DOU 10/11/2022 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 213, quinta-feira, 10 de novembro de 2022
ISSN 1677-7042
Seção 1
3. In casu, quando julgado o processo administrativo (1986), não havia norma
sobre prescrição no Código de Organização Judiciária (Lei Estadual 5.256/1966), que
tratou da Ação Disciplinar (arts. 756 e ss.). O acórdão recorrido valeu-se de dupla
remissão para aplicar a prescrição prevista na legislação penal. Essa lacuna normativa
perdurou até a edição da LCE 10.098/1994, que passou a regulamentar expressamente a
prescrição da Ação Disciplinar em prazo mais curto, favorável ao recorrente.
4. Caso a lacuna da legislação local tivesse sido suprida ao longo do PAD
mediante edição de lei nova que regulasse a prescrição no âmbito administrativo, estar-
se-ia diante de norma superveniente que seria levada em consideração no julgamento do
processo administrativo e poderia resultar na sua extinção.
5. Contudo, o pedido de revisão tem prazo aberto e pode ser apresentado a
qualquer momento. A valer a proposição do recorrente, passados 5, 10, 20 ou 40 anos,
havendo mudança na lei a respeito dos prazos prescricionais, todos os processos
administrativos que ensejassem de advertência a demissão poderiam ser rejulgados,
adotando-se a legislação eventualmente mais benéfica.
6. A diferença ontológica entre a sanção administrativa e a penal permite a
transpor com reservas o princípio da retroatividade. Conforme pondera Fábio Medina
Osório, "se no Brasil não há dúvidas quanto à retroatividade das normas penais mais
benéficas, parece-me prudente sustentar que o Direito Administrativo Sancionador,
nesse ponto, não se equipara ao direito criminal, dado seu maior dinamismo".
7. No âmbito administrativo, a sedimentação de decisão proferida em PAD
que condena servidor faltoso (acusado de falta grave consistente na cobrança de custas
em arrolamento em valor aproximadamente mil vezes maior) não pode estar sujeita aos
sabores da superveniente legislação sobre prescrição administrativa sem termo ad quem
que consolide a situação jurídica. Caso contrário, cria-se hipótese de instabilidade que
afronta diretamente o interesse da administração pública em manter em seus quadros
apenas os servidores que respeitem as normas constitucionais e infraconstitucionais no
exercício de suas funções, respeitadas as garantias do due process.
8. Precedente em situação similar indica: "quanto à alegação de prescrição
administrativa, questão que em tese poderia determinar a anulação do ato que cassou a
nomeação do recorrente na função de Oficial do Registro de Imóveis da Comarca de
Palhoça/SC, verifica-se que as leis apresentadas (9.873/99 e 9.784/99) foram editadas após a
ocorrência da nomeação do recorrente em 1992 e após o próprio ato de cassação ocorrido
em 1998, não podendo retroagir para alcançar a situação do recorrente. Precedentes: RESP nº
646107/RS, Rel. Min. Francisco Falcão, DJ de 14/03/2005; MS 9092/DF, Rel. Min. Paulo
Gallotti, DJ 25.09.2006 e EDcl no AgRg no RESP nº 547668/PE, Rel. Min. Gilson Dipp, DJ de
02/05/2005" (AgRg no AgRg no REsp 959.006/SC, Relator Ministro Francisco Falcão, Primeira
Turma, DJ 7.5.2008).
9. Recurso Ordinário não provido. (STJ. RMS 33.484. Relatór Ministro Herman Benjamim.
Segunda Turma. DJe: 01/08/2013) grifos nossos
30. Oportuno citar precedente do Supremo Tribunal Federal que, mesmo
diante de lei penal mais benéfica, entendeu que a retroatividade não se opera para
alcançar pena já cumprida:
EMENTA: Agravo regimental em recurso extraordinário. Matéria criminal. 2.
Possibilidade de fixação da pena acima do mínimo legal. Precedentes. 3. Perda automática da
função pública, com base no art. 68, II, do Código Penal, com redação anterior à Lei 7.209/84.
Precedente. 4. Não retroatividade da lei mais benigna para alcançar pena já cumprida.
Precedente. 5. Agravo regimental a que se nega provimento. (STF. AGRE 395.269. Relator
Ministro Gilmar Mendes. Segunda Turma. DJ 05/03/2004).
