DOU 10/05/2023 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 88, quarta-feira, 10 de maio de 2023
ISSN 1677-7042
Seção 1
despesas classificadas sob o indicador orçamentário RP 9 quando for possível fazer a
devida adaptação e aplicação do procedimento de publicidade e transparência relativo às
emendas individuais (RP 6) e, caso não seja possível, acompanhava a Relatora, no sentido
de determinar aos Ministros de Estado titulares das pastas beneficiadas com recursos
consignados sob a rubrica RP 9 que orientem a execução desses montantes em
conformidade com os programas e projetos existentes nas respectivas áreas; 3)
determinava, a todas as unidades orçamentárias e órgãos da Administração Pública em
geral que realizaram o empenho, liquidação e pagamento de despesas classificadas sob o
indicador orçamentário RP 9, nos exercícios financeiros de 2020 a 2022, a publicação dos
dados referentes aos serviços, obras e compras realizadas com tais verbas públicas nos
exatos e idênticos termos das RP 6 (emendas individuais); do voto do Ministro Dias Toffoli,
que conhecia integralmente das ADPFs 850 e 851 e, em parte, das ADPFs 854 e 1.014 e,
nessa parte, julgava parcialmente procedentes os pedidos para conferir interpretação
conforme aos dispositivos questionados no sentido de que eles devem observar os
princípios da transparência, da proporcionalidade, da imparcialidade e da isonomia entre
os entes federativos, devendo, ainda, os Poderes Executivo e Legislativo, no âmbito de
suas competências, regulamentar, no prazo de 90 dias, a execução da RP-09, observando
os seguintes critérios: 1.o Poder Executivo Federal deve publicar, anualmente, para cada
Estado e o Distrito Federal, a relação dos programas estratégicos e projetos prioritários
nos quais, exclusivamente, devem ser alocadas as emendas de relator, observada a
compatibilidade dessa programação com (i) a Constituição Federal, especialmente o
disposto em seus arts. 3º, incisos II e III, e art. 165, § 7º (com o objetivo de promover o
desenvolvimento nacional e reduzir as desigualdades sociais e regionais); e (ii) com as
demais normas
pertinentes, como o Plano
Plurianual (PPA), a Lei
de Diretrizes
Orçamentárias (LDO), os planos nacionais, regionais e setoriais, e os indicadores
socioeconômicos pertinentes; 2.para assegurar o pacto federativo e a isonomia no
tratamento dos entes municipais, estabelecer que o conjunto de transferências
discricionárias destinadas a cada Município não pode ultrapassar, em cada exercício, o
limite correspondente a 50 % do FPM recebido pelo mesmo; e 3.as emendas
parlamentares destinadas ao atendimento local devem ter papel subsidiário no
planejamento nacional e não podem inviabilizar as políticas públicas para atendimento de
todo o território nacional, segundo indicadores populacionais e socioeconômicos; e dos
votos dos Ministros Edson Fachin, Roberto Barroso, Luiz Fux e Cármen Lúcia, que
acompanhavam o voto da Relatora, o julgamento foi suspenso. Presidência da Ministra
Rosa Weber. Plenário, 15.12.2022.
