmar, com base nos dados trazidos aos autos, que a
participação de estatais na produção chinesa de aço é representativa, mas também que, ao
mesmo tempo, a participação do setor privado tem aumentado e já representa parcela
superior à das estatais.
Outro aspecto relevante presente no estudo se refere à participação das
empresas locais entre as empresas estatais. Segundo os dados apresentados, a maior parte
da produção de aço na China é originária de empresas subnacionais. Este dado é
consistente com a história da indústria chinesa de aço, que cresceu de modo
extremamente fragmentado desde o final dos anos 1950. Esta informação é fundamental,
uma vez que, como será visto, as diretrizes e metas são elaboradas pelo Governo central,
de modo que o alinhamento dos demais níveis de Governo podem não ser automáticos.
Além da propriedade direta de empresas, contudo, o controle do Governo pode
ser exercido de facto por meio de uma série de meios. Nesse aspecto, os estudos de caso
apresentados jogam luz à complexa relação entre o Estado, o Partido Comunista Chinês e
empresas estatais e privadas. Empresas (inclusive privadas como a Shagang, a maior
siderúrgica privada da China) possuem Comitês do Partido em suas estruturas e executivos
de alto escalão que não são apenas filiados ao Partido, mas que apresentam currículo
extenso com passagens em diversos postos do Estado e do Partido. Ademais, nos casos
analisados em que empresas estatais enfrentaram dificuldades financeiras, caso das
estatais locais Bengang Plates, Dongbei e TPCO, ficou clara a forte influência do Estado no
destino das empresas.
Conforme art. 19 da Lei das Companhias da China, uma organização do Partido
Comunista deve ser estabelecida em uma empresa para realizar atividades do Partido que
estejam de acordo com a Constituição do Partido Comunista da China. Ademais, determina
que a empresa deveria fornecer as condições necessárias para as atividades da
organização. O art. 30 da Constituição do Partido Comunista da China, por sua vez,
estabelece que uma organização primária do PCC deve ser formada em qualquer empresa
[...] onde há três ou mais membros do Partido.
A Constituição do PCC ainda diferencia os papéis que o Partido Comunista
deveria exercer em empresas estatais e privadas. Conforme art. 33, em empresas estatais,
entre outras coisas, o Comitê deve desempenhar um papel de liderança, definir a direção
certa, ter em mente o panorama geral, assegurar a implementação das políticas e
princípios do Partido, discutir e decidir sobre questões importantes da sua empresa.
Ademais, deve garantir e supervisionar a implementação dos princípios e políticas da Parte
e do Estado dentro de sua própria empresa e apoiar o conselho de acionistas, conselho de
administração, conselho de supervisores e gerente (ou diretor de fábrica) no exercício de
suas funções e poderes de acordo com a lei. Deve ainda exercer liderança sobre o trabalho
dos Sindicatos.
No que se refere às empresas privadas, as entidades devem, entre outras
coisas, implementar os princípios e políticas do Partido, orientar e supervisionar a
observância das leis e regulamentos estatais, exercer liderança sobre sindicatos, promover
unidade e coesão entre trabalhadores e funcionários e promover o desenvolvimento
saudável de suas empresas.
Fica claro, em primeiro lugar, que o regulamento permite um grau de controle
maior do Comitê do Partido sobre as empresas estatais. Regulamentos do Partido emitidos
em junho de 2015 indicam que o Secretário do Comitê de uma estatal deve ser
determinado conforme a estrutura de governança interna da empresa. Isto significa que,
na prática, dificilmente será nomeado Secretário do Comitê uma pessoa que não seja o
próprio Presidente ou algum Diretor da empresa. No caso da BaoWu Steel, por exemplo,
este cargo compete ao Presidente do Conselho de Diretores Chen Derong, e o vice-
Secretário é o Diretor Hu Wangming, enquanto o Presidente da estatal Dai Zhihao é um
membro permanente do Comitê.
