DOU 20/07/2022 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 136, quarta-feira, 20 de julho de 2022
ISSN 1677-7042
Seção 1
significativa entre a capacidade excedente e a lucratividade e o endividamento da
indústria.
164. Segundo a OCDE, o excesso de capacidade afeta a lucratividade por meio
de vários canais:
Dois canais principais são os custos e preços. Por exemplo, em períodos de
baixa utilização de capacidade, as economias de escala não são totalmente exploradas e,
assim, os custos são mais altos e os lucros mais baixos. Os preços também tendem a ser
menores durante períodos de baixa utilização da capacidade, impactando diretamente os
lucros. No nível global, os efeitos do excesso de capacidade são transmitidos através do
comércio; excesso de capacidade pode levar a surtos de exportação, levando a quedas de
preços e perdas de quota para produtores domésticos concorrentes na importação (OCDE,
2015).
165. Por meio de uma análise dos balanços de empresas siderúrgicas listadas,
o estudo analisou indicadores como o fluxo de caixa das empresas, relação dívida/lucro
operacional antes de juros, impostos, depreciação e amortização e as oportunidades de
investimento (price-to-book ratio), concluindo que as indústrias deste setor estariam
precisando de fundos externos para cobrir os investimentos ou mesmo manter as
atividades 
operacionais, 
que 
o 
endividamento 
está 
tão 
elevado 
que 
trazem
questionamentos quanto à solvência delas, e que as oportunidades de investimentos são
escassas, ou praticamente inexistentes.
166. A peticionária, por meio do estudo submetido aos autos, trouxe dados
que indicam que a margem de lucro das indústrias siderúrgicas chinesas é, em média, mais
baixa do que a de suas congêneres no resto do mundo. Ademais, esta margem de lucro
teria se reduzido significativamente no período posterior a 2008, em linha com o aumento
da capacidade ociosa observada no período. Segundo a McKinsey, estas margens não
permitiriam a sobrevivência das empresas nem mesmo no curto prazo.
167. Situação parecida seria observada
em termos de indicadores de
endividamento. A relação dívida/capital próprio se elevou, assim como a relação
dívida/margem de lucro EBITDA. Quanto a esta última, estaria consistentemente maior do
que 3, considerado o nível recomendado pela OCDE.
168. Como será visto, as estatais ligadas ao Governo central tendem a se
alinhar mais automaticamente às diretrizes explícitas de Planos elaborados pelo Governo
central, de forma que estes encerramentos podem ter um caráter meramente de medidas
administrativas, sem preocupações com a eficiência alocativa, onde as empresas menos
eficientes estariam sendo fechadas e as empresas mais eficientes realmente poderiam
prosperar.
169. O estudo da OCDE (2018) sugere que as estatais são mais propensas a
registrar períodos mais longos de resultados negativos em comparação com suas
contrapartes privadas, e que estão significativamente e positivamente correlacionadas com
a persistência em perdas financeiras.
170. Dessa forma, foi possível concluir, com base nos dados acima
apresentados, que a China contribuiu significativamente para o excesso de capacidade
mundial do aço, que se tornou um problema particularmente grave após a crise de 2008.
Ao mesmo tempo, e em linha com a hipótese de que o excesso de capacidade instalada
prejudica a saúde financeira das empresas, foi possível determinar que as produtoras de
aço na China possuem lucratividade menor e endividamento maior, em média, do que
suas contrapartes no exterior. Por fim, foi possível determinar que empresas estatais
possuem ociosidade maior e saúde financeira pior, em média, do que empresas privadas,
e que há indícios de que o problema é mais grave no nível local do que no nível
central.
5.1.2.3. Da estrutura de mercado e da participação e do controle estatal na
China
171. Inicialmente, é importante ressaltar que a propriedade estatal de
empresas no setor siderúrgico não pode ser considerada, individualmente, como um fator
determinante para se atingir uma conclusão a respeito da prevalência de condições de
economia de mercado em determinado setor. Sabe-se, por exemplo, como demonstrado
no Relatório "Empresas Estatais no Setor de Aço" da OCDE (2018), "State Enterprises", que
havia participação estatal relevante no setor de aço mundial até pelos menos o final do
século XX. Apenas a partir de meados da década de 1980, primeiramente com a Europa e
depois nos países da antiga União Soviética e América Latina é que a propriedade estatal
se reduziu significativamente. De acordo com o mesmo estudo, os governos teriam vários
motivos para intervir no setor siderúrgico, que muitas vezes é considerado estratégico,
uma vez que serviriam a propósitos de desenvolvimento industrial ou mesmo de defesa
nacional.