Decisão: O Tribunal, por maioria, (i) assentou o prejuízo das ADPFs 854 e 1.014
no que impugnam o Decreto nº 11.190/2022, ante a perda superveniente do objeto, na
fração de interesse; e (ii) conheceu integralmente das ADPFs 850 e 851 e, em parte, das
ADPFs 854 e 1.014, rejeitando todas as preliminares suscitadas, vencido o Ministro Nunes
Marques. No mérito, por maioria, julgou procedentes os pedidos deduzidos nas ADPFs
850, 851, 854 e 1.014, para (a) declarar incompatíveis com a ordem constitucional
brasileira as práticas orçamentárias viabilizadoras do chamado "esquema do orçamento
secreto", consistentes no uso indevido das emendas do Relator-Geral do orçamento para
efeito de inclusão de novas despesas públicas ou programações no projeto de lei
orçamentária anual da União; (b) declarar a inconstitucionalidade material do art. 4º do
Ato Conjunto das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal nº 1/2021 e do
inteiro teor da Resolução CN nº 2/2021; (c) conferir interpretação conforme às leis
orçamentárias anuais de 2021 (Lei nº 14.144/2021) e de 2022 (Lei nº 14.303/2022),
vedando a utilização das despesas classificadas sob o indicador orçamentário RP 9 para o
propósito de atender a solicitações de despesas e indicações de beneficiários realizadas
por Deputados Federais, Senadores da República, Relatores da Comissão Mista de
Orçamento (CMO) e quaisquer "usuários externos" não vinculados aos órgãos da
Administração Pública Federal, independentemente de tal requisição ter sido formulada
pelos sistemas formais ou por vias informais (cabendo, ainda, aos Ministros de Estado
titulares das pastas beneficiadas com recursos consignados sob a rubrica RP 9 orientarem
a execução desses montantes em conformidade com os programas e projetos existentes
nas respectivas áreas, afastado o caráter vinculante das indicações formuladas pelo
relator-geral do orçamento, nos moldes do art. 2º, § 1º, do Decreto nº 10.888/2021); (d)
determinar, a todas as unidades orçamentárias e órgãos da Administração Pública em
geral que realizaram o empenho, liquidação e pagamento de despesas classificadas sob o
indicador orçamentário RP 9, nos exercícios financeiros de 2020 a 2022, a publicação dos
dados referentes aos serviços, obras e compras realizadas com tais verbas públicas, assim
como a identificação dos respectivos solicitadores e beneficiários, de modo acessível, claro
e fidedigno, no prazo de 90 (noventa) dias. Tudo nos termos do voto da Ministra Rosa
Weber (Presidente e Relatora), vencidos, em parte, nos termos dos votos proferidos, os
Ministros André Mendonça, Nunes Marques, Alexandre de Moraes, Dias Toffoli e Gilmar
Mendes. Nesta assentada, o Procurador-Geral da República, Dr. Antônio Augusto Brandão
de Aras, requereu que restasse consignado em ata que alterou seu parecer, manifestando-
se no mesmo sentido do voto da Relatora. Plenário, 19.12.2022.
Ementa
Arguição de descumprimento de preceito fundamental. "Orçamento secreto".
Despesas públicas resultantes de negociações ocultas entre o Executivo e sua base
parlamentar de apoio no Congresso. Emendas do relator (classificadas pelo identificador
orçamentário RP 9). Constatação objetiva da ocorrência de efetiva transgressão aos
postulados republicanos da transparência, da publicidade e da impessoalidade no âmbito
da gestão estatal dos recursos públicos, assim como do planejamento orçamentário e da
responsabilidade na gestão fiscal.
1.
As
 práticas institucionais
e
padrões de
comportamento
verificáveis
objetivamente na esfera dos Poderes Públicos traduzem formas de atuação estatal subsumíveis
à noção jurídica de atos de poder (Lei nº 9.882/99, art. 1º, caput). Precedentes.
2. A jurisprudência desta Corte reconhece possível a utilização da arguição de
descumprimento para impugnar omissões sistêmicas e práticas institucionais dos Poderes
Públicos, sempre que - diante da inexistência de outro meio capaz de sanar a controvérsia
de forma geral, imediata, eficaz - os atos impugnados, transcendendo interesses
meramente individuais, ostentam os atributos da generalidade, da impessoalidade e da
abstração, justificando a intervenção judicial para a tutela de direitos fundamentais ou de
interesses políticos e jurídicos socialmente relevantes. Precedentes.
3. As emendas parlamentares ao orçamento possuem autorização constitucional
(CF, art. 166) e objetivam, em princípio, viabilizar aos congressistas a oportunidade de atender
diretamente as reivindicações mais concretas e urgentes da população que representam,
contemplando a dotação financeira necessária ao atendimento de suas necessidades.