31. Extrai-se do voto do Ministro Gilmar Mendes:
No que concerne a retroatividade da lei mais benigna, o agravante também
não logrou êxito em afastar os argumentos da decisão agravada, posto que esta
retroatividade não se opera para alcançar a pena já cumprida, conforme o Rel. Néri da
Silveira, no julgamento do RE 100.530, 1ª T., DJ 13.12.85, consignou em seu voto:
"Penso, data venia, que a lei nova (Lei nº 7.209/1984) não pode ser aplicada
à presente espécie. Não há falar, aqui, em execução de pena. A pena imposta ao
recorrente foi executada, já faz muito tempo. Não se encontra o feito em fase de
execução de sentença. Não cabe inovar a lei mais benigna, a fim de reduzir a pena
imposta, em face de novos limites estabelecidos ou de nova classificação - Se coubesse
admitir tal, então estaria aberto, a todos aqueles no País, que, na vigência do Código de
1940, revogado na Parte- Geral, foram punidos por peculato, (com imposição de pena
acessória de perda de cargo transitada a decisão em julgado e já executada) viessem
pedir a aplicação da Lei nº 7.209/1984. Não se trata, aqui, de pleitear qualquer
providência, no juízo de execução de pena, porque esse já exauriu sua competência,
desde o momento em que as penas se cumpriram. Data Venia, a lei mais benigna pode
ser invocada, como se tem entendido, perante o juízo das execuções, não depois de já
finda a execução da pena.
De outra parte, não estabelece a lei nova qualquer anistia, quanto aos
punidos, em casos anteriores, em que já se deu a execução integral das penas impostas.
Se se entendesse, diferentemente, todos os que perderam o cargo público por pena
acessória, desde que não tenham sido condenados a mais de quatro anos de reclusão,
estariam intitulados a pedir revisão criminal, qualquer que fosse o tempo passado, em
ordem a ver cancelada essa sanção acessória. Todos 05 casos de peculato poderiam ser
submetidos a revisão, com vistas ao cancelamento da pena acessória, já executada,
juntamente com a pena principal."
32. Embora tecnicamente o instituto da coisa julgada não exista na via
administrativa, e sim somente na via judicial, haja vista a adoção do sistema de jurisdição
única pelo ordenamento
jurídico pátrio, tal fato não significa
que no Direito
Administrativo Sancionador inexista respeito ao direito adquirido e ao ato jurídico
perfeito, sendo estes princípios aplicáveis ao processo administrativo.
33. Assim, no âmbito administrativo disciplinar, adota-se como decisão final
aquela que termina o processo em seu mérito. Embora o mérito possa ser revisto na via
judicial ou até mesmo pela própria Administração no seu poder de autotutela, tal
circunstância não retira o seu caráter de decisão definitiva no âmbito administrativo.
34. Quanto à estabilização das relações jurídicas no âmbito administrativo, cabe
trazer à colação precedente do Superior Tribunal de Justiça (STJ), que entendeu que a decisão
administrativa exaure aquela instância, podendo o ato ser revisto pelo Poder Judiciário:
ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INDICAÇÃO DE PRÁTICA DE IRREGULARIDAD ES
ADMINISTRATIVAS. APROVAÇÃO DAS CONTAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO.
JULGAMENTO DE NATUREZA ADMINISTRATIVA. VINCULAÇÃO DAS DECISÕES JUDICIAIS. EXCLUSÃO
DE APRECIAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO. IMPOSSIBILIDADE. POSSIBILIDADE DO PE D I D O.
(...)
5. "A decisão que aprecia as contas dos administradores de valores públicos
faz coisa julgada administrativa no sentido de exaurir as instâncias administrativas, não
sendo mais suscetível de revisão naquele âmbito. Não fica, no entanto, excluída de
apreciação pelo Poder Judiciário, porquanto nenhuma lesão de direito pode dele ser
subtraída". (STJ. Resp 472399. Relator Ministro José Delgado. Primeira Turma. DJ
19/12/2002 p. 351).
35. Registra-se que o pedido de revisão não é propriamente um recurso, mas um
requerimento a partir de fatos novos ou circunstâncias que visa desconstituir o ato
administrativo deliberado em processo administrativo sancionador já findo, que inaugura um
novo processo. Por essa razão, tal previsão não deve ser tida como ausência de término do
processo disciplinar, mas como possibilidade de rescindir decisão anterior diante de outros
fatos não analisados no processo decidido anteriormente.
36. Assim, tendo havido tempestiva intervenção sancionadora disciplinar sob a
égide da norma anterior com o julgamento e aplicação da sanção pela autoridade
competente, deve-se prestigiar o interesse público resguardado sob a norma anterior.
37. O interesse público é um conceito recepcionado na CF, estando presente no
capítulo próprio dos Direitos e Garantias Fundamentais (artigo 19, inciso I), no capítulo
dedicado à Administração Pública (artigo 37, inciso IX), na disciplina das leis (artigo 66, § 1º),
na atividade de gestão da função pública na Magistratura (artigo 93, inciso VIII, e artigo 95,
inciso II) e no Ministério Público (artigo 128, § 5º, inciso I, alínea "b"). Esta presença
constitucional significa que aos intérpretes não é dado ignorar ou reduzir sua relevância no
sistema jurídico, devendo cumprir a função de demonstrar as suas projeções normativas no
processo de concretização constitucional, sendo o Direito Administrativo Sancionador um dos
instrumentos dedicados a otimizar a realização do interesse público.