Não obstante, as atribuições do Comitê no caso de empresas privadas, ainda
que genéricas, permitem concluir que, mesmo nesses casos, o controle pode ser
significativo. A forma como serão interpretadas competências como "implementar políticas
do partido", "supervisionar a observância de leis" e "exercer a liderança sobre o Sindicato"
e o grau efetivo de influência do Governo/Partido dependerão do caso concreto. Em
matéria de 25 de julho de 2018, o South China Morning Post noticiou que 61% de 152
gestores de fundos estrangeiros entrevistados pela Asia Corporate Governance Association
no terceiro trimestre de 2017 afirmaram não acreditar que o partido tivesse um papel
"claro e responsável" nas empresas listadas em bolsa. Como será visto adiante, o grau de
influência do Governo sobre empresas privadas no setor siderúrgico é significativo, ainda
que menor do que no caso das estatais.
Diante do exposto, foi possível concluir que a presença do Estado chinês, seja
ele central ou subnacional, é massiva no setor de aço. A participação das empresas
formalmente estatais na produção chinesa é bastante significativa, e é maior nos níveis
locais. Além do simples controle societário, contudo, há outros aspectos que tornam o
controle do Estado e do PCC ainda mais profundo no âmbito das empresas, inclusive
privadas, como a atuação dos Comitês do Partido dentro da estrutura das empresas e o
fato de os Sindicatos dos trabalhadores estarem submetidos às empresas e ao Partido.
5.1.1.2.4. Das metas e diretrizes do Governo e sua influência sobre empresas
estatais e privadas
As informações trazidas aos autos não permitem concluir a respeito da validade
jurídica dos Planos. Isto não obstante, o que realmente importa para fins desta análise é
saber se, na prática, o Governo consegue, por meio dos Planos, intervir na economia de tal
forma que condições de economia de mercado não prevaleçam.
Em adição, ainda que outros países elaborem políticas industriais em formatos
semelhantes, esta Subsecretaria desconhece alegações de que nestes países não haja
prevalência de condições de economia de mercado, independentemente do segmento
produtivo. Por fim, como visto no primeiro item deste posicionamento, foi a China o país
que decisivamente contribuiu para o excesso de capacidade instalada mundial, de modo
que, sejam quais tenham sido as políticas implementadas em outros países, não há
qualquer indício de que distorções significativas tenham origem nestes países.
A análise dos Planos em questão levou à conclusão de que o Governo central
claramente procura estabelecer diretrizes a serem seguidas pelos agentes econômicos do
segmento siderúrgico. O documento base que serve de orientação é o Plano Quinquenal,
que estabelece as diretrizes e metas mais gerais para a economia. Há também os Planos
específicos, derivados dos Planos Quinquenais, que detalham diretrizes e metas por setor
produtivo. No âmbito das Províncias e Municípios, é esperado que estes níveis de Governo
também elaborem os seus Planos, sempre de acordo com as diretrizes e metas
estabelecidas pelo Governo central.
No caso da investigação de subsídios acionáveis nas exportações para o Brasil
de produtos laminados planos a quente originárias da China, e de dano à indústria
doméstica decorrente de tal prática, encerrada por meio da Resolução CAMEX no 34, de 21
de maio de 2018, publicada em edição extra do Diário Oficial da União da mesma data, os
diversos planos governamentais conhecidos foram determinantes para identificação do
caráter estratégico do setor siderúrgico chinês, o que se refletia na destinação de
relevantes subsídios às empresas investigadas:
"208. Segundo informações apresentadas pelas peticionárias, a estratégia
chinesa para promover o rápido crescimento da sua economia é definida em suas políticas
industriais, tanto de nível nacional quanto de nível local. Nesse sentido, a indústria
siderúrgica é reiteradamente identificada como fundamental para o desenvolvimento
chinês
e, 
consequentemente,
possui 
prioridade
no
recebimento 
de
subsídios

                            

Fechar