4. A experiência histórica, no entanto, comprova que as emendas orçamentárias
têm se distanciado, cada vez mais, do seu objetivo original de representar instrumento
legítimo de aprimoramento das políticas públicas nacionais e regionais, para servirem ao
proveito de interesses de cunho privatístico e eleitoral, muitas vezes envolvendo esquemas
de corrupção e desvio de recursos públicos de amplitude nacional, tal como apurado pelos
órgãos de investigação parlamentar do Congresso Nacional em diversas ocasiões (CPMI do
Esquema PC Farias, do Orçamento, das Ambulâncias, entre outros).
5. O elevado coeficiente de discricionariedade existente na definição dos
programas e ações estatais, assim com na escolha dos gastos necessários a sua execução,
acentua ainda mais o ônus pertencente aos Poderes Públicos de observarem o dever de
transparência na execução do orçamento e a obrigatoriedade da divulgação de informações
completas, precisas, claras e sinceras quanto ao seu conteúdo, de modo a viabilizar a atuação
efetiva e oportuna dos órgãos de controle administrativo interno, dos órgãos de fiscalização
externa (Ministério Público, Tribunais de Contas e Poder Judiciário) e da vigilância social
exercida pelas entidades da sociedade civil e pelos cidadãos em geral.
6. Chama-se de "orçamento secreto" o esquema de barganha política por meio do
qual o Executivo favorece os integrantes de sua base parlamentar mediante a liberação de
emendas orçamentárias em troca de apoio legislativo no Congresso Nacional, valendo-se do
instrumento das emendas do relator para ocultar a identidade dos parlamentares envolvidos
e a quantia (cota ou quinhão) que lhe cabe na partilha informal do orçamento.
7. As emendas do relator, além de não possuírem previsão constitucional,
operam com base na lógica da ocultação dos efetivos requerentes da despesa, mediante a
utilização de rubrica orçamentária única (RP 9), por meio da qual todas as despesas nela
previstas são atribuídas, indiscriminadamente, à pessoa do Relator-Geral do orçamento, que
atua como figura interposta entre parlamentares incógnitos e o orçamento público federal.
8. Também o destino final dos recursos alocados sob a rubrica RP 9 (emendas
do relator) acha-se
recoberto por um manto de névoas.
Cuida-se de categoria
orçamentária para a qual se destinam elevadas quantias (mais de R$ 53 bilhões entre 2020
e 2022) vinculadas a finalidades genéricas, vagas e ambíguas, opondo-se frontalmente a
qualquer tentativa de conformação do processo orçamentário às diretrizes constitucionais
do planejamento, da transparência e da responsabilidade fiscal.
9. A captura do orçamento público federal em favor das prioridades eleitoreiras e
interesses paroquiais dos congressistas representa grave risco à capacidade institucional do
Estado de realizar seus objetivos fundamentais (CF, art. 3º), especialmente em decorrência da
pulverização dos investimentos públicos, da precarização do planejamento estratégico, da
perda progressiva da eficiência e da economia de escala, tudo em detrimento do interesse
público.
10. A partilha secreta do orçamento público operada por meio das emendas do
relator configura prática institucional inadmissível diante de uma ordem constitucional
fundada no primado do ideal republicano, no predomínio dos valores democráticos e no
reconhecimento da soberania popular (CF, art. 1º); inaceitável em face dos postulados
constitucionais da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da
eficiência (CF, art. 37, caput); inconciliável com o planejamento orçamentário (CF, art. 166)
e com a responsabilidade na gestão fiscal (LC nº 101/2000; além de incompatível com o
direito fundamental a informação (CF, art. 5º, XXXIII) e com as diretrizes que informam os
princípios da máxima divulgação, da transparência ativa, da acessibilidade
das
informações, do fomento à cultura da transparência e do controle social (CF, arts. 5º,
XXXIII, "a" e "b", 37, caput e § 3º, II, 165-A e Lei nº 12.527/2011, art. 3º, I a V).
