DOU 10/01/2023 - Diário Oficial da União - Brasil
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15
Nº 7, terça-feira, 10 de janeiro de 2023
ISSN 1677-7042
Seção 1
A DV . ( A / S )
: HAROLDO SANTOS FILHO (17782/ES)
AM. CURIAE.
: FEDERAÇÃO NACIONAL DOS SERVIDORES DOS PODERES LEGISLATIVOS
FEDERAL, ESTADUAIS E DO DISTRITO FEDERAL - FENALE
A DV . ( A / S )
: MARCIO SEQUEIRA DA SILVA (67131/BA, 48286/DF, 217708/MG,
28091-A/PB, 71766/PR, 48034/RS, 373685/SP)
AM. CURIAE.
: ASSOCIAÇÃO CONTAS ABERTAS
AM. CURIAE.
: TRANSPARÊNCIA BRASIL
AM. CURIAE.
: TRANSPARÊNCIA INTERNACIONAL - BRASIL
A DV . ( A / S )
: MARCELO KALIL ISSA (269306/SP)
A DV . ( A / S )
: MICHAEL FREITAS MOHALLEM (218671/SP)
AM. CURIAE.
: DIRETÓRIO NACIONAL DO PARTIDO TRABALHISTA BRASILEIRO - PTB
A DV . ( A / S )
: LUIZ GUSTAVO PEREIRA DA CUNHA (28328/DF, 137677/RJ, 462972/SP)
Decisão: Após a leitura do relatório e a realização das sustentações orais, o
julgamento foi suspenso. Falaram: pelo requerente, o Dr. André Brandão Henriques Maimoni;
pelo interessado Presidente da República, o Ministro Bruno Bianco Leal, Advogado-Geral da
União; pela interessada Câmara dos Deputados, o Dr. Jules Michelet Pereira Queiroz e Silva,
Advogado-Geral da Câmara dos Deputados; pelo interessado Senado Federal, o Dr. Thomaz
Henrique Gomma de Azevedo, Advogado-Geral do Senado Federal; pelo amicus curiae
Secretaria Executiva do Comitê Nacional do Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral -
MCCE, o Dr. Márlon Jacinto Reis; pelos amici curiae Associação Contas Abertas, Transparência
Brasil e Transparência Internacional-Brasil, o Dr. Guilherme Amorim Campos da Silva; e, pela
Procuradoria-Geral da República, a Dra. Lindôra Maria Araújo, Vice-Procuradora-Geral da
República. Presidência da Ministra Rosa Weber. Plenário, 7.12.2022.
Decisão: Após o voto da Ministra Rosa Weber (Presidente e Relatora), que (i)
assentava o prejuízo das ADPFs 854 e 1.014 no que impugnam o Decreto nº 11.190/2022,
ante a perda superveniente do objeto, na fração de interesse; (ii) conhecia integralmente das
ADPFs 850 e 851 e, em parte, das ADPFs 854 e 1.014 e, no mérito, observada a
fundamentação, e nos limites dos pedidos formulados: (a) julgava procedentes os pedidos
deduzidos nas ADPFs 850, 851, 854 e 1.014, para declarar incompatíveis com a ordem
constitucional brasileira as práticas orçamentárias viabilizadoras do chamado "esquema do
orçamento secreto", consistentes no uso indevido das emendas do Relator-Geral do
orçamento para efeito de inclusão de novas despesas públicas ou programações no projeto
de lei orçamentária anual da União; (b) declarava a inconstitucionalidade material do art. 4º
do Ato Conjunto das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal nº 1/2021 e do
inteiro teor da Resolução CN nº 2/2021; (c) conferia interpretação conforme às leis
orçamentárias anuais de 2021 (Lei nº 14.144/2021) e de 2022 (Lei nº 14.303/2022), vedando
a utilização das despesas classificadas sob o indicador orçamentário RP 9 para o propósito de
atender a solicitações de despesas e indicações de beneficiários realizadas por Deputados
Federais, Senadores da República, Relatores da Comissão Mista de Orçamento (CMO) e
