DOU 22/06/2023 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 117, quinta-feira, 22 de junho de 2023
ISSN 1677-7042
Seção 1
apenas em 2016 e em 2017 houve redução líquida da capacidade instalada na China.
Ademais, conforme Relatório intitulado "Desenvolvimentos Recentes na Capacidade de
Produção de Aço" da OCDE (2018), foi a BaoWu Steel a empresa que mais contribuiu
sozinha para a redução da capacidade instalada na China em 2016. Em 2017, como visto,
o grau de ocupação da capacidade instalada da Baosteel atingiu em torno de 93%. Já a
Bengang Plates, uma empresa estatal subnacional, apresentou grau de utilização de
aproximadamente 83% no mesmo período.
335. No caso das empresas privadas, os dados comprovam que a influência do
Governo (sem distinguir a jurisdição) é menor do que no caso das estatais, como era
esperado. As empresas privadas contribuíram menos para o excesso de capacidade, e
mais para a redução da capacidade, do que suas contrapartes estatais.
336. De acordo com o Relatório "State Enterprises" da OCDE (2018), pelo
menos 32% da produção mundial foi gerada por empresas estatais em 2016, mas, como
visto, 55% dos investimentos planejados ou em andamento para aumento da capacidade
instalada eram de empresas estatais, das quais a maioria são chinesas.
337. Recorda-se que, na China, as evidências apontam que as empresas privadas
apresentam em média menor capacidade ociosa, lucratividade mais alta e endividamento
mais baixo do que as empresas estatais.
338. Conforme explica o Relatório "Excesso de Capacidade na indústria global
do Aço: Situação atual e caminhos a seguir" da OCDE de 2015:
Quando a demanda e os preços do aço caem, firmas maximizadoras de lucro
devem reduzir sua produção e deixar um determinado volume de capacidade ociosa.
Lucros tendem a ser menores porque as empresas ainda precisam pagar pelos seus
custos fixos. Contudo, se a situação persistir no tempo, empresa operando em condições
normais de mercado tentaria minimizar seus custos fixos reduzindo capacidade, o que faz
com que o excesso de capacidade seja um fenômeno de curto prazo.
339. Contudo,
capacidade excessiva persistente pode ser um indicativo de ações de governo
que impedem ajustes que deveriam ocorrer em mercado competitivos. Devido à
importância e natureza estratégica da indústria de aço para muitas economias nacionais,
a tendência em cenários de crise é tentar preservar a capacidade da indústria com o
objetivo de evitar o desemprego e outros problemas sociais que ocorreriam em caso de
redução da capacidade. Outra razão seria a busca por autossuficiência na produção de
aço, com o objetivo de reduzir a dependência do produto estrangeiro.
340. Como consequência disso, empresas estatais, e em particular aquelas
ligadas aos Governos locais (já que os efeitos de eventuais reduções de capacidade são
primeira e essencialmente sentidos localmente), tendem a apresentar perdas financeiras
mais persistentes do que as empresas privadas.
341. Dessa forma, os dados permitem inferir que as empresas privadas chinesas,
em média, respondem a estímulos de mercado em maior medida do que suas contrapartes
estatais.
342. Em um ambiente em que as empresas estatais predominam e as políticas
estatais distorcem o mercado de forma profunda, mesmo agentes privados que seguiriam
uma rationale de mercado acabam tendo sua atuação afetada pela influência das
políticas e a concorrência com empresas estatais. Dessa forma, como já reconhecido pela
jurisprudência da OMC em matéria de subsídios (AB Report - US - Definitive Anti-
Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China, WT/DS379/AB/R,
paras. 446-447), a existência de distorções significativas decorrentes da presença
predominante do governo no mercado poderá justificar a não utilização de preços
privados daquele como benchmark apropriado para fins apuração do montante de
subsídios:
446. In sum, we are of the view that an investigating authority may reject in-
country private prices if it reaches the conclusion that these are too distorted due to the
predominant participation of the government as a supplier in the market, thus rendering
the comparison required under Article 14(d) of the SCM Agreement circular. It is,
therefore, price distortion that would allow an investigating authority to reject in-country
private prices, not the fact that the government is the predominant supplier per se. There
may be cases, however, where the government's role as a provider of goods is so
predominant that price distortion is likely and other evidence carries only limited weight.
We emphasize, however, that price distortion must be established on a case-by-case basis
and that an investigating authority cannot, based simply on a finding that the
government is the predominant supplier of the relevant goods, refuse to consider
evidence relating to factors other than government market share.
447. In the light of the above, we do not consider that the Panel interpreted
Article 14(d) of the SCM Agreement as permitting the rejection of in-country private
prices as benchmarks through the application of a per se rule based on the role of the
government as the predominant supplier of the goods. Rather, the Panel correctly
interpreted Article 14(d) of the SCM Agreement as requiring that the issue of whether in-
country private prices are distorted such that they cannot meaningfully be used as
benchmarks is one that must be determined on a case-by-case basis, having considered
evidence relating to other factors, even in situations where the government is the
predominant supplier in the market.
