DOU 20/07/2022 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 136, quarta-feira, 20 de julho de 2022
ISSN 1677-7042
Seção 1
normas técnicas internacionais. Ademais, eventuais diferenças no processo produtivo não
descaracterizam à similaridade entre esses produtos.
72. Assim, não há diferenças entre as características físico-químicas do produto
fabricado no Brasil e àquelas do produto do direito antidumping que impeçam a
substituição de um pelo outro, motivo pelo qual o produto fabricado no Brasil é similar
ao produto importado objeto deste pleito, nos termos do art. 9º do Decreto nº 8.058, de
2013, e conforme já reconhecido na investigação original.
3.5. Da conclusão a respeito do produto e da similaridade
73. O § 1º do art. 9º do Decreto nº 8.058, de 2013, estabelece lista dos
critérios objetivos com base nos quais a similaridade deve ser avaliada. O § 2º do mesmo
artigo estabelece que tais critérios não constituem lista exaustiva e que nenhum deles,
isoladamente ou em conjunto, será necessariamente capaz de fornecer indicação
decisiva.
74. Dessa forma, diante das informações apresentadas e ratificando conclusão
alcançada na investigação original, o produto fabricado no Brasil foi considerado similar ao
produto objeto da revisão.
4. DA INDÚSTRIA DOMÉSTICA
75. O art. 34 do Decreto nº 8.058, de 2013, define indústria doméstica como
a totalidade dos produtores do produto similar doméstico e instrui que, nos casos em que
não for possível reunir a totalidade destes produtores, o termo "indústria doméstica" será
definido como o conjunto de produtores cuja produção conjunta constitua proporção
significativa da produção nacional total do produto similar doméstico.
76. Assim, definiu-se como indústria doméstica a linha de produção de tubos
de aço sem costura da Vallourec, que representou 92% da produção nacional no período
de investigação de continuação ou retomada do dano, conforme dados que constam dos
autos do processo. Segundo a Vallourec, a outra produtora nacional é a BTL Indústria e
Comércio de Aço Ltda.
77. Em 19 de julho de 2021, a SDCOM consultou a Associação Brasileira de
Indústria de Tubos e Acessórios de Metal (ABITAM) a respeito dos demais produtores
nacionais, mas não houve resposta.
5. DA CONTINUAÇÃO OU RETOMADA DO DUMPING
78. Segundo o art. 106 do Decreto nº 8.058, de 2013, para que um direito
antidumping seja prorrogado, deve ser demonstrado que sua extinção levaria muito
provavelmente à continuação ou à retomada do dumping e do dano dele decorrente.
79. De acordo com os arts. 103 e 107 do Decreto nº 8.058, de 2013, a
determinação de que a extinção do direito levaria muito provavelmente à continuação ou
à retomada do dumping deverá basear-se no exame objetivo de todos os fatores
relevantes, incluindo a existência de dumping durante a vigência da medida (itens 5.1 a
5.3); o desempenho do produtor ou exportador (item 5.4); alterações nas condições de
mercado, tanto do país exportador quanto em outros países (item 5.5); da aplicação de
medidas de defesa comercial sobre o produto similar por outros países e a consequente
possibilidade de desvio de comércio para o Brasil (item 5.6).
5.1. Do Tratamento do setor siderúrgico chinês para fins de apuração do valor
normal
5.1.1. Das manifestações da peticionária sobre o tratamento da China para fins
de apuração do valor normal na determinação de dumping
80. A peticionária argumentou, em sede da petição, que a partir do estudo
"China como Não-Economia de Mercado e a Indústria do Aço", de junho de 2018
(doravante denominado Relatório Final), encomendado pelo Instituto Aço Brasil, foram
obtidas informações que comprovariam o entendimento de que não prevaleceriam
condições de economia de mercado no segmento produtivo de aço na China.
81. Inicialmente, a peticionária ressaltou que, dentre as cinco empresas
analisadas como estudos de casos apresentados no referido estudo, duas seriam
produtoras dos tubos de aço carbono sem costura objeto da presente petição, conforme
constaria no Parecer DECOM no 24, de 20 de junho de 2016, relativo ao encerramento da
investigação original que levou à aplicação do direito antidumping sob revisão: Baoshan
Iron & Steel Co., Ltd. (parte do grupo Baosteel), e TPCO.