quaisquer "usuários externos" não vinculados aos órgãos da Administração Pública Federal,
independentemente de tal requisição ter sido formulada pelos sistemas formais ou por vias
informais (cabendo, em consequência, aos Ministros de Estado titulares das pastas
beneficiadas com recursos consignados sob a rubrica RP 9 orientarem a execução desses
montantes em conformidade com os programas e projetos existentes nas respectivas áreas,
afastado o caráter vinculante das indicações formuladas pelo relator-geral do orçamento, nos
moldes do art. 2º, § 1º, do Decreto nº 10.888/2021); (d) determinava, a todas as unidades
orçamentárias e órgãos da Administração Pública em geral que realizaram o empenho,
liquidação e pagamento de despesas classificadas sob o indicador orçamentário RP 9, nos
exercícios financeiros de 2020 a 2022, a publicação dos dados referentes aos serviços, obras
e compras realizadas com tais verbas públicas, assim como a identificação dos respectivos
solicitadores e beneficiários, de modo acessível, claro e fidedigno, no prazo de 90 (noventa)
dias; e (iii) fixava a seguinte tese: "As emendas do Relator-Geral do orçamento destinam-se,
exclusivamente, à correção de erros e omissões, nos termos do art. 166, § 3º, III, alínea 'a', da
Constituição Federal, vedada a sua utilização indevida para o fim de criação de novas
despesas ou de ampliação das programações previstas no projeto de lei orçamentária anual",
o julgamento foi suspenso. Plenário, 14.12.2022.
ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL 854
(62)
ORIGEM
: 854 - SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
P R O C E D.
: DISTRITO FEDERAL
R E L AT O R A
: MIN. ROSA WEBER
R EQ T E . ( S )
: PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE - PSOL
A DV . ( A / S )
: ANDRE BRANDAO HENRIQUES MAIMONI (29498/DF, 7040/O/MT)
A DV . ( A / S )
: ALBERTO BRANDAO HENRIQUES MAIMONI (21144/DF, 7234/O/MT)
I N T D O. ( A / S )
: PRESIDENTE DA REPÚBLICA
P R O C . ( A / S ) ( ES ) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
I N T D O. ( A / S )
: CONGRESSO NACIONAL
P R O C . ( A / S ) ( ES ) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
I N T D O. ( A / S )
: SENADO FEDERAL
P R O C . ( A / S ) ( ES ) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
A DV . ( A / S )
: ADVOGADO DO SENADO FEDERAL
I N T D O. ( A / S )
: CÂMARA DOS DEPUTADOS
P R O C . ( A / S ) ( ES ) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
A DV . ( A / S )
: ADVOGADO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS
AM. CURIAE.
: SECRETARIA EXECUTIVA DO COMITÊ NACIONAL DO MOVIMENTO DE
COMBATE À CORRUPÇÃO ELEITORAL - MCCE
A DV . ( A / S )
: HAROLDO SANTOS FILHO (17782/ES)
AM. CURIAE.
: FEDERAÇÃO NACIONAL DOS SERVIDORES DOS PODERES LEGISLATIVOS
FEDERAL, ESTADUAIS E DO DISTRITO FEDERAL - FENALE
A DV . ( A / S )
: MARCIO SEQUEIRA DA SILVA (67131/BA, 48286/DF, 217708/MG,
28091-A/PB, 71766/PR, 48034/RS, 373685/SP)
AM. CURIAE.
: ASSOCIAÇÃO CONTAS ABERTAS
AM. CURIAE.
: TRANSPARÊNCIA BRASIL
AM. CURIAE.
: TRANSPARÊNCIA INTERNACIONAL - BRASIL
A DV . ( A / S )
: MARCELO KALIL ISSA (269306/SP)
A DV . ( A / S )
: MICHAEL FREITAS MOHALLEM (218671/SP)
AM. CURIAE.
