DOU 19/06/2023 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 114, segunda-feira, 19 de junho de 2023
ISSN 1677-7042
Seção 1
5.1.1.6 Das metas e diretrizes do Governo e sua influência sobre empresas
estatais e privadas
197. As informações trazidas aos autos não permitem concluir a respeito da
validade jurídica dos Planos. Isto não obstante, o que realmente importa para fins desta
análise é saber se, na prática, o Governo consegue, por meio dos Planos, intervir no setor
de tal forma que condições de economia de mercado não prevaleçam.
198. Em adição, ainda que outros países elaborem políticas industriais em
formatos semelhantes, esta Subsecretaria desconhece alegações de que nestes países não
haja prevalência de condições de economia de mercado, independentemente do
segmento produtivo. Por fim, como visto no primeiro item deste posicionamento, foi a
China o país que decisivamente contribuiu para o excesso de capacidade instalada
mundial, de modo que, sejam quais tenham sido as políticas implementadas em outros
países, não há qualquer indício de que distorções significativas tenham origem nestes
países.
199. A análise dos Planos em questão levou à conclusão de que o Governo
central claramente procura estabelecer diretrizes a serem seguidas pelos agentes
econômicos do segmento siderúrgico. O documento base que serve de orientação é o
Plano Quinquenal, que estabelece as diretrizes e metas mais gerais para a economia. Há
também os Planos específicos, derivados dos Planos Quinquenais, que detalham diretrizes
e metas por setor produtivo. No âmbito das Províncias e Municípios, é esperado que
estes níveis de Governo também elaborem os seus Planos, sempre de acordo com as
diretrizes e metas estabelecidas pelo Governo central.
200. No caso da investigação de subsídios acionáveis nas exportações para o
Brasil de produtos laminados planos a quente originárias da China, e de dano à indústria
doméstica decorrente de tal prática, encerrada por meio da Resolução CAMEX nº 34, de
21 de maio de 2018, publicada em edição extra do Diário Oficial da União da mesma
data, os diversos planos governamentais
conhecidos foram determinantes para
identificação do caráter estratégico do setor siderúrgico chinês, o que se refletia na
destinação de relevantes subsídios às empresas investigadas:
"208. Segundo informações apresentadas pelas peticionárias, a estratégia chinesa
para promover o rápido crescimento da sua economia é definida em suas políticas industriais,
tanto de nível nacional quanto de nível local. Nesse sentido, a indústria siderúrgica é
reiteradamente identificada
como fundamental
para o
desenvolvimento chinês e,
consequentemente, possui prioridade no recebimento de subsídios governamentais. Os
subsídios concedidos fazem parte da estratégia do governo de "direcionar capital estatal para
indústrias relevantes para a segurança e economia nacional através da injeção discricionária e
racional de capital", conforme os planos e políticas destacados abaixo:
a) planos quinquenais (Five-Year Plan), do oitavo ao décimo terceiro, cobrindo
o período de 1991 a 2020;
b) políticas específicas para o setor siderúrgico - "Iron and Steel Development
Policy", "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan" ("Steel Adjustment
Plan"), de 2009, "Iron and Steel Industry 12th Five Year Plan", de 2011, "Iron and Steel
Normative Conditions", de 2012, e "Guiding Opinions on Resolving the Problem of Severe
Excess Capacity", de 2013;
c) políticas de apoio científico e tecnológico - "Guideline for the National Medium
and Long Term Science and Technology Development Plan", "National Medium and Long
Term Science and Technology Development Plan", "Decision on Implementing the Science and
Technology Plan and Strengthening the Indigenous Innovation", todas de 2006; e
d) políticas de direcionamento de investimentos - "Decision of the State
Council on Promulgating and Implementing the Temporary Provisions on Promoting
Industrial Structure Adjustment", de 2005, e "Provisions on Guiding the Orientation of
Foreign Investment", de 2002."
201. Naquele caso, restou evidente que os diversos planos existentes
apontavam o setor siderúrgico como prioritário para recebimento de subsídios concedidos
pelo governo chinês.
202. Apesar deste conjunto de documentos, a influência que o Governo
Central efetivamente exerce sobre o setor siderúrgico parece depender de uma série de
elementos, como se a empresa é de propriedade estatal ou privada, se a empresa é
estatal central ou local e, até mesmo, de empresa para empresa.