172. Conforme estudo da OCDE (2018), a definição de empresas estatais (SOEs)
é um desafio porque envolve determinar o grau de controle que o estado pode exercer
sobre uma empresa. Segundo ele, a propriedade estatal pode não ser uma condição
suficiente para determinar o controle estatal. Entender como as ações de propriedade se
relacionam com direitos de voto ou decisão no conselho executivo de uma empresa ou em
outros órgãos de governança é difícil, mas, na visão da OCDE, particularmente
importante.
173. Ademais, mesmo na ausência de controle estatal, os regulamentos ou a
presença nos órgãos de governança da empresa podem fornecer margem suficiente para
o Estado influenciar o processo de tomada de decisão. A variedade de circunstâncias e a
falta de transparência sobre como o controle e a influência do Estado podem ser exercidos
torna a análise de políticas bastante complexa.
174. O estudo também salientou este problema, e adicionou que há diferentes
metodologias para se estimar a representatividade das SOEs no setor. Ainda, salientou que
a atuação das estatais submetidas ao governo central, provincial ou municipal não podem
ser vistas como um padrão monolítico, dados os conflitos de interesse entre os níveis de
governo. Em outras palavras, as políticas públicas de estímulo às indústrias siderúrgicas
chinesas diferem de acordo com o nível de governo, o que é um indicativo da existência
de incentivos com efeitos contraditórios sobre o setor.
175. Os dados mostraram que as empresas estatais são particularmente
importantes na China. Entre as principais indústrias siderúrgicas do país, todos os dados
indicam que a maioria é estatal. Quanto ao universo das indústrias de aço, os números
apontam para participação ainda relevante, mas decrescente. Estimativa de um estudo de
2010 colocou que a produção de aço de empresas estatais representava 63%. Outro,
referente ao ano de 2017, dizia que em 2005 a participação era de 65% em 2005, mas
teria declinado fortemente para 43,4% em 2017. A Comissão Europeia, em 2017, estimou
em 49% essa participação. Assim, é possível afirmar, com base nos dados trazidos aos
autos, que a participação de estatais na produção chinesa de aço é representativa, mas
também que, ao mesmo tempo, a participação do setor privado tem aumentado e já
representa parcela superior à das estatais.
176. Outro aspecto relevante presente no estudo se refere à participação das
empresas locais entre as empresas estatais. Segundo os dados apresentados, a maior parte
da produção de aço na China é originária de empresas subnacionais. Este dado é
consistente com a história da indústria chinesa de aço, que cresceu de modo
extremamente fragmentado desde o final dos anos 1950. Esta informação é fundamental,
uma vez que, como será visto, as diretrizes e metas são elaboradas pelo Governo central,
de
modo que
o
alinhamento
dos demais
níveis
de
Governo podem
não
ser
automáticos.
177. Além da propriedade direta de empresas, contudo, o controle do Governo
pode ser exercido de facto por meio de uma série de meios. Nesse aspecto, os estudos de
caso apresentados jogam luz à complexa relação entre o Estado, o Partido Comunista
Chinês e empresas estatais e privadas. Empresas (inclusive privadas como a Shagang, a
maior siderúrgica privada da China) possuem Comitês do Partido em suas estruturas e
executivos de alto escalão que não são apenas filiados ao Partido, mas que apresentam
currículo extenso com passagens em diversos postos do Estado e do Partido. Ademais, nos
casos analisados em que empresas estatais enfrentaram dificuldades financeiras, caso das
estatais locais Bengang Plates, Dongbei e TPCO, ficou clara a forte influência do Estado no
destino das empresas.
178. Conforme art. 19 da Lei das Companhias da China, uma organização do
Partido Comunista deve ser estabelecida em uma empresa para realizar atividades do
Partido que estejam de acordo com a Constituição do Partido Comunista da China.
Ademais, determina que a empresa deveria fornecer as condições necessárias para as
atividades da organização. O art. 30 da Constituição do Partido Comunista da China
(Disponível em http://www.china.org.cn/20171105-001.pdf), por sua vez, estabelece que
uma organização primária do PCC deve ser formada em qualquer empresa [...] onde há
três ou mais membros do Partido.
