DOU 13/04/2023 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 71, quinta-feira, 13 de abril de 2023
ISSN 1677-7042
Seção 1

SEI Nº 78/2022/ME (Seq. 9), cujas considerações julgamos pertinentes.

II.3 APROVEITAMENTO DE BENEFÍCIOS NA MIGRAÇÃO DE PARCELAMENTO PARA
TRANSAÇÃO
32. Quanto ao disposto no art. 11, § 11, da Lei nº 13.988, de 2022, sustentou-se no Parecer
Conjunto SEI n. 63/2022/ME (Sei nº 28438116) que “tem aplicação restrita aos créditos que
estão inscritos em dívida ativa da União, vale dizer, cujo iter processual da cobrança
amigável, previsto na Portaria MF nº 447, de 2018, já restou exaurido.”
33. Esse entendimento tem por fundamento a absoluta inexistência de contencioso
administrativo fiscal, previsto no art. 151, III, do Código Tributário Nacional, em razão da
adesão do contribuinte a regramento de parcelamento anterior. A confissão da dívida,
pressuposto do parcelamento, necessariamente põe fim a qualquer contencioso
administrativo tributário.
34. Sustenta a SRFB, contudo, que na “hipótese de recurso contra a rescisão de
parcelamento, instaura-se um contencioso administrativo fiscal cujo objeto é a cobrança
do crédito tributário [...]."
35. Em primeiro lugar, conforme sustentado no item anterior, não é qualquer dialética entre
o contribuinte e a Administração Tributáriaque instaura o “contencioso administrativo
fiscal” exigido como condição para transação dos créditos no âmbito da SRFB. Não
tem o recursointerposto contra a rescisão de parcelamento, desta forma, o condão de
instaurá-lo a ponto de suprir a exigência legal de contencioso.
36. Ademais, conforme estabelece a Lei nº 13.988/2020, também é pressuposto para
o aproveitamento proporcional dos benefícios doacordo de parcelamento anterior à sua
situação regular. Desta forma, de difícil compreensão fática como poderia um
parcelamento estar ao mesmo tempo “regular” e submetido a contencioso (não contencioso
administrativo fiscal) em razão do advento de causa de rescisão.
37. Esse entendimento da Receita Federal do Brasil foi estampado no supratranscrito art.
5º, III, “d”, da Portaria nº 247, de 2022, e em seu art. 14, § 4º. Esse último dispositivo imagina
hipotética situação de um parcelamento regular e, ainda assim, submetido a contencioso
administrativo.
38. Trata-se, como visto acima e no Parecer Conjunto SEI n. 63/2022/ME (Sei nº 28438116),
de situação juridicamente impossível, porquanto mutuamente excludentes as duas
condições.

55.
Por fim, contrariamente ao entendimento aparentemente demonstrado pela RFB, a Lei do
Processo Administrativo Fiscal - Decreto nº 70.235/1972 - é, de fato, a norma reguladora, por excelência,
do contencioso administrativo tributário federal. Tratá-la como mais uma das várias normas que
disciplinam a matéria não corresponde à realidade da disciplina do processo administrativo tributário
federal.

56.
Quando a doutrina, a jurisprudência ou o mesmo o profissional comum do direito fala em
contencioso administrativo tributário federal, certamente está a se referir ao processo administrativo fiscal
regido nos termos do Decreto nº 70.235/1972 e suas várias alterações ao longo dos anos. A própria Receita
Federal do Brasil, na sua página na internet[3], ao apresentar o fluxo simplificado do processo
administrativo fiscal, não faz outra coisa senão traduzir em gráficos as etapas procedimentais da Lei do
Processo Administrativo Tributário Federal. Abaixo:

57.
Por todas as razões expostas, a interpretação da RFB para a expressão contencioso
administrativo fiscal parece-nos um alargamento indevido do significado pensado pelo legislador, ao editar
a Lei de Transação.