343. Ademais, o próprio Protocolo de Acessão da China à OMC, no item (b)
do Artigo 15, prevê que os termos e condições estabelecidos na China nem sempre
podem ser utilizados como base para comparação adequada para apuração do montante
de subsídios em termos do benefício auferido pelas empresas investigadas, o que
também reflete a preocupação com as distorções provocadas pela presença do Estado na
economia.
b) Nos procedimentos regidos pelas disposições das partes II, III e V do Acordo
SMC, quando se tratarem de subsídios descritos nos itens a), b), c) e d) do artigo 14 do
referido Acordo, aplicar-se-ão as disposições pertinentes do mesmo; não obstante, se houver
dificuldades especiais, o Membro da OMC importador poderá utilizar, para identificar e medir
o benefício conferido pelo subsídio, metodologias que levem em conta a possibilidade de que
os termos e condições prevalecentes na China nem sempre podem ser utilizados como bases
de comparação adequadas. Para aplicar tais metodologias, sempre que factível, o Membro da
OMC importador deverá proceder a ajustes desses termos e condições prevalecentes antes
de considerar a utilização de termos e condições prevalecentes fora da China. (grifo nosso)
344. Além disso, vale mencionar, como foi explicado no item anterior,
Comitês do PCC devem ser formados no âmbito das empresas, que devem fornecer as
condições necessárias para as suas atividades. Suas competências permitem concluir que
o Partido pode influenciar significativamente as decisões das empresas, preocupação que
é compartilhada principalmente por investidores estrangeiros. Conforme já citada matéria
do South China Morning Post, Comitês do Partido Comunista foram criados em 91% das
empresas listadas na China e 68% das não listadas até o final de 2016.
345. No caso concreto, recorda-se que a maior empresa privada de aço da
China, a Shagang, possui Comitês do Partido na sua estrutura e recebeu subsídios desde
pelo menos 2010. Ademais, foi beneficiada por uma forte atuação do Governo da
Província no processo de restruturação da DongBei, uma empresa estatal estratégica que
atua em um segmento de aço destinado à indústria naval, aeroespacial e militar. Trata-
se de um caso peculiar, em que foi permitido a uma empresa privada ser a maior
acionista de uma empresa estatal estratégica, ao mesmo tempo em que credores da
empresa alegadamente tiveram os seus direitos desrespeitados.
346. Convém lembrar que a Província de Jiangsu pretendia fundir mais de 50
companhias siderúrgicas em apenas oito empresas, sendo que a Shagang seria a única
considerada "supergrande". Ainda, chama a atenção o ostensivo evento de divulgação do
19º Congresso do Partido ocorrido na empresa. Todos estes elementos levam à conclusão
de que a presença massiva do Estado no setor siderúrgico gera fortes incentivos para
que as empresas privadas se alinhem aos objetivos do Partido, seja como pura
sobrevivência, seja como uma forma de expansão corporativa.
347. Dessa forma, foi possível concluir que influência do Governo chinês como
um todo sobre o setor siderúrgico é muito significativa. Contudo, contrariamente ao que
a leitura e a sequência de elaboração dos Planos parecem indicar, não se pode afirmar
simplesmente que o Governo central dita os rumos do setor a partir destes instrumentos.
Na verdade, os fatos narrados no primeiro item deste posicionamento são mais bem
explicados pela atuação das empresas estatais subnacionais, cujos Governos possuem
preocupações imediatas em termos de emprego e estabilidade social, especialmente no
cenário pós crise. Estas empresas constituem a maior parte das estatais do país, tendem
a apresentar menor escala e pior desempenho financeiro, mas não têm respondido
significativamente às diretrizes do Governo referentes a fusões, falência e redução da
capacidade. Quanto às empresas privadas, é possível afirmar que a influência é menor,
mas ainda assim muito significativa, como mostrou o estudo de caso da Shagang, maior
empresa privada de aço da China.
5.1.1.2.5 Das práticas distorcivas do mercado
348. Inicialmente, é importante notar que a concessão de subsídios per se não é o
suficiente para caracterizar que não prevalecem, em determinado segmento produtivo,
condições de economia de mercado. Com efeito, os Acordos da OMC estabelecem aqueles
subsídios considerados proibidos e acionáveis para fins de aplicação de medidas compensatórias,
sem qualquer consideração a respeito da prevalência ou não de condições de economia de
mercado naquele setor. Desde 1995, vários países onde indiscutivelmente prevalecem condições
de economia de mercado foram afetados por medidas compensatórias impostas por outros
Membros da OMC, como União Europeia (e países individuais como França, Itália, Bélgica e
Alemanha), Estados Unidos, Canadá, Coreia do Sul, Emirados Árabes e o próprio Brasil (OMC).
349. Contudo, a variedade e o nível de concessão de subsídios, em conjunto
com outras formas de intervenção governamental, poderão resultar em tamanho grau de
distorção dos incentivos que, no limite, acabam fazendo com que deixem de prevalecer
condições de economia de mercado em determinado segmento.