203. Talvez o tema que mais ilumine essa discussão seja o problema da
fragmentação da produção de aço na China. Trata-se de um diagnóstico constantemente
apontado pelos Planos Quinquenais 11º, 12° e 13°, e nos Planos setoriais decorrentes, os
quais cobrem o período de 2005 a 2020. Como consequência deste problema, o Governo
central chinês procurou aumentar a concentração de mercado, estabelecendo metas de
participação de mercado das maiores empresas e, até mesmo, determinando
explicitamente as empresas que deveriam realizar fusões com este propósito.
204. Como se pôde observar a partir das metas estabelecidas em cada um dos
Planos, estas não puderam ser cumpridas, especialmente na década atual. A meta de
participação das dez maiores empresas estabelecida pelo PDISC (2005) previa aumento de
participação de 34,7% para 50% em 2010, e quase foi atingida (48,6%). Contudo, de
acordo com o 12º Plano Quinquenal, esta participação deveria chegar a 60% em 2015,
mas o que se confirmou foi um decréscimo significativo, fazendo com que a participação
de mercado das dez maiores empresas fosse ainda menor do que aquela atingida em
2005 (34%). Este período, recorda-se, coincide com um aprofundamento da capacidade
ociosa mundial e com o ápice da participação chinesa na capacidade instalada mundial.
Adicionalmente, nota-se que um dos objetivos do 13º Plano Quinquenal é "promover a
fusão, 
modernização 
e 
reestruturação 
de 
empresas 
com 
baixo 
desempenho",
evidenciando o insucesso do Governo central em atingir os seus objetivos até então.
205. Nos termos do documento WT/TPR/S/415, emitido pela OMC em 2021,
os esforços de redução da capacidade seguem como prioridade do governo chinês para
o setor siderúrgico. O relatório menciona determinações expressas relativas a aquisições
e reestruturações de empresas e iniciativas de redução da capacidade produtiva pelos
agentes econômicos.
206. A Baosteel se tornou a maior siderúrgica da China após a concretização
da fusão com outra empresa estatal ligada ao Governo central, a WISCO. Esta fusão era
uma meta já prevista no PARIS em 2009 e, embora tenha levado alguns anos para
efetivar-se, foi finalmente levada a cabo no final de 2016. A fusão da Bengang Plates,
com a Anshan, por outro lado, não teve o mesmo final. A primeira, como visto, é uma
estatal ligada ao Governo de Liaoning, com fortes vínculos com o desenvolvimento
municipal e provincial, enquanto a segunda é uma empresa estatal ligada ao Governo
central. Apesar de também estar prevista no PARIS, esta fusão não se concretizou por
"divergências de interesse" e "desgaste político". A TPCO, estatal ligada ao Município-
Província de Tianjin, uniu-se a três outras empresas do Município já em 2010, consoante
diretriz prevista no PARIS. Contudo, a fusão seria desfeita em 2016 pelo Governo de
Tianjin no âmbito de um conturbado processo de reestruturação da dívida do Grupo.
207. A influência do Governo central, assim, depende de uma série de fatores,
mas a propriedade direta da empresa estatal parece uma das mais relevantes. Um
exemplo disso é o problema do excesso de capacidade instalada, a qual assumiu maior
importância com o PARIS em 2009, logo após a crise de 2008. Como já observado,
apenas em 2016 e em 2017 houve redução líquida da capacidade instalada na China.
Ademais, conforme Relatório intitulado "Desenvolvimentos Recentes na Capacidade de
Produção de Aço" da OCDE (2018), foi a BaoWu Steel a empresa que mais contribuiu
sozinha para a redução da capacidade instalada na China em 2016. Em 2017, como visto,
o grau de ocupação da capacidade instalada da Baosteel atingiu em torno de 93%. Já a
Bengang Plates, uma empresa estatal subnacional, apresentou grau de utilização de
aproximadamente 83% no mesmo período.
208. No caso das empresas privadas, os dados comprovam que a influência do
Governo (sem distinguir a jurisdição) é menor do que no caso das estatais, como era
esperado. As empresas privadas contribuíram menos para o excesso de capacidade, e
mais para a redução da capacidade, do que suas contrapartes estatais.
209. De acordo com o Relatório "State Enterprises" da OCDE (2018), pelo
menos 32% da produção mundial foi gerada por empresas estatais em 2016, mas, como
visto, 55% dos investimentos planejados ou em andamento para aumento da capacidade
instalada era de empresas estatais, das quais a maioria são chinesas.