179. A Constituição do PCC ainda diferencia os papéis que o Partido Comunista
deveria exercer em empresas estatais e privadas. Conforme art. 33, em empresas estatais,
entre outras coisas, o Comitê deve desempenhar um papel de liderança, definir a direção
certa, ter em mente o panorama geral, assegurar a implementação das políticas e
princípios do Partido, discutir e decidir sobre questões importantes da sua empresa.
Ademais, deve garantir e supervisionar a implementação dos princípios e políticas da Parte
e do Estado dentro de sua própria empresa e apoiar o conselho de acionistas, conselho de
administração, conselho de supervisores e gerente (ou diretor de fábrica) no exercício de
suas funções e poderes de acordo com a lei. Deve ainda exercer liderança sobre o trabalho
dos Sindicatos.
180. No que se refere às empresas privadas, as entidades devem, entre outras
coisas, implementar os princípios e políticas do Partido, orientar e supervisionar a
observância das leis e regulamentos estatais, exercer liderança sobre sindicatos, promover
unidade e coesão entre trabalhadores e funcionários e promover o desenvolvimento
saudável de suas empresas.
181. Fica claro, em primeiro lugar, que o regulamento permite um grau de
controle maior do Comitê do Partido sobre as empresas estatais. Regulamentos do Partido
emitidos em junho de 2015 (Disponível em http://www.xinhuanet.com//politics/2015-
06/16/c_1115638059.htm) indicam que o Secretário do Comitê de uma estatal deve ser
determinado conforme a estrutura de governança interna da empresa. Isto significa que,
na prática, dificilmente será nomeado Secretário do Comitê uma pessoa que não seja o
próprio Presidente ou algum Diretor da empresa. No caso da BaoWu Steel, por exemplo,
este cargo compete ao Presidente do Conselho de Diretores Chen Derong, e o vice-
Secretário é o Diretor Hu Wangming, enquanto o Presidente da estatal Dai Zhihao é um
membro permanente do Comitê.
182. Não obstante, as atribuições do Comitê no caso de empresas privadas,
ainda que genéricas, permitem concluir que, mesmo nesses casos, o controle pode ser
significativo. A forma como serão interpretadas competências como "implementar políticas
do partido", "supervisionar a observância de leis" e "exercer a liderança sobre o Sindicato"
e o grau efetivo de influência do Governo/Partido dependerão do caso concreto. Em
matéria de 25 de julho de 2018, o South China Morning Post (Disponível em
https://www.scmp.com/business/article/2156698/foreign-investors-will-need-more-clarity-
role-communist-party-organisations) noticiou que
61% de 152 gestores
de fundos
estrangeiros entrevistados pela Asia Corporate Governance Association no terceiro
trimestre de 2017 afirmaram não acreditar que o partido tivesse um papel "claro e
responsável" nas empresas listadas em bolsa. Como será visto adiante, o grau de influência
do Governo sobre empresas privadas no setor siderúrgico é significativo, ainda que menor
do que no caso das estatais.
183. Diante do exposto, foi possível concluir que a presença do Estado chinês,
seja ele central ou subnacional, é massiva no setor de aço. A participação das empresas
formalmente estatais na produção chinesa é bastante significativa, e é maior nos níveis
locais. Além do simples controle societário, contudo, há outros aspectos que tornam o
controle do Estado e do PCC ainda mais profundo no âmbito das empresas, inclusive
privadas, como a atuação dos Comitês do Partido dentro da estrutura das empresas e o
fato de os Sindicatos dos trabalhadores estarem submetidos às empresas e ao Partido.
5.1.2.4. Das metas e diretrizes do Governo e sua influência sobre empresas
estatais e privadas
184. As informações trazidas aos autos não permitem concluir a respeito da
validade jurídica dos Planos. Isto não obstante, o que realmente importa para fins desta
análise é saber se, na prática, o Governo consegue, por meio dos Planos, intervir na
economia de tal forma que condições de economia de mercado não prevaleçam.