82. Conforme seria informado no documento em questão:
A siderurgia chinesa produziu 832 milhões de toneladas de aço bruto em 2017,
correspondendo a 49,2% do total mundial. Ela possui um mix de produto bastante
diversificado, compreendendo desde semiacabados até produtos siderúrgicos de maior
valor agregado. Por exemplo, a participação desse país na fabricação global de aço
inoxidável atingiu 53,6% em 2017. Nesse sentido, este relatório aborda a indústria
siderúrgica chinesa na sua totalidade, cobrindo códigos alfandegários de 720610 até
730690 [...]
83. A peticionária ressaltou que se verificaria, portanto, que o citado estudo
abrangeria as subposições tarifários em que se classificam os tubos de aço carbono sem
costura objeto da presente investigação (7304.31 e 7304.39).
84. Ressaltou ainda que o capítulo 3 do documento em questão apresentaria
relevantes informações sobre a indústria chinesa do aço:
Um dos fatores que caracterizam se um determinado país é (ou não) uma
economia de mercado diz respeito ao fato de a política industrial ser guiada por metas de
desenvolvimento vinculadas à promoção de setores ou empresas específicas.
85. A Peticionária destacou ainda informações sobre a 11º Plano Quinquenal
(2001-2010), tendo destacado que:
Para a indústria do aço, as principais orientações derivadas do 11º PQ podem
ser resumidas em: a) crescimento moderado da produção; b) eliminação da capacidade
defasada tecnologicamente; c) consolidação (maior concentração da estrutura de
mercado); d) melhoria de eficiências ambiental e energética. [...].
86. Ademais, destacou que documento abordaria ainda a "Política de
Desenvolvimento da Indústria Siderúrgica da China", anunciada em julho de 2005, dentre
as quais se destacariam: o estímulo para empresas fabricantes de aços ligados/especiais e
o controle administrativo das licenças de produção, uma vez que "todos os investimentos
em produção de aço deveriam ser aprovados pela Comissão Nacional de Desenvolvimento
e Reforma".
87. A peticionária apontou que, de acordo com o referido Relatório Final, a
política poderia ser resumida como:
Como o objetivo de que a produção da indústria crescesse lentamente, mas
com ganhos qualitativos, buscando melhorias substanciais em relação à estrutura do
mercado (consolidação), estrutura produtiva (fabricação de produtos de maior valor
agregado), eficiência (energética e ambiental), estrutura de comércio internacional
(redução das exportações de insumos e produtos siderúrgicos de menor valor agregado),
restrição ao recebimento de investimento direto estrangeiro (IDE) na siderurgia, mas com
estímulo aos investimentos chineses no exterior visando ao controle dos insumos
siderúrgicos.
88. Segundo a peticionária, após a deflagração da crise financeira que teria
afetado fortemente o setor siderúrgico, em março de 2009, teria sido divulgado um novo
plano pelo Escritório Geral do Conselho de Estado, denominado "Plano para o Ajuste e
Revitalização da Indústria Siderúrgica" (PARIS).
89. O referido relatório final, destacaria, dentre outros, o excesso de
capacidade instalada de produção de aço bruto, da ordem de 100 milhões de toneladas;
a baixa capacitação para inovação; o insatisfatório mix de produtos; e o baixo controle
sobre os insumos siderúrgicos (taxa de autossuficiência de minério de ferro inferior a
50%). Assim, teriam sido estabelecidas diversas metas: redução da produção de aço bruto;
eliminação de equipamentos desatualizados; e concentração do mercado (as empresas
Top 5 deveriam responder por 45% da produção nacional).
90. O Relatório Final, então, concluiria que o Segundo Plano constituiria uma
atualização do primeiro e que ambos apresentariam, de forma explícita, o norteamento de
uma "política industrial setorial que claramente influenciou as estratégias empresariais
(das companhias estatais e privadas)".
91. A peticionária apontou ainda que, em março de 2011, teria sido aprovado,
pelo Congresso Nacional do Povo, o 12º Plano Quinquenal (2011-2015), que teria
reforçado as principais orientações do Plano anterior, apontando que a principal intenção
do 12º Plano seriam fusões e aquisições em certos setores, dentre os quais o
siderúrgico.
