DOU 22/06/2023 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 117, quinta-feira, 22 de junho de 2023
ISSN 1677-7042
Seção 1
306. Dessa forma, foi possível concluir, com base nos dados acima apresentados,
que a China contribuiu significativamente para o excesso de capacidade mundial do aço, que
se tornou um problema particularmente grave após a crise de 2008.
307. Cumpre mencionar que a OCDE mantém base de dados acerca da
capacidade mundial de produtos siderúrgicos e emite relatórios periódicos sobre a evolução
das condições do setor. O último relatório, de 2021, aponta para oferta mundial crescente e
expansão contínua da capacidade instalada no mundo. Tem-se cenário de excesso de
capacidade substancial, em contexto de incertezas atinentes à pandemia da COVID-19, que
pode contribuir para a redução na demanda de produtos siderúrgicos. Nos termos do
relatório:
Excess capacity pressures have emerged, and are getting worse, in regions that
previously had strong steel demand and positive prospects for market growth; there are
growing concerns in Southeast Asia for instance as capacity growth outpaces demand,
supported by foreign investment particularly from the People's Republic of China (hereafter
"China"). These emerging problems, and the longevity of capacity once installed, highlight
the need to address excess capacity issues early on.
308. Adicionalmente, considera-se, nos termos do relatório da OCDE, provável
aumento da capacidade mundial de produtos siderúrgicos para os anos entre 2021 e 2023.
309. Em termos regionais, constam informações acerca do setor siderúrgico
chinês. Este menciona possíveis atualizações da estratégia do governo chinês no que
tange à renovação da capacidade instalada do país para a implantação de fábricas mais
novas e eficientes. Salienta-se ainda ter ocorrido expansão de capacidade de algumas
empresas chinesas,
a despeito dos esforços
do governo para a
redução da
sobrecapacidade.
310. Pelo exposto, dados atualizados sobre a situação do mercado siderúrgico
mundial indicam a manutenção do cenário de sobrecapacidade, com participação
relevante de produtores chineses.
5.1.1.2.3 Da estrutura de mercado e da participação e do controle estatal na China
311. Inicialmente, é importante ressaltar que a propriedade estatal de
empresas no setor siderúrgico não pode ser considerada, individualmente, como um fator
determinante para se atingir uma conclusão a respeito da prevalência de condições de
economia de mercado em determinado setor. Sabe-se, por exemplo, como demonstrado
no Relatório "Empresas Estatais no Setor de Aço" da OCDE (2018), "State Enterprises", que
havia participação estatal relevante no setor de aço mundial até pelos menos o final do
século XX. Apenas a partir de meados da década de 1980, primeiramente com a Europa
e depois nos países da antiga União Soviética e América Latina é que a propriedade
estatal se reduziu significativamente. De acordo com o mesmo estudo, os governos teriam
vários motivos para intervir no setor siderúrgico, que muitas vezes é considerado
estratégico, uma vez que serviriam a propósitos de desenvolvimento industrial ou mesmo
de defesa nacional.
312. Conforme estudo da OCDE (2018), a definição de empresas estatais (SOEs) é
um desafio porque envolve determinar o grau de controle que o estado pode exercer sobre
uma empresa. Segundo ele, a propriedade estatal pode não ser uma condição suficiente para
determinar o controle estatal. Entender como as ações de propriedade se relacionam com
direitos de voto ou decisão no conselho executivo de uma empresa ou em outros órgãos de
governança é difícil, mas, na visão da OCDE, particularmente importante.
313. Ademais, mesmo na ausência de controle estatal, os regulamentos ou a
presença nos órgãos de governança da empresa podem fornecer margem suficiente para
o Estado influenciar o processo de tomada de decisão. A variedade de circunstâncias e a
falta de transparência sobre como o controle e a influência do Estado podem ser
exercidos torna a análise de políticas bastante complexa.
314. O estudo também salientou este problema, e adicionou que há diferentes
metodologias para se estimar a representatividade das SOEs no setor. Ainda, salientou
que a atuação das estatais submetidas ao governo central, provincial ou municipal não
podem ser vistas como um padrão monolítico, dados os conflitos de interesse entre os
níveis de governo. Em outras palavras, as políticas públicas de estímulo às indústrias
siderúrgicas chinesas diferem de acordo com o nível de governo, o que é um indicativo
da existência de incentivos com efeitos contraditórios sobre o setor.