210. Recorda-se que, na China, as evidências apontam que as empresas
privadas apresentam em média menor capacidade ociosa, lucratividade mais alta e
endividamento mais baixo do que as empresas estatais.
211. Conforme explica o Relatório "Excesso de Capacidade na indústria global
do Aço: Situação atual e caminhos a seguir" da OCDE de 2015:
Quando a demanda e os preços do aço caem, firmas maximizadoras de lucro
devem reduzir sua produção e deixar um determinado volume de capacidade ociosa.
Lucros tendem a ser menores porque as empresas ainda precisam pagar pelos seus
custos fixos. Contudo, se a situação persistir no tempo, empresa operando em condições
normais de mercado tentaria minimizar seus custos fixos reduzindo capacidade, o que faz
com que o excesso de capacidade seja um fenômeno de curto prazo.
212. Contudo,
capacidade excessiva persistente pode ser um indicativo de ações de governo
que impedem ajustes que deveriam ocorrer em mercado competitivos. Devido à
importância e natureza estratégica da indústria de aço para muitas economias nacionais,
a tendência em cenários de crise é tentar preservar a capacidade da indústria com o
objetivo de evitar o desemprego e outros problemas sociais que ocorreriam em caso de
redução da capacidade. Outra razão seria a busca por autossuficiência na produção de
aço, com o objetivo de reduzir a dependência do produto estrangeiro.
213. Como consequência disso, empresas estatais, e em particular aquelas
ligadas aos Governos locais (já que os efeitos de eventuais reduções de capacidade são
primeira e essencialmente sentidos localmente), tendem a apresentar perdas financeiras
mais persistentes do que as empresas privadas.
214. Dessa forma, os dados permitem inferir que as empresas privadas
chinesas, em média, respondem a estímulos de mercado em maior medida do que suas
contrapartes estatais.
215. Em um ambiente em que as empresas estatais predominam e as políticas
estatais distorcem o mercado de forma profunda, mesmo agentes privados que seguiriam
uma rationale de mercado acabam tendo sua atuação afetada pela influência das políticas
e a concorrência com empresas estatais. Dessa forma, como já reconhecido pela
jurisprudência da OMC em matéria de subsídios (AB Report - US - Definitive Anti-Dumping
and Countervailing Duties on Certain Products from China, WT/DS379/AB/R, paras. 446-
447), a existência de distorções significativas decorrentes da presença predominante do
governo no mercado poderá justificar a não utilização de preços privados daquele como
benchmark apropriado para fins apuração do montante de subsídios:
446. In sum, we are of the view that an investigating authority may reject in-
country private prices if it reaches the conclusion that these are too distorted due to the
predominant participation of the government as a supplier in the market, thus rendering
the comparison required under Article 14(d) of the SCM Agreement circular. It is,
therefore, price distortion that would allow an investigating authority to reject in-country
private prices, not the fact that the government is the predominant supplier per se. There
may be cases, however, where the government's role as a provider of goods is so
predominant that price distortion is likely and other evidence carries only limited weight.
We emphasize, however, that price distortion must be established on a case-by-case basis
and that an investigating authority cannot, based simply on a finding that the
government is the predominant supplier of the relevant goods, refuse to consider evidence
relating to factors other than government market share.
447. In the light of the above, we do not consider that the Panel interpreted
Article 14(d) of the SCM Agreement as permitting the rejection of in-country private prices
as benchmarks through the application of a per se rule based on the role of the
government as the predominant supplier of the goods. Rather, the Panel correctly
interpreted Article 14(d) of the SCM Agreement as requiring that the issue of whether in-
country private prices are distorted such that they cannot meaningfully be used as
benchmarks is one that must be determined on a case-by-case basis, having considered
evidence relating to other factors, even in situations where the government is the
predominant supplier in the market.