38. No resguardo do interesse público, muitas vezes torna-se imperioso a
Administração utilizar o seu poder sancionador disciplinar, com a aplicação de sanção de
demissão do cargo público ou cassação de aposentadoria contra aqueles que atentam
contra bens jurídicos basilares e que atuam em total desconformidade com as condutas
exigidas legalmente à época dos fatos.
39. A sanção administrativa disciplinar não tem finalidade única, sendo uma das
mais relevantes a proteção do interesse público, com o concomitante resguardo dos direitos
fundamentais dos administrados. Nesse cenário, considerando que a sanção disciplinar é um
meio de gestão institucional, e não um fim em si mesmo, bem como que o corpo funcional
deve sempre se adequar às exigências impostas no ordenamento vigente da época, não é
aceitável que determinados ilícitos tipificados, praticados e sancionados sob norma anterior,
sejam plenamente exculpados por força de retroação de nova lei. Admitir-se tal hipótese é
negar subordinação do Direito Administrativo Sancionador aos princípios constitucionais da
eficiência, proporcionalidade e economicidade, bem como negar o direito de os cidadãos
usufruírem de uma Administração com moralidade administrativa.
40. Com esta compreensão, o Direito Administrativo Sancionador não está
submetido ao Direito Penal, não podendo esse desnaturar a índole administrativista dos
sistemas sancionadores administrativos.
41. O Direito Administrativo Sancionador tem a função de promover o
atendimento aos valores de coerência, racionalidade e segurança jurídica na tutela dos
objetivos de interesse público. Não pode eventual alteração legislativa ser utilizada para
rever ato disciplinar aplicado sob lei anterior que teve adequada legitimidade e eficiência
na indispensável tutela do interesso público, sendo ato jurídico perfeito.
42. O ato jurídico perfeito é o já consumado, que seguiu a norma vigente ao
tempo em que se efetuou e que o tornou apto a produzir efeitos, sendo expressão da
garantia à segurança jurídica, a qual assegura que as situações disciplinadas por uma lei
continuarão protegidas mesmo que essa lei seja revogada ou substituída por outra.
43. A vedação à retroatividade plena dos dispositivos inaugurados pela Lei nº
14.230, de 2021, guarda submissão à tutela constitucional da probidade administrativa
fixada no artigo 37, § 4º da CF. De maneira que a consolidação de decisão proferida em
processo disciplinar que condena servidor faltoso não pode estar sujeita à superveniência
da legislação, sob pena de causar instabilidade no relevante interesse público de a
Administração Pública manter em seus quadros apenas os servidores que respeitem as
normas constitucionais e infraconstitucionais no exercício de suas funções.
44. O princípio da segurança jurídica no seu aspecto objetivo, da estabilidade
das relações jurídicas, e no seu aspecto subjetivo, da proteção à confiança, leva em conta
a boa-fé da sociedade que acredita e espera que os atos praticados pelo poder público
sejam lícitos e,
nessa qualidade, serão mantidos e
respeitados pela própria
Administração, ainda quando se está a falar do direito difuso que é a probidade
administrativa.
45. E nesse diapasão, o Direito Administrativo acabou por influenciar o
contido no art. 927, §§ 3º e 4º do CPC, o qual tem menção expressa à proteção da
confiança para determinar que "na hipótese de alteração de jurisprudência dominante do
STF e dos tribunais superiores ou daquela oriunda de julgamento de casos repetitivos,
pode haver modulação dos efeitos da alteração no interesse social e no da segurança
jurídica". E ainda que "a modificação de enunciado de súmula, de jurisprudência
pacificada ou de tese adotada em julgamento de casos repetitivos observará a
necessidade de fundamentação adequada e específica, considerando os princípios da
segurança jurídica, da proteção da confiança e da isonomia".
46. Na espécie, é preciso realçar que a improbidade na esfera disciplinar possui
previsão específica no artigo 132, inciso IV, da Lei nº 8.112, de 1990, sendo a utilização da Lei
nº 8.429, de 1992, apenas subsidiária. Além disso, as sanções administrativas aplicadas se
deram em consonância com a firme interpretação dada à norma pelos Tribunais Superiores
acerca dos requisitos legais necessários para definição do ato de improbidade.
47. A existência de jurisprudência consagrada nos Tribunais Superiores acerca
da probidade administrativa criou na sociedade e na Administração Pública a crença de
que os seus comportamentos e as suas decisões, desde que em conformidade com essa
jurisprudência uniformizada, são lícitas, adequadas, bem como vieram a atender o
interesso difuso da probidade. Nessa dimensão, para que se observe a segurança jurídica,
é necessário que as inovações acerca da probidade administrativa só produzam efeitos ex
nunc, permanecendo válidas as decisões tomadas diante da norma anterior.
