DOU 10/05/2023 - Diário Oficial da União - Brasil

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13
Nº 88, quarta-feira, 10 de maio de 2023
ISSN 1677-7042
Seção 1
estruturante da respectiva política pública, sobretudo no que concerne aos critérios de
distribuição de recursos - como população e índices socioeconômicos do ente da
Federação; do voto do Ministro Nunes Marques, que a) não conhecia das ADPFs 850,
851, 854 e 1.014; e, b) caso vencido na preliminar, no mérito, deferia parcialmente os
pedidos formulados, de modo a, tão somente, reconhecendo a contrariedade aos
princípios da transparência e da publicidade, determinar que o Congresso Nacional, no
prazo de 30 (trinta) dias corridos, proceda aos ajustes necessários, no orçamento de 2022
e seguintes, quanto à execução das despesas indicadas pelo classificador RP 9 (despesas
decorrentes de emendas do relator do projeto de lei orçamentária anual), de modo que
todas as demandas de parlamentares voltadas à distribuição de emendas de relator-geral,
independentemente da modalidade de aplicação, sejam associadas aos respectivos
parlamentares requerentes e registradas em plataforma eletrônica centralizada mantida
pelo órgão central do Sistema de Planejamento e Orçamento Federal previsto nos arts.
3º e 4º da Lei 10.180/2001, assegurado amplo acesso público, com medidas de fomento
à transparência ativa, assim como sejam garantidas a comparabilidade e a rastreabilidade
dos dados referentes às solicitações/pedidos de distribuição de emendas e sua respectiva
execução, em conformidade com os princípios da publicidade e transparência previstos
nos arts. 37, caput, e 163-A da Constituição Federal, com o art. 3º da Lei 12.527/2011
e art. 48 da Lei Complementar 101/2000, ressalvando os orçamentos dos exercícios 2020
e 2021, assim como todos os anteriores, por entender que a tramitação e a execução das
respectivas leis orçamentárias, ainda que passíveis de críticas, atenderam à compreensão
então vigente, que não apresentava controvérsia; do voto do Ministro Alexandre de
Moraes, que acompanhava a Relatora, assentando o prejuízo das ADPFs 854 e 1.014 no
que impugnam o Decreto nº 11.190/2022, ante a perda superveniente do objeto;
acompanhava também a Relatora no conhecimento integral das ADPFs 850 e 851 e, em
parte, das ADPFs 854 e 1.014; no mérito, divergia parcialmente da Relatora e julgava
parcialmente procedentes os pedidos deduzidos nas ADPFs 850, 851, 854 e 1.014, para,
afastando 
a 
possibilidade 
do 
denominado 
orçamento 
secreto: 
1) 
declarar 
a
inconstitucionalidade material do artigo 4º do Ato Conjunto das Mesas da Câmara dos
Deputados e do Senado Federal nº 1/2021, determinando que se aplique o mesmo
procedimento das emendas individuais (RP6) às emendas do relator (RP9), com a
finalidade de garantia de total transparência e publicidade, devendo o relator, no tocante
à divisão dos recursos destinados a RP9, respeitar a proporcionalidade entre a maioria e
a minoria da Casa Legislativa, e, após essa divisão do montante de emendas, o relator
deverá respeitar a proporcionalidade das respectivas bancadas dentro da maioria e da
minoria; 2) conferir interpretação conforme às leis orçamentárias anuais de 2021 (Lei nº
14.144/2021) e de 2022 (Lei nº 14.303/2022), somente autorizando a utilização das
despesas classificadas sob o indicador orçamentário RP 9 quando for possível fazer a
devida adaptação e aplicação do procedimento de publicidade e transparência relativo às
emendas individuais (RP 6) e, caso não seja possível, acompanhava a Relatora, no sentido
de determinar aos Ministros de Estado titulares das pastas beneficiadas com recursos
consignados sob a rubrica RP 9 que orientem a execução desses montantes em
conformidade com os programas e projetos existentes nas respectivas áreas; 3)