58.
Nesse ponto, vale transcrever trecho de recente artigo escrito para o portal Jota, pelo
professor e Procurador da Fazenda Nacional, Leonardo Alvim[4], em que ele critica interpretações da
norma que desconsideram a política pública que se pretendeu implementar (destaques acrescidos).

"Por aqui, parece que cada intérprete, ante a abertura inevitável da linguagem, avoca para
si o poder de atribuir a interpretação que para ele soa melhor, não aderindo a qualquer
projeto legislativo. Os intérpretes pragmatistas, diante de uma nova lei, ignoram os
formuladores da política pública e oferecem cada um o que lhes parece ser a melhor
interpretação. São milhares de técnicos escalando sua própria seleção de normas,
escolhendo os princípios que existiriam e os que não existiriam, hierarquizando estes
mesmos princípios, segundo seus próprios valores, e fazendo o mesmo com a força de cada
argumento, sempre conforme suas convicções pessoais.
Em países desenvolvidos, a interpretação é voltada para os objetivos pretendidos com
ela pelo legislador e por quem elaborou a política pública. Vale dizer, as notas técnicas, os
pareceres, as justificativas, exposições de motivos e outros elementos formais relacionados
com a norma são os elementos principais para sua interpretação. Dworkin chega a dizer que
“as declarações de propósitos oficiais, feitas de forma canônica estabelecida pela prática da

elaboração legislativa, deveriam ser consideradas, elas mesmas, normas do Estado
personificado”. Como ele explica, seria um absurdo considerar cada declaração feita por um
legislador sobre a finalidade de uma lei como sendo, ela própria, a lei do Estado, “mas um
relatório formal de comissão, ou a declaração inconteste do relator de um projeto de lei, é
coisa diferente; podem-se considerá-los como uma parte daquilo que o processo legislativo
realmente produziu, alguma coisa com a qual o conjunto da comunidade está
comprometido. Podem ser vistos desse modo desde que a prática os considere especiais,
como o faz a prática norte- americana”.
Essa prática provoca não somente segurança jurídica, ante a maior previsibilidade
interpretativa, como controle dos efeitos pretendidos com a política pública. Claro, os
formuladores de política precisam ser mais transparentes em relação aos seus objetivos e
estes podem ser superados quando levarem a interpretações absurdas (golden rules), por
exemplo. Mas a interpretação deve partir destes objetivos."

59.
Ao se pretender ampliar, de forma quase ilimitada, as possibilidades de transação de débitos
no âmbito da RFB, somado ao estabelecimento de critérios pouco assertivos na determinação do grau de
recuperabilidade das dívidas, corre-se o risco de transformar a Lei de Transação exatamente naquilo que
se pretendeu evitar com a sua edição, como alertado no seguinte trecho da mensagem conjunta do
Ministro de Estado da Economia e do Advogado Geral da União, transcrita na íntegra em seguida ao
parágrafo 25, deste parecer, e que demonstra, com exatidão, os contornos da política pública que se
pretendeu implementar (destaques acrescidos).

"3. A transação na cobrança da dívida ativa da União acarretará redução do estoque desses
créditos, limitados àqueles classificados como irrecuperáveis ou de difícil recuperação,
incrementará a arrecadação e esvaziará a prática comprovadamente nociva de criação
periódica de parcelamentos especiais, com concessão de prazos e descontos excessivos a
todos aqueles que se enquadram na norma (mesmo aqueles com plena capacidade de
pagamento integral da dívida)."

60.
Por fim, entretanto, ainda que se desconsiderem, completamente, as finalidades e objetivos
pretendidos pelo legislador na interpretação da norma em debate, a própria regra matriz do instituto da
transação, qual seja, o artigo 171, do CTN afasta a possibilidade do elastecimento do conceito de
contencioso administrativo tributário, para fins de aplicação da Lei nº 13.988/2020.