: DIRETÓRIO NACIONAL DO PARTIDO TRABALHISTA BRASILEIRO - PTB
A DV . ( A / S )
: LUIZ GUSTAVO PEREIRA DA CUNHA (28328/DF, 137677/RJ, 462972/SP)
Decisão: Após a leitura do relatório e a realização das sustentações orais, o
julgamento foi suspenso. Falaram: pelo requerente, o Dr. André Brandão Henriques Maimoni;
pelo interessado Presidente da República, o Ministro Bruno Bianco Leal, Advogado-Geral da
União; pela interessada Câmara dos Deputados, o Dr. Jules Michelet Pereira Queiroz e Silva,
Advogado-Geral da Câmara dos Deputados; pelo interessado Senado Federal, o Dr. Thomaz
Henrique Gomma de Azevedo, Advogado-Geral do Senado Federal; pelo amicus curiae
Secretaria Executiva do Comitê Nacional do Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral -
MCCE, o Dr. Márlon Jacinto Reis; pelos amici curiae Associação Contas Abertas, Transparência
Brasil e Transparência Internacional-Brasil, o Dr. Guilherme Amorim Campos da Silva; e, pela
Procuradoria-Geral da República, a Dra. Lindôra Maria Araújo, Vice-Procuradora-Geral da
República. Presidência da Ministra Rosa Weber. Plenário, 7.12.2022.
Decisão: Após o voto da Ministra Rosa Weber (Presidente e Relatora), que (i)
assentava o prejuízo das ADPFs 854 e 1.014 no que impugnam o Decreto nº 11.190/2022,
ante a perda superveniente do objeto, na fração de interesse; (ii) conhecia integralmente das
ADPFs 850 e 851 e, em parte, das ADPFs 854 e 1.014 e, no mérito, observada a
fundamentação, e nos limites dos pedidos formulados: (a) julgava procedentes os pedidos
deduzidos nas ADPFs 850, 851, 854 e 1.014, para declarar incompatíveis com a ordem
constitucional brasileira as práticas orçamentárias viabilizadoras do chamado "esquema do
orçamento secreto", consistentes no uso indevido das emendas do Relator-Geral do
orçamento para efeito de inclusão de novas despesas públicas ou programações no projeto
de lei orçamentária anual da União; (b) declarava a inconstitucionalidade material do art. 4º
do Ato Conjunto das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal nº 1/2021 e do
inteiro teor da Resolução CN nº 2/2021; (c) conferia interpretação conforme às leis
orçamentárias anuais de 2021 (Lei nº 14.144/2021) e de 2022 (Lei nº 14.303/2022), vedando
a utilização das despesas classificadas sob o indicador orçamentário RP 9 para o propósito de
atender a solicitações de despesas e indicações de beneficiários realizadas por Deputados
Federais, Senadores da República, Relatores da Comissão Mista de Orçamento (CMO) e
quaisquer "usuários externos" não vinculados aos órgãos da Administração Pública Federal,
independentemente de tal requisição ter sido formulada pelos sistemas formais ou por vias
informais (cabendo, em consequência, aos Ministros de Estado titulares das pastas
beneficiadas com recursos consignados sob a rubrica RP 9 orientarem a execução desses
montantes em conformidade com os programas e projetos existentes nas respectivas áreas,
afastado o caráter vinculante das indicações formuladas pelo relator-geral do orçamento, nos
moldes do art. 2º, § 1º, do Decreto nº 10.888/2021); (d) determinava, a todas as unidades
orçamentárias e órgãos da Administração Pública em geral que realizaram o empenho,
liquidação e pagamento de despesas classificadas sob o indicador orçamentário RP 9, nos
exercícios financeiros de 2020 a 2022, a publicação dos dados referentes aos serviços, obras
e compras realizadas com tais verbas públicas, assim como a identificação dos respectivos
solicitadores e beneficiários, de modo acessível, claro e fidedigno, no prazo de 90 (noventa)
dias; e (iii) fixava a seguinte tese: "As emendas do Relator-Geral do orçamento destinam-se,
exclusivamente, à correção de erros e omissões, nos termos do art. 166, § 3º, III, alínea 'a', da
Constituição Federal, vedada a sua utilização indevida para o fim de criação de novas
despesas ou de ampliação das programações previstas no projeto de lei orçamentária anual",
o julgamento foi suspenso. Plenário, 14.12.2022.