11. ADPFs 850 e 851 integralmente conhecidas e ADPFs 854 e 1014 conhecidas
em parte. No mérito, pedidos julgados procedentes, nos termos do voto da Relatora.
ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL 851
(42)
ORIGEM
: 851 - SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
P R O C E D.
: DISTRITO FEDERAL
R E L AT O R A
: MIN. ROSA WEBER
R EQ T E . ( S )
: PARTIDO SOCIALISTA BRASILEIRO - PSB
A DV . ( A / S )
: FELIPE SANTOS CORREA (53078/DF)
I N T D O. ( A / S )
: PRESIDENTE DA REPÚBLICA
P R O C . ( A / S ) ( ES ) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
I N T D O. ( A / S )
: CONGRESSO NACIONAL
P R O C . ( A / S ) ( ES ) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
I N T D O. ( A / S )
: SENADO FEDERAL
P R O C . ( A / S ) ( ES ) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
A DV . ( A / S )
: ADVOGADO DO SENADO FEDERAL
I N T D O. ( A / S )
: CÂMARA DOS DEPUTADOS
P R O C . ( A / S ) ( ES ) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
A DV . ( A / S )
: ADVOGADO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS
AM. CURIAE.
: DIRETÓRIO NACIONAL DO PARTIDO TRABALHISTA BRASILEIRO - PTB
A DV . ( A / S )
: LUIZ GUSTAVO PEREIRA DA CUNHA (28328/DF, 137677/RJ, 462972/SP)
Decisão: Após a leitura do relatório e a realização das sustentações orais, o
julgamento foi suspenso. Falaram: pelo interessado Presidente da República, o Ministro Bruno
Bianco Leal, Advogado-Geral da União; pela interessada Câmara dos Deputados, o Dr. Jules
Michelet Pereira Queiroz e Silva, Advogado-Geral da Câmara dos Deputados; pelo interessado
Senado Federal, o Dr. Thomaz Henrique Gomma de Azevedo, Advogado-Geral do Senado
Federal; e, pela Procuradoria-Geral da República, a Dra. Lindôra Maria Araújo, Vice-
Procuradora-Geral da República. Presidência da Ministra Rosa Weber. Plenário, 7.12.2022.
Decisão: Após o voto da Ministra Rosa Weber (Presidente e Relatora), que (i)
assentava o prejuízo das ADPFs 854 e 1.014 no que impugnam o Decreto nº
11.190/2022, ante a perda superveniente do objeto, na fração de interesse; (ii) conhecia
integralmente das ADPFs 850 e 851 e, em parte, das ADPFs 854 e 1.014 e, no mérito,
observada
a fundamentação,
e nos
limites
dos pedidos
formulados: (a)
julgava
procedentes os pedidos deduzidos nas ADPFs 850, 851, 854 e 1.014, para declarar
incompatíveis com a
ordem constitucional brasileira as
práticas orçamentárias
viabilizadoras do chamado "esquema do orçamento secreto", consistentes no uso
indevido das emendas do Relator-Geral do orçamento para efeito de inclusão de novas
despesas públicas ou programações no projeto de lei orçamentária anual da União; (b)
declarava a inconstitucionalidade material do art. 4º do Ato Conjunto das Mesas da
Câmara dos Deputados e do Senado Federal nº 1/2021 e do inteiro teor da Resolução
CN nº 2/2021; (c) conferia interpretação conforme às leis orçamentárias anuais de 2021
(Lei nº 14.144/2021) e de 2022 (Lei nº 14.303/2022), vedando a utilização das despesas
classificadas sob o indicador orçamentário RP 9 para o propósito de atender a
solicitações de despesas e indicações de beneficiários realizadas por Deputados Federais,
Senadores da República, Relatores da Comissão Mista de Orçamento (CMO) e quaisquer
"usuários externos" não vinculados aos órgãos da Administração Pública Federal,
independentemente de tal requisição ter sido formulada pelos sistemas formais ou por
vias informais (cabendo, em consequência, aos Ministros de Estado titulares das pastas
beneficiadas com recursos consignados sob a rubrica RP 9 orientarem a execução desses