determinava, a todas as unidades orçamentárias e órgãos da Administração Pública em
geral que realizaram o empenho, liquidação e pagamento de despesas classificadas sob
o indicador orçamentário RP 9, nos exercícios financeiros de 2020 a 2022, a publicação
dos dados referentes aos serviços, obras e compras realizadas com tais verbas públicas
nos exatos e idênticos termos das RP 6 (emendas individuais); do voto do Ministro Dias
Toffoli, que conhecia integralmente das ADPFs 850 e 851 e, em parte, das ADPFs 854 e
1.014 e, nessa parte, julgava parcialmente procedentes os pedidos para conferir
interpretação conforme aos dispositivos questionados no sentido de que eles devem
observar os princípios da transparência, da proporcionalidade, da imparcialidade e da
isonomia entre os entes federativos, devendo, ainda, os Poderes Executivo e Legislativo,
no âmbito de suas competências, regulamentar, no prazo de 90 dias, a execução da RP-
09, observando os seguintes critérios: 1.o Poder Executivo Federal deve publicar,
anualmente, para cada Estado e o Distrito Federal, a relação dos programas estratégicos
e projetos prioritários nos quais, exclusivamente, devem ser alocadas as emendas de
relator, observada a compatibilidade dessa programação com (i) a Constituição Federal,
especialmente o disposto em seus arts. 3º, incisos II e III, e art. 165, § 7º (com o objetivo
de promover o desenvolvimento nacional e reduzir as desigualdades sociais e regionais);
e (ii) com as demais normas pertinentes, como o Plano Plurianual (PPA), a Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO), os planos nacionais, regionais e setoriais, e os indicadores
socioeconômicos pertinentes; 2.para assegurar o pacto federativo e a isonomia no
tratamento dos entes municipais, estabelecer que o conjunto de transferências
discricionárias destinadas a cada Município não pode ultrapassar, em cada exercício, o
limite correspondente a 50 % do FPM recebido pelo mesmo; e 3.as emendas
parlamentares destinadas ao atendimento local devem ter papel subsidiário no
planejamento nacional e não podem inviabilizar as políticas públicas para atendimento de
todo o território nacional, segundo indicadores populacionais e socioeconômicos; e dos
votos dos Ministros Edson Fachin, Roberto Barroso, Luiz Fux e Cármen Lúcia, que
acompanhavam o voto da Relatora, o julgamento foi suspenso. Presidência da Ministra
Rosa Weber. Plenário, 15.12.2022.
Decisão: O Tribunal, por maioria, (i) assentou o prejuízo das ADPFs 854 e
1.014 no que impugnam o Decreto nº 11.190/2022, ante a perda superveniente do
objeto, na fração de interesse; e (ii) conheceu integralmente das ADPFs 850 e 851 e, em
parte, das ADPFs 854 e 1.014, rejeitando todas as preliminares suscitadas, vencido o
Ministro Nunes Marques. No mérito, por maioria, julgou procedentes os pedidos
deduzidos nas ADPFs 850, 851, 854 e 1.014, para (a) declarar incompatíveis com a ordem
constitucional brasileira as práticas orçamentárias viabilizadoras do chamado "esquema
do orçamento secreto", consistentes no uso indevido das emendas do Relator-Geral do
orçamento para efeito de inclusão de novas despesas públicas ou programações no
projeto de lei orçamentária anual da União; (b) declarar a inconstitucionalidade material
do art. 4º do Ato Conjunto das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal
nº 1/2021 e do inteiro teor da Resolução CN nº 2/2021; (c) conferir interpretação
conforme às leis orçamentárias anuais de 2021 (Lei nº 14.144/2021) e de 2022 (Lei nº
14.303/2022), vedando a utilização das despesas classificadas sob o indicador
orçamentário RP 9 para o propósito de atender a solicitações de despesas e indicações
de beneficiários realizadas por Deputados Federais, Senadores da República, Relatores da
Comissão Mista de Orçamento (CMO) e quaisquer "usuários externos" não vinculados aos