61.
Segundo o artigo 171, do CTN, a preexistência de litígio, a ser encerrado, é elemento
necessário para configurar hipótese de realização da transação. E a consequência da resolução do litígio,
por seu turno, é a extinção do crédito tributário, ainda que não imediatamente.

62.
O litígio judicial é de fácil compreensão e prescinde de maiores digressões. O litígio no
âmbito administrativo, por seu turno, poderia abrir margem a interpretações mais ou menos ampliativas
dos seus limites.

63.
O próprio Código Tributário Nacional, entretanto, traz a solução interpretativa mais
adequada e coerente. Ao reconhecer o efeito de suspensão da exigibilidade do crédito tributário aos
recursos e reclamações apresentados nos termos das leis reguladoras do processo administrativo
tributário, o artigo 151, III, do CTN, acaba por veicular a definição de litígio administrativo tributário, ou de
contencioso administrativo fiscal.

64.
Não qualquer insurgência do contribuinte, mas a discussão por ele iniciada, ou mantida, por
meio das reclamações e recursos previstos nas leis reguladoras do processo administrativo fiscal, cujo
efeito é a suspensão da exigibilidade do crédito discutido. Fato que, a propósito, não passou
despercebido pelo legislador da Lei de Transação Tributária, como já demonstrado anteriormente neste
parecer.

65.
Nesse sentido, não merece reparo o Parecer Conjunto SEI 78/2022/ME, aprovado pelo
então Ministro de Estado da Economia, ao rejeitar os recursos previstos na Lei nº 9.784/1999 como capazes
de estabelecer o contencioso administrativo fiscal e ensejar hipóteses de aplicação da Lei de Transação
Tributária.

3.
ALGUMAS CONSIDERAÇÕES SOBRE OS OUTROS TEMAS TRAZIDOS À APRECIAÇÃO DESTA
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO, TRATADOS NO PARECER Nº 00004/2023/DECOR/CGU/AGU

66.
Nesse ponto, apesar de não ter sido solicitada manifestação deste Consultor da União sobre
as outras questões trazidas à apreciação desta CGU/AGU, parece-nos necessário tecer algumas
considerações a respeito dos temas tratados, não no intuito de infirmar o muito bem lançado Parecer
00004/2023/DECOR/CGU/AGU (Seq. 16), mas para complementar suas razões, sob a ótica do quanto nos
parece ser o conceito de contencioso administrativo tributário, ou fiscal, para os fins de aplicação da Lei nº
13.988/2020.

3.1
A necessidade ou não de submissão das transações tributárias à PGFN e os seus
respectivos fundamentos legais

67.
A questão a respeito da necessidade ou não de submissão à PGFN das transações tributárias
a serem firmadas pela RFB, foi assim suscintamente descrita no Parecer 00004/2023/DECOR/CGU/AGU
(Seq. 16):

38. Feita essa breve introdução, necessário rememorar os argumentos
expostos por ambos os órgãos. De um lado, a PGFN assevera ser sua a
competência para atuar na análise da legalidade da transação tributária
realizada pela RFB, pois essa missão derivaria de sua condição de
representante da União na esfera extrajudicial (CF, art. 131 c/c LC/73, art.
1º), bem como de sua competência de realizar a atividade de consultoria
jurídica no âmbito do Ministério da Economia (LC n. 73/93, art. 12, IV). De
outro, a RFB aponta como sua a atribuição para realizar a transação,
independentemente de manifestação quanto à legalidade do ato pelo
respetivo órgão de consultoria, argumentando que: i) a representação
extrajudicial dos interesses públicos defendidos pela PGFN e pela Advocacia-
Geral da União (AGU) deve ser interpretada como possível somente "em
questões que não estejam inseridas nas atribuições regulares do
funcionamento ordinário" de outro órgão; ii) haveria ofensa ao inciso XVIII
do art. 37 da CF, "a administração fazendária e seus servidores fiscais terão,