DOU 20/07/2022 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 136, quarta-feira, 20 de julho de 2022
ISSN 1677-7042
Seção 1
601. Assim, as políticas industriais chinesas determinam que os governos
central e locais devem alocar, de modo preferencial, terrenos para o desenvolvimento de
indústrias prioritárias, entre elas a indústria siderúrgica. Além disso, a Decisão no 40, do
Conselho de Estado Chinês, determina que os governos de todas as províncias, regiões
autônomas e municipalidades devem formular políticas sobre o uso da terra para
implementar as políticas industriais chinesas, que designam a indústria siderúrgica como
uma indústria prioritária. Como exemplos de política implementada de acordo com tal
orientação, tem-se o "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan Outline ",
da província de Jiangsu, que determina que as agências governamentais devem dar
prioridade para o uso da terra para projetos da indústria siderúrgica, e o "Iron and Steel
Industry Adjustment and Revitalization Plan", da província de Guangdong, o qual
determina
que
o governo
provincial
incentive
grandes
plantas siderúrgicas a se
estabelecerem em áreas específicas."
215. Naquela ocasião, a despeito das alegações apresentadas pelo Grupo
Baosteel de que os seus terrenos teriam sido adquiridos em condição de mercado, o
DECOM logrou encontrar documentos oficiais que indicavam a obtenção de uso de
terrenos sem contrapartida financeira por parte da empresa. Ademais, em processo de
verificação in loco, a condição gratuita da utilização de terrenos foi confirmada:
"609. O Grupo Baosteel em sua resposta ao questionário informou que seus
terrenos teriam sido adquiridos em condição de mercado, e que nenhuma de suas
compras seria um subsídio. Salienta-se que nenhuma das empresas trouxe elemento apto
a corroborar tal informação e sequer respondeu ao questionário ou trouxe informações
sobre as terras nas quais estão instaladas suas unidades.
610. O Departamento logrou encontrar, em sentido diverso ao alegado pelo
grupo Baosteel, documento oficial da Baosteel na ocasião de lançamento de seus títulos
(bonds), datado de 22 de fevereiro de 2012, em que esta afirma, na seção de fatores de
risco, 
que 
(Disponível
em: 
https://secure.fundsupermart.com/main/bond/bond-
info/downloadRelatedDocument.svdo?Category=bondDocument&DocumentNo=445):
"Certain land parcels occupied by the Group are state-owned allocated land,
granted land without payment of land premium or collectively-owned land. Moreover, the
Group has not yet obtained ownership certificates for some of its individual buildings. As
a result, the use of these properties by the Group may be terminated". (grifo nosso)
[...]
613. Nas verificações in loco, ambos grupos confirmaram que o terreno
original de instalação das respectivas plantas foi obtido a título gratuito do governo, o
que vai ao encontro das conclusões do Departamento. Foi explicado que, por ser de
interesse estratégico do governo a instalação das siderúrgicas, não houve nenhum
pagamento pelos terrenos. Salienta-se que esses terrenos originais até hoje constituem a
quase totalidade das terras detidas pelos grupos, sendo as aquisições posteriores pouco
significativas ante ao total."
216. Nesse sentido, foram apurados montantes de subsídios da ordem de US$
67,73 por tonelada para o Grupo Bengang e US$ 39,63 por tonelada de laminado a
quente para o Grupo Baosteel, com base nos fatos disponíveis constantes dos autos do
processo.
217. No caso do programa de empréstimos preferenciais investigado pelo
DECOM no âmbito do caso de laminados a quente, também foi possível encontrar
elementos concretos acerca dos subsídios que beneficiam o setor siderúrgico:
"309. Nesse sentido, além de controlar os principais bancos do mercado
chinês, o Governo da China também influencia as decisões dos agentes bancários por
meio da lei "Law of the People's Republic of China on Commercial Banks", que dispõe em
seu artigo 34 sobre a obrigatoriedade de os bancos atuarem em conformidade com a
orientação da política industrial do Estado, conforme transcrito abaixo:
Article 34 Commercial banks shall conduct their business of lending in
accordance with the needs of the national economic and social development and under
the guidance of the industrial policies of the State. (grifo nosso)
310. Insta salientar que tal artigo não faz distinção entre bancos comerciais
estatais e bancos comerciais ditos privados, o que só reforça a constatação de que o
sistema bancário chinês, como um todo, se sujeita às diretrizes do Estado.