órgãos da Administração Pública Federal, independentemente de tal requisição ter sido
formulada pelos sistemas formais ou por vias informais (cabendo, ainda, aos Ministros de
Estado titulares das pastas beneficiadas com recursos consignados sob a rubrica RP 9
orientarem a execução desses montantes em conformidade com os programas e projetos
existentes nas respectivas áreas, afastado o caráter vinculante das indicações formuladas
pelo relator-geral do orçamento, nos moldes do art. 2º, § 1º, do Decreto nº
10.888/2021);
(d) determinar,
a todas
as
unidades orçamentárias
e órgãos
da
Administração Pública em geral que realizaram o empenho, liquidação e pagamento de
despesas classificadas sob o indicador orçamentário RP 9, nos exercícios financeiros de
2020 a 2022, a publicação dos dados referentes aos serviços, obras e compras realizadas
com tais verbas públicas, assim como a identificação dos respectivos solicitadores e
beneficiários, de modo acessível, claro e fidedigno, no prazo de 90 (noventa) dias. Tudo
nos termos do voto da Ministra Rosa Weber (Presidente e Relatora), vencidos, em parte,
nos termos dos votos proferidos, os Ministros André Mendonça, Nunes Marques,
Alexandre de Moraes, Dias Toffoli e Gilmar Mendes. Nesta assentada, o Procurador-Geral
da República, Dr. Antônio Augusto Brandão de Aras, requereu que restasse consignado
em ata que alterou seu parecer, manifestando-se no mesmo sentido do voto da Relatora.
Plenário, 19.12.2022.
Ementa
Arguição de descumprimento de preceito fundamental. "Orçamento secreto".
Despesas públicas resultantes de negociações ocultas entre o Executivo e sua base
parlamentar de apoio no Congresso. Emendas do relator (classificadas pelo identificador
orçamentário RP 9). Constatação objetiva da ocorrência de efetiva transgressão aos
postulados republicanos da transparência, da publicidade e da impessoalidade no âmbito
da gestão estatal dos recursos públicos, assim como do planejamento orçamentário e da
responsabilidade na gestão fiscal.
1.
As
 práticas institucionais
e
padrões de
comportamento
verificáveis
objetivamente na esfera dos Poderes Públicos traduzem formas de atuação estatal subsumíveis
à noção jurídica de atos de poder (Lei nº 9.882/99, art. 1º, caput). Precedentes.
2. A jurisprudência desta Corte reconhece possível a utilização da arguição de
descumprimento para impugnar omissões sistêmicas e práticas institucionais dos
Poderes Públicos, sempre que - diante da inexistência de outro meio capaz de sanar a
controvérsia de forma geral, imediata, eficaz - os atos impugnados, transcendendo
interesses
meramente 
individuais,
ostentam 
os
atributos
da 
generalidade, 
da
impessoalidade e da abstração, justificando a intervenção judicial para a tutela de
direitos fundamentais ou de interesses políticos e jurídicos socialmente relevantes.
Precedentes.
3. As emendas parlamentares ao orçamento possuem autorização constitucional
(CF, art. 166) e objetivam, em princípio, viabilizar aos congressistas a oportunidade de atender
diretamente as reivindicações mais concretas e urgentes da população que representam,
contemplando a dotação financeira necessária ao atendimento de suas necessidades.
4. A experiência histórica, no entanto, comprova que as emendas orçamentárias
têm se distanciado, cada vez mais, do seu objetivo original de representar instrumento
legítimo de aprimoramento das políticas públicas nacionais e regionais, para servirem ao
proveito de interesses de cunho privatístico e eleitoral, muitas vezes envolvendo esquemas
de corrupção e desvio de recursos públicos de amplitude nacional, tal como apurado pelos
órgãos de investigação parlamentar do Congresso Nacional em diversas ocasiões (CPMI do
Esquema PC Farias, do Orçamento, das Ambulâncias, entre outros).