48. Nesse panorama, convém trazer à colação a LINDB, ao preceituar, nas revisões
administrativas, a observância das orientações vigentes à época de sua prática:
Art. 6º A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico
perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.
(...)
Art. 24. A revisão, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, quanto
à validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa cuja produção já se
houver completado levará em conta as orientações gerais da época, sendo vedado que,
com base em mudança posterior de orientação geral, se declarem inválidas situações
plenamente constituídas.
Parágrafo único. Consideram-se orientações gerais as interpretações e especificações
contidas em atos públicos de caráter geral ou em jurisprudência judicial ou administrativa
majoritária, e ainda as adotadas por prática administrativa reiterada e de amplo conhecimento
público.
49. A norma acima vem proteger a segurança jurídica nos aspectos objetivo
(estabilidade das relações jurídicas) e subjetivo (confiança legítima quanto à validade dos
atos emanados do poder público).
50. No que concerne à sanção a servidores públicos, é oportuno destacar que a
Lei nº 8.112, de 1990, em seu artigo 132, inciso IV, previu, desde sua redação original, a pena
de demissão para quem tenha incidido em improbidade administrativa. A redação do Estatuto
é anterior à Lei 8.429, de 1992, mas isso não significa ausência de tipicidade da conduta, pois,
desde 5 de outubro de 1988, a CF prevê o repúdio a atos que atentem contra os princípios
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (no seu artigo 37, caput).
E o repúdio à improbidade administrativa não foi inaugurado pela Lei nº 8.429, de 1992. No
passado, as Leis Pitombo Godoy Ilha e Bilac Pinto (Leis nºs 3.164, de 1º de junho de 1957 e
3.502, de 21 de dezembro de 1958) instituíram a responsabilização por improbidade.
51. O ato ímprobo é fato jurídico passível de apuração e penalização nas esferas
penal, civil e administrativa. A diretriz constitucional estampada no artigo 37, 4º criou um
sistema de combate a atos ímprobos e, no que concerne ao servidor público, a sanção é
devida uma vez atendida a exigência constitucional fixada no artigo 41, § 1º, inciso II.
52. As inovações na LIA merecem interpretação sistemática a ser amparada
principalmente no preceito constitucional de tutela da probidade. Considerando essa
premissa, a retroatividade das novas disposições não pode levar a uma retroação
irrestrita, pois significaria violação ao princípio da vedação do retrocesso e perda de
eficácia ao comando constitucional previsto no art. 37, § 4º da CF, bem como extinguiria
o poder de autotutela da Administração, com grave reflexo na autonomia administrativa
do Poder Executivo, na proteção ao patrimônio público e no direito da sociedade à
gestão pública proba, sendo inconcebível admitir a interpretação de que uma lei editada
para coibir com maior rigor a improbidade administrativa venha a enfraquecer a tutela
da probidade.
53. A corroborar a não aplicação da retroatividade das novas disposições da
LIA aos casos disciplinares já julgados no âmbito administrativo, convém trazer o
entendimento do STJ de que a previsão na lei estatutária de sanção disciplinar por ato
de improbidade (artigo 132, IV) não é idêntica e não segue a mesma natureza do
previsto na Lei nº 8.429, de 1992 (MS 15.054/DF, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA
FILHO, Rel. p/ Acórdão Ministro GILSON DIPP, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 25/05/2011,
DJe 19/12/2011), tendo concluído a Corte Superior que o tipo previsto no artigo 132,
inciso IV da Lei nº 8.112, de 1990, continua válido sendo sanção disciplinar autônoma em
relação à LIA. Isso porque, no procedimento administrativo, o servidor responde por
transgressão ao dispositivo legal que determina ser seu dever proceder na vida pública
e privada de forma que dignifique a função pública.
MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. DEMISSÃO. LEI DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. REVOGAÇÃO DO REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES FEDERAIS. NÃO-OCORRÊNCIA .
DESVIO DE FUNÇÃO. IRRELEVÂNCIA. ATOS ILÍCITOS APURADOS QUE NÃO DEPENDIAM DE
CONHECIMENTO TÉCNICO. CERCEAMENTO DE DEFESA. NÃO-CONFIGURAÇÃO. DEFESA ESCRITA
APRESENTADA POR ADVOGADO REGULARMENTE CONSTITUÍDO. PRINCÍPIO DA PROPORCI O N A L I DA D E .
ATOS DE NATUREZA GRAVE. ARGUMENTAÇÃO INSUFICIENTE. SEGURANÇA DENEGADA.