[...]
314. Ainda quanto à intervenção no sistema bancário, o documento "IMF
Working Paper - Financial Distortions in China: A General Equilibrium Approach" ( IMF
Working Paper - Financial Distortions in China: A General Equilibrium Approach (12/2015),
pág. 2), de 2015, aponta como as principais distorções existentes do sistema financeiro
chinês, que potencializaram o crescimento do país, o controle das taxas de juros pelo
Banco Central Chinês, além da "garantia implícita" de que o governo jamais deixaria que
uma empresa estatal não pagasse seus empréstimos:
While a succession of market-oriented reforms has transformed China into the
second largest economy in the world, financial sector reforms have been lagging behind.
Interest rates used to be heavily controlled and had been liberalized only gradually. Even
more entrenched is the system of implicit state guarantees covering financial institutions
and corporates (particularly state-owned), giving an easier access to credit to entities
perceived to be backed by the government. Why have these distortions survived for that
long, even as the rest of the economy has been undergoing a transition to a market-
oriented system? They have been an integral part of the China's growth story. Low,
administratively-controlled interest rates have worked in tandem with distortions
artificially boosting saving rates. Both reduced the cost of capital to support what has
long been the highest investment rate in the world. Widespread implicit state guarantees
further supported credit flow and investment, particularly when export collapsed after the
Global Financial Crisis. This mechanism supercharged China's growth liftoff.
315. Este documento aponta ainda que as garantias implícitas dadas pelo
Governo da China e o acesso privilegiado ao crédito beneficiaram principalmente, mas
não exclusivamente, as empresas estatais.
Implicit guarantees distort lending decision. With the guarantees, there is
incentive for creditors to lend more (and more cheaply) to those perceived to be
guaranteed, regardless of the viability or project. Indeed, there is evidence that SOEs have
enjoyed better access to finance than their private counterpart.
316. Diante do exposto, tem-se que o sistema financeiro chinês não é regido
pelas regras de mercado, mas sim pelo Governo daquele país, tanto através da sua
regulação quanto através da participação governamental nas instituições financeiras
chinesas.
317. Nesse sentido, há elementos que indicam claramente que a indústria
siderúrgica chinesa foi beneficiada com empréstimos preferenciais concedidos pelos
bancos chineses para implementação dos objetivos estabelecidos nas políticas industriais
do país, conforme descrito no item 4.1 deste Parecer.
[...]
322. Como já dito, o documento ""Guiding Opinions on Resolving the Problem
of Severe Excess Capacity" apresenta como uma das estratégias indicadas para a solução
do problema de excesso de capacidade produtiva a concessão de empréstimos para
aumentar o nível tecnológico das empresas. Elementos dos autos apontam ainda que o
governo chinês emitiu listas de empresas, contendo diversos produtores de aço, para as
quais seriam concedidos empréstimos preferenciais com o objetivo de levá-las a adquirir
novos equipamentos para melhorar a qualidade dos seus produtos e reduzir o consumo
de energia".
218. Nesse sentido, foram apurados montantes de subsídios da ordem de US$
116,53 por tonelada para o Grupo Bengang e US$ 89,83 por tonelada de laminado a
quente para o Grupo Baosteel, com base nos fatos disponíveis constantes dos autos do
processo.
219. Sobre restrições a investimentos estrangeiros no aço, trata-se de mais um
elemento que, individualmente, não é capaz de levar a uma conclusão definitiva de que
não prevalecem condições de economia de mercado em determinado setor. Como
mencionado anteriormente, havia participação estatal relevante no mundo até o final do
século passado, e a intervenção do Governo muitas vezes é justificável em virtude do
caráter estratégico do setor para o desenvolvimento econômico e para a defesa nacional
dos países.
220. Apesar disso, em um contexto de massiva presença estatal como o
descrito na presente análise, seja por meio da propriedade direta de produtoras de aço
ou de suas controladoras, seja por meio de outros instrumentos como a presença formal
do Partido Comunista na estrutura da empresa, essa questão passa a ser relevante
porque pode contribuir para que não prevaleçam condições de economia de mercado
neste segmento produtivo.