92. O documento em questão destacaria as principais conquistas da siderurgia
chinesa, como, por exemplo, o crescimento da produção, a melhoria da qualidade dos
produtos, o progresso em tecnologia, a melhoria do desempenho energético e ambiental,
o ritmo acelerado de fusões e aquisições e novos passos para explicação da mineração de
ferro. Uma das metas mais relevantes diz respeito ao aumento da concentração do
mercado.
93. Em janeiro de 2013, o Ministério da Indústria e da Tecnologia de
Informação, em conjunto com outras onze autoridades, publicaram a "Diretriz para a
fusão e a reorganização de setores chave", com o principal objetivo de incentivar o
processo de consolidação de diversos setores, dentre os quais, o siderúrgico:
No caso da siderurgia, recomendou-se a formação até 2015 de três a cinco
empresas com influência internacional relativamente forte e de seis a sete empresas
competitivas nos mercados regionais domésticos.
94. Essa Diretriz determinou o apoio significativo a ser concedido às
siderúrgicas de grande porte para a fusão de usinas em todas as regiões. Além disso, as
siderúrgicas também seriam incentivadas a aumentar o grau de integração vertical, ou
seja, o controle das matérias-primas.
95. A peticionária mencionou o 13º Plano Quinquenal (2016-2020), que teria
entre seus objetivos:
O 13º PQ determina que empresas de metais não ferrosos, aço e maquinaria
pesada (e outras com demanda doméstica em declínio) devem encontrar mercados
internacionais, o que requer um impulso de exportação no curso prazo. Embora o referido
plano enfatize o risco sistemático apresentado por empresas 'zumbis' (companhias não
lucrativas, que embora sejam incapazes de pagar dúvidas, continuam em operação e
ajudam a perpetuar o excesso de capacidade setorial), não foram detalhados os
procedimentos a serem utilizados no alívio financeiro das companhias. Na prática, como
evidenciado pelos estudos de caso no Capítulo 4, essas empresas acabam sendo poupadas
de falir por meio de reestruturação societária e financeira orientadas pelo governo.
96. De acordo com as principais diretrizes governamentais recentes para a
redução da capacidade instalada na siderurgia chinesa foram:
February 1, 2016: The State Council issued the Guidance for the Iron and Steel
Industry to Reduce Excess Capacity and resolve Difficulties for Future Development. The
Guidance set the target of cutting 100 million to 150 million tons of crude steel capacity
over 2016-20, or an average of 20 million to 30 million tons per year over the next five
years. It also strictly prohibits local governments and agencies from approving new
projects that add capacities and demands that financial institutions not lend to firms that
violate regulations. Eliminated capacities that had received subsidies and/or other forms
of policy support cannot be used for replacement. (¼)
November 14, 2016: The Ministry of Industry and Information
Technology (MIIT) issued the Iron and Steel Industry Adjustment and Upgrade
Plan (2016-2020). The MIIT plan reviews achievements in cutting iron and steel capacity
during the 12th five-year plan (2011-15) and sets targets for the 13th five-year plan (2016-
20). Specifically, the plan sets the target of cutting crude steel capacity by a net of 100
million to 150 million tons over the next five years and raising the capacity utilization rate
to 80 percent by 2020.
97. O Relatório Final destaca, ainda, a manutenção da meta sobre
concentração de mercado siderúrgico, embora tenha perdido importância no 13º PQ:
For the share of China's 10 biggest steel producers to reach 60% of the
country's total (compared to 35% in 2015), a series of mergers and acquisitions (M&As)
is expected in the steel industry. For a start, Baoshan Iron & Steel has merged with
Wuhan Iron & Steel, creating China's largest and the world's second-biggest steel mill in
terms of combined crude steel production (61 million tonnes in 2015)'.
98. Neste caso, a peticionária apontou que a citada Baoshan figuraria na lista
de produtores/exportadores do produto objeto desta investigação original. Ademais, os
Planos Quinquenais foram seguidos de planos específicos para o setor siderúrgico,
inclusive a nível provincial:
Nos 11º e 12º PQ, a questão mais importante era estimular o processo de
consolidação da indústria. Na 13º PQ, a prioridade é a redução do excedente da
capacidade instalada, sendo que a maior concentração de mercado passou a ser uma
meta secundária. De todo modo, constata-se que as decisões quanto às F&As (fusões e
aquisições) são fortemente determinadas por diretrizes governamentais ao invés de
atender aos critérios estritos de decisões empresariais.