350. De fato, todos os dados apontam para um alto nível de concessão de
subsídios do setor siderúrgico chinês. Estudos mostraram que proporção significativa do
lucro das empresas decorre de subsídios governamentais, e que as formas de concessão
são as mais variadas possíveis. Adicionalmente, no período pós crise financeira a
concessão de subsídios parece ter acelerado, o que pode ser atestado pelo número de
casos de medidas compensatórias iniciados contra a China nos últimos anos. Com base
em dado extraído do Integrated Trade Intelligence Portal (I-TIP) da OMC, referente aos
códigos SH 72 e 73, foram iniciadas 74 investigações de subsídios sobre as importações
chinesas de aço até 2020 e todas elas foram iniciadas a partir de 2007.
1_PR_22_003
Fonte: I-TIP.
351. A esse respeito, vale recordar que na investigação de subsídio
acionável nas exportações para o Brasil de produtos laminados planos, de aço ligado
ou não ligado, de largura igual ou superior a 600 mm, laminados a quente, em chapas
(não enrolados) de espessura inferior a 4,75 mm, ou em bobinas (em rolos) de
qualquer espessura, originários da República Popular da China, e de dano à indústria
doméstica decorrente de tal prática (processo). O período de análise do subsídio foi
2015, que, como visto, foi o auge da participação chinesa na produção mundial de
aço.
352. Naquela oportunidade, concluiu-se que, dos 25 programas de subsídios
acionáveis identificados no início da investigação, 11 geraram benefícios às empresas
investigadas cooperantes. Foram eles: (1) Empréstimos preferenciais; (2) Do seguro e
da garantia ao crédito de produtos exportados; (3) Injeções de capital; (4) Subsídios
previstos na "Law of The People's Republic of China on Enterprise Income Tax"; (5)
Deduções do Imposto Sobre o Valor Agregado (VAT); (6) Isenção de Imposto de
Importação e Imposto sobre o Valor Agregado (VAT); (7) Fornecimento pelo Governo
Chinês de Bens e Serviços a Preços Reduzidos (Terrenos, Recursos Minerais, Energia
elétrica); (8) Fundo para projetos Tecnológicos; (9) Fundo para redução da Emissão de
Gases e conservação de energia; (10) Fundos para Desenvolvimento do Comércio
Exterior; e (11) Fundo para Controle da Produtividade.
353. Duas empresas chinesas responderam ao questionário do produtor/exportador,
a Bengang Plates e a Baosteel, ambas objeto de análise do estudo trazido aos autos pela
peticionária. Foram apurados um montante de subsídios total de US$ 250,42/t para a Bengang
Plates e de US$ 221,94/t para a Baosteel, o que representou na época 57,38% e 37,85% do
preço FOB/t exportado para o Brasil. Para as demais empresas não cooperantes, calculou-se
montante de subsídio equivalente a US$ 450,67/t.
354. Tais dados e informações evidenciam a grande variedade e o elevado nível
de concessão de subsídios para o setor de aço chinês, gerando distorções de tal magnitude
que acabam por contribuir para que não prevaleçam condições de economia de mercado
nesse segmento produtivo. Em especial, verificou-se naquela ocasião que dois programas de
subsídio conferiam elevado benefício às empresas investigadas: Empréstimos Preferenciais e
Fornecimento pelo Governo chinês de Bens e Serviços a Preços Reduzidos (Terrenos, mais
especificamente).
355. Especificamente sobre a utilização
de terrenos, no âmbito da
investigação de subsídios, restou demonstrado como estão estabelecidos os direitos de
uso e a propriedade estatal, conforme excertos do documento já referido:
599. A terra na China é de propriedade do Estado, de acordo com o
disposto no art. 10 da Constituição Chinesa. Nos termos do referido dispositivo, e de
modo geral, os terrenos localizados em áreas urbanas são de propriedade do governo
central e os terrenos localizados em áreas rurais ou suburbanas são de propriedade
dos governos provinciais ou das "coletividades locais". Ademais, em investigação
conduzida pelo "Department of Commerce", dos Estados Unidos da América, em
investigação de subsídios concedidos pelo governo chinês, o DOC se manifestou da
seguinte forma:
"As an initial matter, we note that private land ownership is prohibited in
the PRC and that all land is owned by some level of government, the distinction being
between land owned by the local government or 'collective' at the township or village
level and land owned by the national government (also referred to as state-owned or
'owned by the whole people').
600. Conforme relatório "Asia News", de janeiro de 2015, a empresa de consultoria
alemã Beiten Burkhardt explica brevemente as formas de concessão dos direitos de uso da terra
pelo governo chinês para projetos industriais:
"In order to use Chinese land for construction projects, one must obtain
land use rights classified as either "granted" or "allocated". Allocated land use
rights are only provided for special purposes, including military use and key projects
in the areas of energy, communications and water use. Granted land use rights are
issued for a certain period of time against payment of a fee, and the terms are
documented contractually. The contract terms and related title documents also
stipulate the designated land use, for example, residential or industrial. The grant
term of the land use rights depends on the designated purpose of the use of the
land".

                            

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