montantes em conformidade com os programas e projetos existentes nas respectivas
áreas, afastado o caráter vinculante das indicações formuladas pelo relator-geral do
orçamento, nos moldes do art. 2º, § 1º, do Decreto nº 10.888/2021); (d) determinava,
a todas as unidades orçamentárias e órgãos da Administração Pública em geral que
realizaram o empenho, liquidação e pagamento de despesas classificadas sob o indicador
orçamentário RP 9, nos exercícios financeiros de 2020 a 2022, a publicação dos dados
referentes aos serviços, obras e compras realizadas com tais verbas públicas, assim como
a identificação dos respectivos solicitadores e beneficiários, de modo acessível, claro e
fidedigno, no prazo de 90 (noventa) dias; e (iii) fixava a seguinte tese: "As emendas do
Relator-Geral do orçamento destinam-se, exclusivamente, à correção de erros e omissões,
nos termos do art. 166, § 3º, III, alínea a, da Constituição Federal, vedada a sua utilização
indevida para o fim de criação de novas despesas ou de ampliação das programações
previstas no projeto de lei orçamentária anual", o julgamento foi suspenso. Plenário,
14.12.2022.
Decisão: Em continuidade de julgamento, após o voto do Ministro André
Mendonça, que conhecia, em parte, das arguições de descumprimento de preceito
fundamental, nos termos do voto da Ministra Rosa Weber (Presidente e Relatora),
porém, na parte conhecida, julgava parcialmente procedentes os pedidos, tão somente
com a finalidade de declarar omissão parcial do Poder Público no que toca à
regulamentação da execução do indicador de Resultado Primário nº 09 derivado das Leis
Orçamentárias Anuais de 2021 e 2022; por intermédio do emprego da técnica de
declaração de inconstitucionalidade sem a pronúncia da nulidade, fixava prazo de 60 dias,
determinando aos arguidos que: (i) normatizem as emendas do Relator-Geral, de modo
a explicitar a priori os fundamentos levados periodicamente em consideração para fixar
o volume financeiro da execução pertinente ao RP-9 e respectivos critérios de rateio
desse montante entre as duas Casas do Congresso Nacional e respectivos órgãos, com
especial atenção à CMO; e (ii) passem a garantir às emendas de relator identificadas pelo
RP-9 o mesmo nível de transparência e de controle verificáveis na execução referente
aos RP-6 (despesa primária decorrente de emendas individuais, de execução obrigatória)
e RP-7 (despesa primária decorrente de emendas de bancada estadual, de execução
obrigatória); e propunha a fixação de interpretação conforme à Constituição para
assentar que,
apesar de
"ainda constitucional", encontra-se
em trânsito
para a
inconstitucionalidade parcela do regime das Emendas do Relator-Geral do Orçamento,
isto é, prescrições normativas a exemplo da expressão "e, exceto quanto à exigência de
anulação integral a que se refere a alínea b do inciso III, com RP 9", contida no § 8º do
art. 4º da Lei n. 14.303, de 21 de janeiro de 2022 (LOA de 2022); e (2) o art. 71 da Lei
14.194/2021 (LDO de 2022), naquilo que estabelece que o preceito não se aplica às
programações com identificador de RP 9; no mesmo sentido, apelava ao Legislador para
que se abstenha de estabelecer em relação ao regime jurídico das emendas de relator-
geral da Comissão Mista de Orçamento a equiparação dos regimes jurídicos das emendas
individuais e das emendas de relator, especialmente quanto à obrigatoriedade de
execução dessas despesas pelo Poder Executivo, assim como o atendimento da legislação

                            

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