315. Os dados mostraram que as empresas estatais são particularmente
importantes na China. Entre as principais indústrias siderúrgicas do país, todos os dados
indicam que a maioria é estatal. Quanto ao universo das indústrias de aço, os números
apontam para participação ainda relevante, mas decrescente. Estimativa de um estudo de
2010 colocou que a produção de aço de empresas estatais representava 63%. Outro,
referente ao ano de 2017, dizia que em 2005 a participação era de 65% em 2005, mas
teria declinado fortemente para 43,4% em 2017. A Comissão Europeia, em 2017, estimou
em 49% essa participação. Assim, é possível afirmar, com base nos dados trazidos aos
autos, que a participação de estatais na produção chinesa de aço é representativa, mas
também que, ao mesmo tempo, a participação do setor privado tem aumentado e já
representa parcela superior à das estatais.
316. Outro aspecto relevante presente no estudo se refere à participação das
empresas locais entre as empresas estatais. Segundo os dados apresentados, a maior parte da
produção de aço na China é originária de empresas subnacionais. Este dado é consistente
com a história da indústria chinesa de aço, que cresceu de modo extremamente fragmentado
desde o final dos anos 1950. Esta informação é fundamental, uma vez que, como será visto,
as diretrizes e metas são elaboradas pelo Governo central, de modo que o alinhamento dos
demais níveis de Governo podem não ser automáticos.
317. Além da propriedade direta de empresas, contudo, o controle do Governo
pode ser exercido de facto por meio de uma série de meios. Nesse aspecto, os estudos
de caso apresentados jogam luz à complexa relação entre o Estado, o Partido Comunista
Chinês e empresas estatais e privadas. Empresas (inclusive privadas como a Shagang, a
maior siderúrgica privada da China) possuem Comitês do Partido em suas estruturas e
executivos de alto escalão que não são apenas filiados ao Partido, mas que apresentam
currículo extenso com passagens em diversos postos do Estado e do Partido. Ademais, nos
casos analisados em que empresas estatais enfrentaram dificuldades financeiras, caso das
estatais locais Bengang Plates, Dongbei e TPCO, ficou clara a forte influência do Estado no
destino das empresas.
318. Conforme art. 19 da Lei das Companhias da China, uma organização do
Partido Comunista deve ser estabelecida em uma empresa para realizar atividades do
Partido que estejam de acordo com a Constituição do Partido Comunista da China.
Ademais, determina que a empresa deveria fornecer as condições necessárias para as
atividades da organização. O art. 30 da Constituição do Partido Comunista da China, por
sua vez, estabelece que uma organização primária do PCC deve ser formada em qualquer
empresa [...] onde há três ou mais membros do Partido.
319. A Constituição do PCC ainda diferencia os papéis que o Partido Comunista
deveria exercer em empresas estatais e privadas. Conforme art. 33, em empresas estatais,
entre outras coisas, o Comitê deve desempenhar um papel de liderança, definir a direção
certa, ter em mente o panorama geral, assegurar a implementação das políticas e
princípios do Partido, discutir e decidir sobre questões importantes da sua empresa.
Ademais, deve garantir e supervisionar a implementação dos princípios e políticas da
Parte e do Estado dentro de sua própria empresa e apoiar o conselho de acionistas,
conselho de administração, conselho de supervisores e gerente (ou diretor de fábrica) no
exercício de suas funções e poderes de acordo com a lei. Deve ainda exercer liderança
sobre o trabalho dos Sindicatos.
320. No que se refere às empresas privadas, as entidades devem, entre outras
coisas, implementar os princípios e políticas do Partido, orientar e supervisionar a
observância das leis e regulamentos estatais, exercer liderança sobre sindicatos, promover
unidade e coesão entre trabalhadores e funcionários e promover o desenvolvimento
saudável de suas empresas.
321. Fica claro, em primeiro lugar, que o regulamento permite um grau de
controle maior do Comitê do Partido sobre as empresas estatais. Regulamentos do Partido
emitidos em junho de 2015 indicam que o Secretário do Comitê de uma estatal deve ser
determinado conforme a estrutura de governança interna da empresa. Isto significa que,
na prática, dificilmente será nomeado Secretário do Comitê uma pessoa que não seja o
próprio Presidente ou algum Diretor da empresa. No caso da BaoWu Steel, por exemplo,
este cargo compete ao Presidente do Conselho de Diretores Chen Derong, e o vice-
Secretário é o Diretor Hu Wangming, enquanto o Presidente da estatal Dai Zhihao é um
membro permanente do Comitê.