Decisão: Em continuidade de julgamento, após o voto do Ministro André
Mendonça, que conhecia, em parte, das arguições de descumprimento de preceito
fundamental, nos termos do voto da Ministra Rosa Weber (Presidente e Relatora), porém, na
parte conhecida, julgava parcialmente procedentes os pedidos, tão somente com a finalidade
de declarar omissão parcial do Poder Público no que toca à regulamentação da execução do
indicador de Resultado Primário nº 09 derivado das Leis Orçamentárias Anuais de 2021 e
2022; por intermédio do emprego da técnica de declaração de inconstitucionalidade sem a
pronúncia da nulidade, fixava prazo de 60 dias, determinando aos arguidos que: (i)
normatizem as emendas do Relator-Geral, de modo a explicitar a priori os fundamentos
levados periodicamente em consideração para fixar o volume financeiro da execução
pertinente ao RP-9 e respectivos critérios de rateio desse montante entre as duas Casas do
Congresso Nacional e respectivos órgãos, com especial atenção à CMO; e (ii) passem a
garantir às emendas de relator identificadas pelo RP-9 o mesmo nível de transparência e de
controle verificáveis na execução referente aos RP-6 (despesa primária decorrente de
emendas individuais, de execução obrigatória) e RP-7 (despesa primária decorrente de
emendas de bancada estadual, de execução obrigatória); e propunha a fixação de
interpretação conforme à Constituição para assentar que, apesar de "ainda constitucional",
encontra-se em trânsito para a inconstitucionalidade parcela do regime das Emendas do
Relator-Geral do Orçamento, isto é, prescrições normativas a exemplo da expressão "e,
exceto quanto à exigência de anulação integral a que se refere a alínea 'b' do inciso III, com
'RP 9'", contida no § 8º do art. 4º da Lei n. 14.303, de 21 de janeiro de 2022 (LOA de 2022);
e (2) o art. 71 da Lei 14.194/2021 (LDO de 2022), naquilo que estabelece que o preceito não
se aplica às programações com identificador de RP 9; no mesmo sentido, apelava ao
Legislador para que se abstenha de estabelecer em relação ao regime jurídico das emendas
de relator-geral da Comissão Mista de Orçamento a equiparação dos regimes jurídicos das
emendas individuais e das emendas de relator, especialmente quanto à obrigatoriedade de
execução dessas despesas pelo Poder Executivo, assim como o atendimento da legislação
estruturante da respectiva política pública, sobretudo no que concerne aos critérios de
distribuição de recursos - como população e índices socioeconômicos do ente da Federação;
do voto do Ministro Nunes Marques, que a) não conhecia das ADPFs 850, 851, 854 e 1.014;
e, b) caso vencido na preliminar, no mérito, deferia parcialmente os pedidos formulados, de
modo a, tão somente, reconhecendo a contrariedade aos princípios da transparência e da
publicidade, determinar que o Congresso Nacional, no prazo de 30 (trinta) dias corridos,
proceda aos ajustes necessários, no orçamento de 2022 e seguintes, quanto à execução das
despesas indicadas pelo classificador RP 9 (despesas decorrentes de emendas do relator do
projeto de lei orçamentária anual), de modo que todas as demandas de parlamentares
voltadas à distribuição de emendas de relator-geral, independentemente da modalidade de
aplicação, sejam associadas aos respectivos parlamentares requerentes e registradas em
plataforma eletrônica centralizada mantida pelo órgão central do Sistema de Planejamento e
Orçamento Federal previsto nos arts. 3º e 4º da Lei 10.180/2001, assegurado amplo acesso
público, com medidas de fomento à transparência ativa, assim como sejam garantidas a
comparabilidade e a rastreabilidade dos dados referentes às solicitações/pedidos de
distribuição de emendas e sua respectiva execução, em conformidade com os princípios da
publicidade e transparência previstos nos arts. 37, caput, e 163-A da Constituição Federal,
com o art. 3º da Lei 12.527/2011 e art. 48 da Lei Complementar 101/2000, ressalvando os
orçamentos dos exercícios 2020 e 2021, assim como todos os anteriores, por entender que a
tramitação e a execução das respectivas leis orçamentárias, ainda que passíveis de críticas,
atenderam à compreensão então vigente, que não apresentava controvérsia; do voto do