221. Como exemplo, apesar de o PCC encorajar que organizações partidárias
sejam formadas em todas as empresas, aquelas em que predomina o capital estrangeiro
naturalmente tendem a ser mais resistentes. Matéria de periódico chinês trazida aos
autos pela Baosteel mostra que a cidade de Suzhou possuía 6.545 empresas de capital
estrangeiro e apenas 1.049 Comitês do Partido. Em outra matéria, em Pequim, de quase
10 mil empresas estrangeiras atendidas pela Foreign Enterprise Human Resources
(FESCO), uma empresa que presta serviços de recursos humanos, apenas 105 possuíam
Comitês.
222. Como a participação de Comitês é menor em empresas de capital
estrangeiro, a liberalização total de investimentos estrangeiros tenderia a reduzir o grau
de influência do Estado sobre o setor.
223. Em novembro de 2017, a Câmara Europeia de Comércio expressou
preocupação com o relato de empresas europeias participantes de joint-ventures (JV) com
estatais chinesas de que estas estariam solicitando que Comitês do Partido fossem
formalizados na estrutura de governança da JV e que os estatutos da JV devessem ser
revisados para dar ao Partido maior papel na governança e na tomada de decisão em
todos
os 
assuntos
significativos
da
JV 
(Disponível
em
http://www.europeanchamber.com.cn/en/press-releases/2583/chamber_stance_on_the
_governance_of_joint_ventures_and_the_role_of_party_organisations).
224. As informações analisadas mostram que a China implementou
recentemente maior liberalização de investimentos no setor siderúrgico, mas ainda
permanecem restrições quantitativas e de localização.
225. Em resumo, foi possível concluir que o Estado chinês, em todos os níveis
de Governo, concede subsídios em grande montante e de formas variadas. Ademais,
ainda existem restrições importantes ao investimento estrangeiro voltado ao setor. Estes
instrumentos se juntam à ampla atuação do Estado já relatada, seja diretamente por
meio das estatais, seja indiretamente por meio, por exemplo, dos Comitês do Partido
Comunista, para compor um quadro final de distorção significativa das condições de
economia de mercado no setor siderúrgico chinês.
5.1.3. Da conclusão sobre a prevalência de condições de economia de
mercado no segmento produtivo siderúrgico chinês e da metodologia de apuração do
valor normal
226. A conclusão emitida no parecer de início da revisão baseou-se nos
seguintes fatos, os quais foram considerados comprovados por meio das evidências
analisadas anteriormente: i) houve contribuição decisiva da China para o excesso de
capacidade de aço no mundo, especialmente após a crise de 2008; ii) empresas chinesas
possuem em média lucratividade mais baixa e endividamento maior do que suas
congêneres no exterior, e no caso das empresas estatais estes indicadores são ainda
piores; e iii) a presença e o nível de intervenção governamental, direto ou indireto, é alto,
em todos os níveis de governo, e é significativo inclusive sobre as empresas privadas.
227. Foi no período pós-crise de 2008 que o problema do excesso de
capacidade ociosa mundial, da baixa lucratividade e do alto endividamento das empresas
se tornou mais evidente. Com a retração da demanda mundial por aço, esperava-se que
o excesso de capacidade instalada fosse de curto prazo, já que a redução dos preços e
o aumento dos custos decorrentes das deseconomias de escala gerariam os incentivos de
mercado que levariam as empresas a se reestruturarem.
228. Contudo, liderada pelos investimentos chineses, a capacidade instalada
mundial cresceu fortemente, levando o setor de aço mundial a uma crise financeira por
meio do comércio internacional. A gravidade e a persistência desta situação são
evidências importantes de que não prevalecem condições de economia de mercado no
setor de aço chinês.
229. A simples presença significativa de empresas estatais no setor, contudo,
não seria por si só suficiente para se alcançar uma conclusão neste sentido. Foi apenas
por meio de uma análise detalhada do funcionamento do Estado chinês, especialmente
da relação entre os diversos níveis de Governo, e da sua influência sobre os produtores
domésticos públicos e privados, que foi possível entender de que forma os problemas
refletidos no excesso de capacidade instalada decorrem da não prevalência de condições
de economia de mercado no setor do aço.