322. Não obstante, as atribuições do Comitê no caso de empresas privadas,
ainda que genéricas, permitem concluir que, mesmo nesses casos, o controle pode ser
significativo. A forma como serão interpretadas competências como "implementar
políticas do partido", "supervisionar a observância de leis" e "exercer a liderança sobre o
Sindicato" e o grau efetivo de influência do Governo/Partido dependerão do caso
concreto. Em matéria de 25 de julho de 2018, o South China Morning Post noticiou que
61%
de 152
gestores de
fundos
estrangeiros entrevistados
pela Asia Corporate
Governance Association no terceiro trimestre de 2017 afirmaram não acreditar que o
partido tivesse um papel "claro e responsável" nas empresas listadas em bolsa. Como será
visto adiante, o grau de influência do Governo sobre empresas privadas no setor
siderúrgico é significativo, ainda que menor do que no caso das estatais.
323. Diante do exposto, foi possível concluir que a presença do Estado chinês,
seja ele central ou subnacional, é massiva no setor de aço. A participação das empresas
formalmente estatais na produção chinesa é bastante significativa, e é maior nos níveis
locais. Além do simples controle societário, contudo, há outros aspectos que tornam o
controle do Estado e do PCC ainda mais profundo no âmbito das empresas, inclusive
privadas, como a atuação dos Comitês do Partido dentro da estrutura das empresas e o
fato de os Sindicatos dos trabalhadores estarem submetidos às empresas e ao Partido.
5.1.1.2.4 Das metas e diretrizes do Governo e sua influência sobre empresas
estatais e privadas
324. As informações trazidas aos autos não permitem concluir a respeito da
validade jurídica dos Planos. Isto não obstante, o que realmente importa para fins desta
análise é saber se, na prática, o Governo consegue, por meio dos Planos, intervir na
economia de tal forma que condições de economia de mercado não prevaleçam.
325. Em adição, ainda que outros países elaborem políticas industriais em
formatos semelhantes, este Departamento desconhece alegações de que nestes países
não haja prevalência de condições de economia de mercado, independentemente do
segmento produtivo. Por fim, como visto no primeiro item deste posicionamento, foi a
China o país que decisivamente contribuiu para o excesso de capacidade instalada
mundial, de modo que, sejam quais tenham sido as políticas implementadas em outros
países, não há qualquer indício de que distorções significativas tenham origem nestes
países.
326. A análise dos Planos em questão levou à conclusão de que o Governo central
claramente procura estabelecer diretrizes a serem seguidas pelos agentes econômicos do
segmento siderúrgico. O documento base que serve de orientação é o Plano Quinquenal, que
estabelece as diretrizes e metas mais gerais para a economia. Há também os Planos
específicos, derivados dos Planos Quinquenais, que detalham diretrizes e metas por setor
produtivo. No âmbito das Províncias e Municípios, é esperado que estes níveis de Governo
também elaborem os seus Planos, sempre de acordo com as diretrizes e metas estabelecidas
pelo Governo central.
327. No caso da investigação de subsídios acionáveis nas exportações para o
Brasil de produtos laminados planos a quente originárias da China, e de dano à indústria
doméstica decorrente de tal prática, encerrada por meio da Resolução CAMEX nº 34, de
21 de maio de 2018, publicada em edição extra do Diário Oficial da União da mesma data,
os diversos planos governamentais conhecidos foram determinantes para identificação do
caráter estratégico do setor siderúrgico chinês, o que se refletia na destinação de
relevantes subsídios às empresas investigadas:
208. Segundo informações apresentadas pelas peticionárias, a estratégia chinesa
para promover o rápido crescimento da sua economia é definida em suas políticas industriais,
tanto de nível nacional quanto de nível local. Nesse sentido, a indústria siderúrgica é
reiteradamente identificada
como fundamental
para o
desenvolvimento chinês e,
consequentemente, possui prioridade no recebimento de subsídios governamentais. Os
subsídios concedidos fazem parte da estratégia do governo de "direcionar capital estatal para
indústrias relevantes para a segurança e economia nacional através da injeção discricionária e
racional de capital", conforme os planos e políticas destacados abaixo:
a) planos quinquenais (Five-Year Plan), do oitavo ao décimo terceiro, cobrindo
o período de 1991 a 2020;
b) políticas específicas para o setor siderúrgico - "Iron and Steel Development
Policy", "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan" ("Steel Adjustment
Plan"), de 2009, "Iron and Steel Industry 12th Five Year Plan", de 2011, "Iron and Steel
Normative Conditions", de 2012, e "Guiding Opinions on Resolving the Problem of Severe
Excess Capacity", de 2013;
c) políticas de apoio científico e tecnológico - "Guideline for the National Medium
and Long Term Science and Technology Development Plan", "National Medium and Long Term
Science and Technology Development Plan", "Decision on Implementing the Science and
Technology Plan and Strengthening the Indigenous Innovation", todas de 2006; e
d) políticas de direcionamento de investimentos - "Decision of the State Council on
Promulgating and Implementing the Temporary Provisions on Promoting Industrial Structure
Adjustment", de 2005, e "Provisions on Guiding the Orientation of Foreign Investment", de 2002.