185. Em adição, ainda que outros países elaborem políticas industriais em
formatos semelhantes, esta Subsecretaria desconhece alegações de que nestes países não
haja prevalência de condições de economia de mercado, independentemente do segmento
produtivo. Por fim, como visto no primeiro item deste posicionamento, foi a China o país
que decisivamente contribuiu para o excesso de capacidade instalada mundial, de modo
que, sejam quais tenham sido as políticas implementadas em outros países, não há
qualquer indício de que distorções significativas tenham origem nestes países.
186. A análise dos Planos em questão levou à conclusão de que o Governo
central claramente procura estabelecer diretrizes a serem seguidas pelos agentes
econômicos do segmento siderúrgico. O documento base que serve de orientação é o
Plano Quinquenal, que estabelece as diretrizes e metas mais gerais para a economia. Há
também os Planos específicos, derivados dos Planos Quinquenais, que detalham diretrizes
e metas por setor produtivo. No âmbito das Províncias e Municípios, é esperado que estes
níveis de Governo também elaborem os seus Planos, sempre de acordo com as diretrizes
e metas estabelecidas pelo Governo central.
187. No caso da investigação de subsídios acionáveis nas exportações para o
Brasil de produtos laminados planos a quente originárias da China, e de dano à indústria
doméstica decorrente de tal prática, encerrada por meio da Resolução CAMEX nº 34, de 21
de maio de 2018, publicada em edição extra do Diário Oficial da União da mesma data, os
diversos planos governamentais conhecidos foram determinantes para identificação do
caráter estratégico do setor siderúrgico chinês, o que se refletia na destinação de
relevantes subsídios às empresas investigadas:
"208. Segundo informações apresentadas pelas peticionárias, a estratégia
chinesa para promover o rápido crescimento da sua economia é definida em suas políticas
industriais, tanto de nível nacional quanto de nível local. Nesse sentido, a indústria
siderúrgica é reiteradamente identificada como fundamental para o desenvolvimento
chinês
e, 
consequentemente,
possui 
prioridade
no
recebimento 
de
subsídios
governamentais. Os subsídios concedidos fazem parte da estratégia do governo de
"direcionar capital estatal para indústrias relevantes para a segurança e economia nacional
através da injeção discricionária e racional de capital (Vide Twelfth Five-Year Plan for
Economic and Social Development (14/03/2011) DOC 5 da petição) ", conforme os planos
e políticas destacados abaixo:
a) planos quinquenais (Five-Year Plan), do oitavo ao décimo terceiro, cobrindo
o período de 1991 a 2020;
b) políticas específicas para o setor siderúrgico - "Iron and Steel Development
Policy", "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan" ("Steel Adjustment
Plan"), de 2009, "Iron and Steel Industry 12th Five Year Plan", de 2011, "Iron and Steel
Normative Conditions", de 2012, e "Guiding Opinions on Resolving the Problem of Severe
Excess Capacity", de 2013;
c) políticas de apoio científico e tecnológico - "Guideline for the National
Medium and Long Term Science and Technology Development Plan", "National Medium
and Long Term Science and Technology Development Plan", "Decision on Implementing
the Science and Technology Plan and Strengthening the Indigenous Innovation", todas de
2006; e
d) políticas de direcionamento de investimentos - "Decision of the State Council
on Promulgating and Implementing the Temporary Provisions on Promoting Industrial
Structure Adjustment", de 2005, e "Provisions on Guiding the Orientation of Foreign
Investment", de 2002."
188. Naquele caso, restou evidente que os diversos planos existentes
apontavam o setor siderúrgico como prioritário para recebimento de subsídios concedidos
pelo governo chinês.
189. Apesar deste conjunto de documentos, a influência que o Governo Central
efetivamente exerce sobre o setor siderúrgico parece depender de uma série de
elementos, como o setor produtivo, se a empresa é de propriedade estatal ou privada, se
a empresa é estatal central ou local e, até mesmo, de empresa para empresa.
190. Talvez o tema que mais ilumine essa discussão seja o problema da
fragmentação da produção de aço na China. Trata-se de um diagnóstico constantemente
apontado pelos Planos Quinquenais 11º, 12° e 13°, e nos Planos setoriais decorrentes, os
quais cobrem o período de 2005 a 2020. Como consequência deste problema, o Governo
central chinês procurou aumentar a concentração de mercado, estabelecendo metas de
participação de mercado das maiores empresas e, até mesmo, determinando
explicitamente as empresas que deveriam realizar fusões com este propósito.

                            

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