5. O elevado coeficiente de discricionariedade existente na definição dos
programas e ações estatais, assim com na escolha dos gastos necessários a sua execução,
acentua ainda mais o ônus pertencente aos Poderes Públicos de observarem o dever de
transparência na execução do orçamento e a obrigatoriedade da divulgação de informações
completas, precisas, claras e sinceras quanto ao seu conteúdo, de modo a viabilizar a atuação
efetiva e oportuna dos órgãos de controle administrativo interno, dos órgãos de fiscalização
externa (Ministério Público, Tribunais de Contas e Poder Judiciário) e da vigilância social
exercida pelas entidades da sociedade civil e pelos cidadãos em geral.
6. Chama-se de "orçamento secreto" o esquema de barganha política por meio do
qual o Executivo favorece os integrantes de sua base parlamentar mediante a liberação de
emendas orçamentárias em troca de apoio legislativo no Congresso Nacional, valendo-se do
instrumento das emendas do relator para ocultar a identidade dos parlamentares envolvidos
e a quantia (cota ou quinhão) que lhe cabe na partilha informal do orçamento.
7. As emendas do relator, além de não possuírem previsão constitucional,
operam com base na lógica da ocultação dos efetivos requerentes da despesa, mediante a
utilização de rubrica orçamentária única (RP 9), por meio da qual todas as despesas nela
previstas são atribuídas, indiscriminadamente, à pessoa do Relator-Geral do orçamento, que
atua como figura interposta entre parlamentares incógnitos e o orçamento público federal.
8. Também o destino final dos recursos alocados sob a rubrica RP 9 (emendas
do relator) acha-se recoberto por um manto de névoas. Cuida-se de categoria
orçamentária para a qual se destinam elevadas quantias (mais de R$ 53 bilhões entre
2020 e 2022) vinculadas a finalidades genéricas, vagas e ambíguas, opondo-se
frontalmente a qualquer tentativa de conformação do processo orçamentário às diretrizes
constitucionais do planejamento, da transparência e da responsabilidade fiscal.
9. A captura do orçamento público federal em favor das prioridades
eleitoreiras e interesses paroquiais dos congressistas representa grave risco à capacidade
institucional do Estado
de realizar seus objetivos fundamentais
(CF, art. 3º),
especialmente em
decorrência da
pulverização dos
investimentos públicos, da
precarização do planejamento estratégico, da perda progressiva da eficiência e da
economia de escala, tudo em detrimento do interesse público.
10. A partilha secreta do orçamento público operada por meio das emendas
do relator configura prática institucional inadmissível diante de uma ordem constitucional
fundada no primado do ideal republicano, no predomínio dos valores democráticos e no
reconhecimento da soberania popular (CF, art. 1º); inaceitável em face dos postulados
constitucionais da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da
eficiência (CF, art. 37, caput); inconciliável com o planejamento orçamentário (CF, art.
166) e com a responsabilidade na gestão fiscal (LC nº 101/2000; além de incompatível
com o direito fundamental a informação (CF, art. 5º, XXXIII) e com as diretrizes que
informam os princípios da máxima divulgação, da transparência ativa, da acessibilidade
das informações, do fomento à cultura da transparência e do controle social (CF, arts.
5º, XXXIII, "a" e "b", 37, caput e § 3º, II, 165-A e Lei nº 12.527/2011, art. 3º, I a V).
11. ADPFs 850 e 851 integralmente conhecidas e ADPFs 854 e 1014
conhecidas em parte. No mérito, pedidos julgados procedentes, nos termos do voto da
Relatora.
ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL 854
(43)
ORIGEM
: 854 - SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
P R O C E D.