Ministro Alexandre de Moraes, que acompanhava a Relatora, assentando o prejuízo das
ADPFs 854 e 1.014 no que impugnam o Decreto nº 11.190/2022, ante a perda superveniente
do objeto; acompanhava também a Relatora no conhecimento integral das ADPFs 850 e 851
e, em parte, das ADPFs 854 e 1.014; no mérito, divergia parcialmente da Relatora e julgava
parcialmente procedentes os pedidos deduzidos nas ADPFs 850, 851, 854 e 1.014, para,
afastando
a
possibilidade
do
denominado
orçamento
secreto:
1)
declarar
a
inconstitucionalidade material do artigo 4º do Ato Conjunto das Mesas da Câmara dos
Deputados e do Senado Federal nº 1/2021, determinando que se aplique o mesmo
procedimento das emendas individuais (RP6) às emendas do relator (RP9), com a finalidade
de garantia de total transparência e publicidade, devendo o relator, no tocante à divisão dos
recursos destinados a RP9, respeitar a proporcionalidade entre a maioria e a minoria da Casa
Legislativa, e, após essa divisão do montante de emendas, o relator deverá respeitar a
proporcionalidade das respectivas bancadas dentro da maioria e da minoria; 2) conferir
interpretação conforme às leis orçamentárias anuais de 2021 (Lei nº 14.144/2021) e de 2022
(Lei nº 14.303/2022), somente autorizando a utilização das despesas classificadas sob o
indicador orçamentário RP 9 quando for possível fazer a devida adaptação e aplicação do
procedimento de publicidade e transparência relativo às emendas individuais (RP 6) e, caso
não seja possível, acompanhava a Relatora, no sentido de determinar aos Ministros de Estado
titulares das pastas beneficiadas com recursos consignados sob a rubrica RP 9 que orientem
a execução desses montantes em conformidade com os programas e projetos existentes nas
respectivas áreas; 3) determinava, a todas as unidades orçamentárias e órgãos da
Administração Pública em geral que realizaram o empenho, liquidação e pagamento de
despesas classificadas sob o indicador orçamentário RP 9, nos exercícios financeiros de 2020
a 2022, a publicação dos dados referentes aos serviços, obras e compras realizadas com tais
verbas públicas nos exatos e idênticos termos das RP 6 (emendas individuais); do voto do
Ministro Dias Toffoli, que conhecia integralmente das ADPFs 850 e 851 e, em parte, das
ADPFs 854 e 1.014 e, nessa parte, julgava parcialmente procedentes os pedidos para conferir
interpretação conforme aos dispositivos questionados no sentido de que eles devem observar
os princípios da transparência, da proporcionalidade, da imparcialidade e da isonomia entre
os entes federativos, devendo, ainda, os Poderes Executivo e Legislativo, no âmbito de suas
competências, regulamentar, no prazo de 90 dias, a execução da RP-09, observando os
seguintes critérios: 1.o Poder Executivo Federal deve publicar, anualmente, para cada Estado
e o Distrito Federal, a relação dos programas estratégicos e projetos prioritários nos quais,
exclusivamente, devem ser alocadas as emendas de relator, observada a compatibilidade
dessa programação com (i) a Constituição Federal, especialmente o disposto em seus arts. 3º,
incisos II e III, e art. 165, § 7º (com o objetivo de promover o desenvolvimento nacional e
reduzir as desigualdades sociais e regionais); e (ii) com as demais normas pertinentes, como
o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), os planos nacionais,
regionais e setoriais, e os indicadores socioeconômicos pertinentes; 2.para assegurar o pacto
federativo e a isonomia no tratamento dos entes municipais, estabelecer que o conjunto de
transferências discricionárias destinadas a cada Município não pode ultrapassar, em cada
exercício, o limite correspondente a 50 % do FPM recebido pelo mesmo; e 3.as emendas
parlamentares destinadas ao atendimento local devem ter papel subsidiário no planejamento
nacional e não podem inviabilizar as políticas públicas para atendimento de todo o território
nacional, segundo indicadores populacionais e socioeconômicos; e dos votos dos Ministros
Edson Fachin, Roberto Barroso, Luiz Fux e Cármen Lúcia, que acompanhavam o voto da
Relatora, o julgamento foi suspenso. Presidência da Ministra Rosa Weber. Plenário,
15.12.2022.
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