216. Ademais, o próprio Protocolo de Acessão da China à OMC, no item (b)
do Artigo 15, prevê que os termos e condições estabelecidos na China nem sempre
podem ser utilizados como base para comparação adequada para apuração do montante
de subsídios em termos do benefício auferido pelas empresas investigadas, o que
também reflete a preocupação com as distorções provocadas pela presença do Estado na
economia.
b) Nos procedimentos regidos pelas disposições das partes II, III e V do Acordo
SMC, quando se tratarem de subsídios descritos nos itens a), b), c) e d) do artigo 14 do
referido Acordo, aplicar-se-ão as disposições pertinentes do mesmo; não obstante, se
houver dificuldades especiais, o Membro da OMC importador poderá utilizar, para
identificar e medir o benefício conferido pelo subsídio, metodologias que levem em conta
a possibilidade de que os termos e condições prevalecentes na China nem sempre podem
ser utilizados como bases de comparação adequadas. Para aplicar tais metodologias,
sempre que factível, o Membro da OMC importador deverá proceder a ajustes desses
termos e condições prevalecentes antes de considerar a utilização de termos e condições
prevalecentes fora da China. (grifo nosso)
217. Além disso, vale mencionar, como foi explicado no item anterior, Comitês
do PCC devem ser formados no âmbito das empresas, que devem fornecer as condições
necessárias para as suas atividades. Suas competências permitem concluir que o Partido
pode influenciar significativamente as decisões das empresas, preocupação que é
compartilhada principalmente por investidores estrangeiros. Conforme já citada matéria
do South China Morning Post, Comitês do Partido Comunista foram criados em 91% das
empresas listadas na China e 68% das não listadas até o final de 2016.
218. No caso concreto, recorda-se que a maior empresa privada de aço da
China, a Shagang, possui Comitês do Partido na sua estrutura e recebeu subsídios desde
pelo menos 2010. Ademais, foi beneficiada por uma forte atuação do Governo da
Província no processo de restruturação da DongBei, uma empresa estatal estratégica que
atua em um segmento de aço destinado à indústria naval, aeroespacial e militar. Trata-
se de um caso peculiar, em que foi permitido a uma empresa privada ser a maior
acionista de uma empresa estatal estratégica, ao mesmo tempo em que credores da
empresa alegadamente tiveram os seus direitos desrespeitados.
219. Convém lembrar que a Província de Jiangsu pretendia fundir mais de 50
companhias siderúrgicas em apenas oito empresas, sendo que a Shagang seria a única
considerada "supergrande". Ainda, chama a atenção o ostensivo evento de divulgação do
19º Congresso do Partido ocorrido na empresa. Todos estes elementos levam à conclusão
de que a presença massiva do Estado no setor siderúrgico gera fortes incentivos para que
as empresas privadas se alinhem aos objetivos do Partido, seja como pura sobrevivência,
seja como uma forma de expansão corporativa.
220. Dessa forma, foi possível concluir que influência do Governo chinês como
um todo sobre o setor siderúrgico é muito significativa. Contudo, contrariamente ao que
a leitura e a sequência de elaboração dos Planos parecem indicar, não se pode afirmar
simplesmente que o Governo central dita os rumos do setor a partir destes instrumentos.
Na verdade, os fatos narrados no primeiro item deste posicionamento são mais bem
explicados pela atuação das empresas estatais subnacionais, cujos Governos possuem
preocupações imediatas em termos de emprego e estabilidade social, especialmente no
cenário pós crise. Estas empresas constituem a maior parte das estatais do país, tendem
a apresentar menor escala e pior desempenho financeiro, mas não têm respondido
significativamente às diretrizes do Governo referentes a fusões, falência e redução da
capacidade. Quanto às empresas privadas, é possível afirmar que a influência é menor,
mas ainda assim muito significativa, como mostrou o estudo de caso da Shagang, maior
empresa privada de aço da China.
5.1.1.7 Das práticas distorcivas do mercado
221. Inicialmente, é importante notar que a concessão de subsídios per se não
é o suficiente para caracterizar que não prevalecem, em determinado segmento
produtivo, condições de economia de mercado. Com efeito, os Acordos da OMC
estabelecem aqueles subsídios considerados proibidos e acionáveis para fins de aplicação
de medidas compensatórias, sem qualquer consideração a respeito da prevalência ou não
de condições de economia de mercado naquele setor. Desde 1995, vários países onde
indiscutivelmente prevalecem condições de economia de mercado foram afetados por
medidas compensatórias impostas por outros Membros da OMC, como União Europeia (e
países individuais como França, Itália, Bélgica e Alemanha), Estados Unidos, Canadá,
Coreia do Sul, Emirados Árabes e o próprio Brasil (OMC).

                            

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