: DISTRITO FEDERAL
R E L AT O R A
: MIN. ROSA WEBER
R EQ T E . ( S )
: PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE - PSOL
A DV . ( A / S )
: ANDRE BRANDAO HENRIQUES MAIMONI (29498/DF, 7040/O/MT)
A DV . ( A / S )
: ALBERTO BRANDAO HENRIQUES MAIMONI (21144/DF, 7234/O/MT)
I N T D O. ( A / S )
: PRESIDENTE DA REPÚBLICA
P R O C . ( A / S ) ( ES ) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
I N T D O. ( A / S )
: CONGRESSO NACIONAL
P R O C . ( A / S ) ( ES ) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
I N T D O. ( A / S )
: SENADO FEDERAL
P R O C . ( A / S ) ( ES ) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
A DV . ( A / S )
: ADVOGADO DO SENADO FEDERAL
I N T D O. ( A / S )
: CÂMARA DOS DEPUTADOS
P R O C . ( A / S ) ( ES ) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
A DV . ( A / S )
: ADVOGADO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS
AM. CURIAE.
: SECRETARIA EXECUTIVA DO COMITÊ NACIONAL DO MOVIMENTO DE
COMBATE À CORRUPÇÃO ELEITORAL - MCCE
A DV . ( A / S )
: HAROLDO SANTOS FILHO (17782/ES)
AM. CURIAE.
: FEDERAÇÃO NACIONAL DOS SERVIDORES DOS PODERES LEGISLATIVOS
FEDERAL, ESTADUAIS E DO DISTRITO FEDERAL - FENALE
A DV . ( A / S )
: MARCIO SEQUEIRA DA SILVA (67131/BA, 48286/DF, 217708/MG, 28091-
A/PB, 71766/PR, 48034/RS, 373685/SP)
AM. CURIAE.
: ASSOCIAÇÃO CONTAS ABERTAS
AM. CURIAE.
: TRANSPARÊNCIA BRASIL
AM. CURIAE.
: TRANSPARÊNCIA INTERNACIONAL - BRASIL
A DV . ( A / S )
: MARCELO KALIL ISSA (269306/SP)
A DV . ( A / S )
: MICHAEL FREITAS MOHALLEM (218671/SP)
AM. CURIAE.
: DIRETÓRIO NACIONAL DO PARTIDO TRABALHISTA BRASILEIRO - PTB
A DV . ( A / S )
: LUIZ GUSTAVO PEREIRA DA CUNHA (28328/DF, 137677/RJ, 462972/SP)
Decisão: Após a leitura do relatório e a realização das sustentações orais, o
julgamento foi suspenso. Falaram: pelo requerente, o Dr. André Brandão Henriques
Maimoni; pelo interessado Presidente da República, o Ministro Bruno Bianco Leal,
Advogado-Geral da União; pela interessada Câmara dos Deputados, o Dr. Jules Michelet
Pereira Queiroz e Silva, Advogado-Geral da Câmara dos Deputados; pelo interessado
Senado Federal, o Dr. Thomaz Henrique Gomma de Azevedo, Advogado-Geral do Senado
Federal; pelo amicus curiae Secretaria Executiva do Comitê Nacional do Movimento de
Combate à Corrupção Eleitoral - MCCE, o Dr. Márlon Jacinto Reis; pelos amici curiae
Associação Contas Abertas, Transparência Brasil e Transparência Internacional-Brasil, o Dr.
Guilherme Amorim Campos da Silva; e, pela Procuradoria-Geral da República, a Dra.
Lindôra Maria Araújo, Vice-Procuradora-Geral da República. Presidência da Ministra Rosa
Weber. Plenário, 7.12.2022.
Decisão: Após o voto da Ministra Rosa Weber (Presidente e Relatora), que (i)
assentava o prejuízo das ADPFs 854 e 1.014 no que impugnam o Decreto nº
11.190/2022, ante a perda superveniente do objeto, na fração de interesse; (ii) conhecia
integralmente das ADPFs 850 e 851 e, em parte, das ADPFs 854 e 1.014 e, no mérito,
observada
a fundamentação,
e nos
limites
dos pedidos
formulados: (a)
julgava
procedentes os pedidos deduzidos nas ADPFs 850, 851, 854 e 1.014, para declarar
incompatíveis com a
ordem constitucional brasileira as
práticas orçamentárias

                            

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