Em janeiro de 2010, a Comissão de Desenvolvimento e Reforma do governo de
Tianjin aprovou a fusão das quatro maiores empresas da cidade: Tianjin Pipe Group
(TPCO), Tianjin Iron and Steel Group (TianGang), Tianjin Tiantie Mettalurgical Group
(TianTie) e Tianjin Mettalurgical Group. A aprovação deu início à criação do grupo Bohai
Steel, indo ao encontro da diretriz para a indústria siderúrgica divulgada em março de
2009 [nota de rodapé omitida]. Não é demais enfatizar que estas são exatamente as
quatro empresas que haviam sido citadas nominalmente no PARIS. O grupo formalmente
iniciou as operações, em julho de 2010. Em 2014, a Bohai Steel entrou para a Fortunes
500, ocupando a 327ª posição e se tornando a 5ª maior companhia siderúrgica da China
[nota de rodapé omitida].
Essa centralização da administração foi inserida no intuito de aumentar a
eficiência administrativa e coordenar melhor a produção e inovação tecnológica,
novamente, em total consonância com a diretriz (PARIS) emitida em 2009. O resultado,
contudo, foi diferente do planejado. Em seis anos de operação, o passivo da Bohai Steel
cresceu exponencialmente, sendo que a dívida total chegou a US$ 28,9 bilhões (CNY 192
bilhões), 154 em 2016. Com lucro de US$ 38 milhões e faturamento de US$ 37,9 bilhões
em 2015155, o endividamento se tornou impagável.
O governo de Tianjin interveio novamente, mas dessa vez em sentido contrário
e visando a administrar a dívida acumulada. Em abril de 2016, o grupo Bohai Steel foi
desconstituído e as quatro empresas voltaram a ter operação independente. A dívida está
sendo reestruturada, tendo sido criado um fundo especial para administração dos débitos,
sendo que fundos de pensão do governo se tornaram investidores. O processo de
reestruturação da dívida da Bohai Steel e de suas filiais, incluindo a TPCO, será abordado
a diante.
99. O relatório indicado pela peticionária concluiu que:
Esses fatos evidenciam que a atuação da empresa está substancialmente
subordinada aos interesses do governo. A interferência do Estado promoveu duas grandes
mudanças societárias em seis anos, uma fusão, que foi seguida de sua cisão (o que
também aconteceu com a Anshan e Benxi). Os objetivos da primeira eram claros e diretos,
como explanados pela política industrial destinada à siderurgia em 2009 (PARIS). As
consequências da segunda ainda são incertas, pois o passivo continua dependendo de um
fundo separado, mas nenhuma das empresas foi liquidada. Percebe-se que os incentivos
a essas mudanças arbitrárias na composição societária podem se distanciar do
funcionamento normal do mercado, bem como funcionar como um mecanismo de evitar
falências. A tomada de decisão está subordinada ao discernimento do Estado e do Partido
sobre o que é benéfico, a invés de submeter às condições normais de mercado.
100. Na sequência, o Relatório Final trata da propriedade, demonstrando que
o governo chinês controla ou detém a propriedade sobre meios de produção na indústria
como um todo e, de forma contundente, no setor siderúrgico chinês:
De acordo com Ulrich et alii (2013), embora o processo de reforma das
grandes EEs [empresas estatais] chinesas tenha sido iniciado no final da década de 1970,
elas tornaram-se
uma força
mais proeminente na
economia nos
últimos anos,
especialmente em importantes setores upstream, nos quais os grupos administrados pela
State-owned Assets Supervision and Administration Comission of the State Council (SASAC)
são dominantes.
A despeito da redução do número de EEs na economia chinesa, o fato é que
segundo International Trade Administration (ITA) do Departamento de Comércio dos EUA
(USDoC), a China ainda possui aproximadamente 150 mil EEs, das quais cerca de 50 mil
(33%) são de propriedade do governo central e o restante é dos governos locais [nota de
rodapé omitida].
O governo central controla diretamente e gerencia 102 EEs estratégicas por
meio da SASAC, das quais 66 são listadas em Bolsa de Valores no país ou no exterior. As
EEs, tanto centrais quanto locais, respondem por 30% a 40% do PIB e por cerca de 20%
dos empregos na China.
101. Uma diferença significativa entre o desempenho econômico-financeiro
entre os dois tipos de empresa (estatais e privadas) é que as empresas estatais
apresentam resultado inferior ao das empresas privadas. Além disso, as estatais:

                            

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