230. Inicialmente, foi possível observar que o Governo central procurou
mitigar o problema de sobre capacidade produtiva especialmente após a crise de 2008,
o que pode ser constatado nas metas e diretrizes dos seus Planos gerais e específicos e
na atuação de estatais diretamente subordinadas a ele, como a Baosteel. Contudo, apesar
do esforço do Governo central chinês, o que se viu foi um aumento significativo da
capacidade ociosa até 2015, e que continua alta apesar da diminuição recente.
231. O que os dados apontam, na verdade, é que a alta fragmentação da
produção de aço na China e a preponderância de estatais subordinadas a níveis de
Governo subnacionais explicam em boa parte a dificuldade do Governo central em corrigir
o excesso de capacidade instalada. Dados do setor e específicos das empresas mostram
que a influência do Governo central é menor sobre estatais de outros níveis de Governo,
os quais possuem preocupações imediatas em termos de emprego e estabilidade social,
especialmente em um cenário pós crise, e que não necessariamente estão alinhadas aos
objetivos do Governo central, muito menos aos incentivos de mercado. Neste cenário, a
atuação destes entes subnacionais contribuiu significativamente para viabilizar novos
investimentos e a sustentação de prejuízos e dívidas crescentes, descoladas das condições
de economia de mercado.
232. A influência do Governo sobre as empresas privadas parece mais
reduzida, tendo em vista os dados de ociosidade, lucratividade e de endividamento destas
empresas em comparação com suas contrapartes estatais. Contudo, como visto no caso
da maior empresa privada de aço do país, não se pode afirmar que seja pouco
significativa. A presença massiva do Estado no setor, no âmbito nacional ou subnacional,
por meio de influência direta (propriedade direta pouco abaixo de 50% da produção
nacional) ou indireta (por meio de Comitês do PCC, subsídios e outras práticas), atrai o
setor privado para a órbita do Estado por motivos de sobrevivência ou, até mesmo,
porque o alinhamento gera maiores oportunidades de crescimento, agravando as
distorções no setor.
233. O 13º Plano Quinquenal (2015-2020) adotou um tom mais rigoroso nas
suas diretrizes voltadas à diminuição das distorções observadas, inclusive proibindo
governos locais e agências de aprovarem novos projetos e adições de capacidade
instalada. Como visto, em 2016 e 2017 houve, efetivamente, uma redução da capacidade
instalada líquida no país. Isto não obstante, além do nível de ociosidade ainda ser muito
elevado, a maior parte das reduções de capacidade foi realizada por empresas privadas
e, no setor público, lideradas por empresas de grande porte mais próximas do Governo
central. Estas últimas, por seu turno, obedecem majoritariamente a metas pré-definidas
em nível administrativo, que não necessariamente refletem uma alocação de recursos em
que prevaleçam condições de economia de mercado.
234. Ressalte-se, novamente, que as conclusões supramencionadas refletem
uma série de investigações que versaram sobre a não prevalência de condições de
economia de mercado no segmento produtivo de aço na China desde 2019 - aço GNO,
encerrada pela Portaria SECINT nº 495, de 12 de julho de 2019; tubos de aço inoxidável
austenístico com costura, encerrada pela Portaria SECINT nº 506, de 24 de julho de 2019;
e laminados planos de aço inoxidável a frio, encerrado pela Portaria SECINT nº 4.353, de
1º de outubro de 2019.
235. Assim, diante do exposto, em conformidade com a normativa brasileira
de defesa comercial e com lastro na legislação multilateral, em especial o disposto no
Artigo 15(a) do Protocolo de Acessão da China à OMC, e em linha com os entendimentos
anteriores desta SDCOM sobre o setor siderúrgico na China, conclui-se que no segmento
produtivo do produto similar objeto da presente revisão não prevalecem condições de
economia de mercado. Dessa forma, será utilizado, para fins de apuração do valor normal
desta revisão com vistas à determinação de probabilidade de continuação da prática de
dumping, metodologia alternativa que não se baseie em uma comparação estrita com os
preços ou os custos domésticos chineses.
236. Diante do exposto, em conformidade com a normativa brasileira de
defesa comercial e com lastro na legislação multilateral, em especial o disposto no Artigo
15(a) do Protocolo de Acessão da China à OMC, conclui-se que no segmento produtivo do

                            

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