328. Naquele caso, restou evidente que os diversos planos existentes apontavam
o setor siderúrgico como prioritário para recebimento de subsídios concedidos pelo governo
chinês.
329. Apesar deste conjunto de documentos, a influência que o Governo
Central efetivamente exerce sobre o setor siderúrgico parece depender de uma série de
elementos, como o setor produtivo, se a empresa é de propriedade estatal ou privada, se
a empresa é estatal central ou local e, até mesmo, de empresa para empresa.
330. Talvez o tema que mais ilumine essa discussão seja o problema da
fragmentação da produção de aço na China. Trata-se de um diagnóstico constantemente
apontado pelos Planos Quinquenais 11º, 12° e 13°, e nos Planos setoriais decorrentes, os
quais cobrem o período de 2005 a 2020. Como consequência deste problema, o Governo
central chinês procurou aumentar a concentração de mercado, estabelecendo metas de
participação de mercado das maiores empresas e, até mesmo, determinando explicitamente
as empresas que deveriam realizar fusões com este propósito.
331. Como se pôde observar a partir das metas estabelecidas em cada um dos
Planos, estas não puderam ser cumpridas, especialmente na década atual. A meta de
participação das dez maiores empresas estabelecida pela "Política de Desenvolvimento da
Indústria Siderúrgica da China" (PDISC) (2005) previa aumento de participação de 34,7%
para 50% em 2010, e quase foi atingida (48,6%). Contudo, de acordo com o 12º Plano
Quinquenal, esta participação deveria chegar a 60% em 2015, mas o que se confirmou foi
um decréscimo significativo, fazendo com que a participação de mercado das dez maiores
empresas fosse ainda menor do que aquela atingida em 2005 (34%). Este período,
recorda-se, coincide com um aprofundamento da capacidade ociosa mundial e com o
ápice da participação chinesa na capacidade instalada mundial. Adicionalmente, nota-se
que um dos objetivos do 13º Plano Quinquenal é "promover a fusão, modernização e
reestruturação de empresas com baixo desempenho", evidenciando o insucesso do
Governo central em atingir os seus objetivos até então.
332. Nos termos do documento WT/TPR/S/415, emitido pela OMC em 2021,
os esforços de redução da capacidade seguem como prioridade do governo chinês para
o setor siderúrgico. O relatório menciona determinações expressas relativas a aquisições
e reestruturações de empresas e iniciativas de redução da capacidade produtiva pelos
agentes econômicos.
333. A Baosteel se tornou a maior siderúrgica da China após a concretização
da fusão com outra empresa estatal ligada ao Governo central, a WISCO. Esta fusão era
uma meta já prevista no "Plano para o Ajuste e Revitalização da Indústria Siderúrgica"
(PARIS) em 2009 e, embora tenha levado alguns anos para efetivar-se, foi finalmente
levada a cabo no final de 2016. A fusão da Bengang Plates, com a Anshan, por outro
lado, não teve o mesmo final. A primeira, como visto, é uma estatal ligada ao Governo
de Liaoning, com fortes vínculos com o desenvolvimento municipal e provincial, enquanto
a segunda é uma empresa estatal ligada ao Governo central. Apesar de também estar
prevista no PARIS, esta fusão não se concretizou por "divergências de interesse" e
"desgaste político". A TPCO, estatal ligada ao Município-Província de Tianjin, uniu-se a
três outras empresas do Município já em 2010, consoante diretriz prevista no PARIS.
Contudo, a fusão seria desfeita em 2016 pelo Governo de Tianjin no âmbito de um
conturbado processo de reestruturação da dívida do Grupo.
334. A influência do Governo central, assim, depende de uma série de fatores,
mas a propriedade direta da empresa estatal parece uma das mais relevantes. Um
exemplo disso é o problema do excesso de capacidade instalada, a qual assumiu maior
importância com o PARIS em 2009, logo após a crise de 2008. Como já observado,

                            

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