DOU 24/07/2023 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 139, segunda-feira, 24 de julho de 2023
ISSN 1677-7042
Seção 1
recebimento de investimento direto estrangeiro (IDE) na siderurgia, mas com estímulo aos
investimentos chineses no exterior visando ao controle dos insumos siderúrgicos.
112. Ainda segundo o Relatório Final, o próprio premier chinês teria
reconhecido que o excesso de capacidade é um problema sério em certas indústrias
e que, ainda segundo Zhyao (2017), as principais diretrizes governamentais recentes
para a redução da capacidade instalada na siderurgia chinesa foram:
- February 1, 2016: The State Council issued the Guidance for the Iron and
Steel Industry
to Reduce Excess Capacity
and Resolve Difficulties
for Future
Development. The Guidance set the target of cutting 100 million to 150 million tons of
crude steel capacity over 2016-20, or an average of 20 million to 30 million tons per
year over the next five years. It also strictly prohibits local governments and agencies
from approving new projects that add capacities and demands that financial institutions
not lend to firms that violate regulations. Eliminated capacities that had received
subsidies and/or other forms of policy support cannot be used for replacement. (¼)
- November 14, 2016: The Ministry of Industry and Information Technology
(MIIT) issued the Iron and Steel Industry Adjustment and Upgrade Plan (2016-2020).
The MIIT plan reviews achievements in cutting iron and steel capacity during the 12th
five-year plan (2011-15) and sets targets for the 13th five-year plan (2016-20).
Specifically, the plan sets the target of cutting crude steel capacity by a net of 100
million to 150 million tons over the next five years and raising the capacity utilization
rate to 80 percent by 2020.
113. Tal política é destacada, ainda, por estudo da KPMG (2016), citado no
Relatório Final, que ressalta a proibição do aumento de capacidade instalada.
114. O estudo intitulado "Comission Staff Working Document on Significant
Distortions in the Economy of the People's Republic of China for the Purposes of Trade
Defense Investigations" e doravante denominado Documento de Trabalho Europeu,
elaborado pela Comissão Europeia, apresentaria diversas informações sobre a economia
chinesa, especialmente, sobre a forte interferência do Estado chinês na economia.
115. Com base no Documento de Trabalho Europeu, a peticionária destacou,
além de aspectos da política econômica chinesa, trechos da Constituição chinesa que,
em seu Artigo 7 determina que:
"Article 7
The State-owned economy, namely, the socialist economy under ownership
by the whole people, is the leading force in the national economy. The State ensures
the consolidation and growth of the State-owned economy."
116. Nos termos do Documento de Trabalho Europeu:
"In short, the Constitution makes it clear that China practices a socialist
market economy, that the State-owned economy is the leading force of the economy,
and that when it comes to the private economy, the State does not limit itself to
encouraging and supporting it, but also guides it."
117. Destacou-se ainda o papel ativo do Partido Comunista Chinês, o qual, nos termos
da Constituição chinesa teria influência considerável no que tange à formação de sindicatos:
"Primary-level Party
organizations in
non-public sector
entities shall
implement the Party's principles and policies, guide and oversee their enterprises'
observance of state laws and regulations, exercise leadership over trade unions,
Communist
Youth League
organizations, and
other
people's group
organisations,
promote unity and cohesion among workers and office staff, safeguard the legitimate
rights and interests of all parties, and promote the healthy development of their
enterprises."
118. Além da Constituição chinesa, citaram-se os Planos Quinquenais, por
meio dos quais restaria clara a influência do governo na economia, por meio do
estabelecimento
de 
diversos
mecanismos
de
controle, 
não
necessariamente
relacionados à propriedade. Sobre o tema, o Documento de Trabalho Europeu
concluiu:
"In practice, the socialist market economy system has meant that while
market forces have been mobilized to some extent, the decisive role of the State
remains intact - as reconfirmed in Articles 6 and 7 of the Constitution and subsequent
legislation such as Article 1 of the Law on State-Owned Assets in Enterprises. Therefore,
even though today the Chinese economy is to some extent made up of non-state actors
(¼), the decisive role of the State in the economy remains intact, with tight
interconnections between government and enterprises (going far beyond the boundaries
of SOEs) in place."
119. Ainda nos termos do referido documento, a peticionária salientou
análise acerca das denominadas "Intervenções Industriais", além do papel dos governos
locais na busca do desenvolvimento econômico na China.
5.1.1.1.2 Da análise do DECOM sobre o tratamento da China para apuração
do valor normal na determinação do dumping para fins de início
120. Ressalta-se, inicialmente, que o objetivo desta análise não é apresentar um
entendimento amplo a respeito do status da China como uma economia predominantemente
de mercado ou não. Trata-se de decisão sobre utilização de metodologia de apuração da
margem de dumping que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os
custos domésticos chineses, estritamente no âmbito desta revisão.
121. Cumpre destacar que a complexa análise acerca da prevalência de
condições de economia de mercado no segmento produtivo chinês objeto de revisão
possui lastro no próprio Protocolo de Acessão da China à OMC. Com a expiração do
item 15(a)(ii) do referido Protocolo, o tratamento automático de não economia de
mercado antes conferido aos produtores/exportadores chineses investigados cessou.
Desde então, em cada caso concreto, é necessário que as partes interessadas
apresentem elementos suficientes, nos termos do restante do item 15(a), para avaliar,
na determinação de comparabilidade de preços, se i) serão utilizados os preços e os
custos chineses correspondentes ao segmento produtivo objeto da investigação ou se
ii) será adotada uma metodologia alternativa que não se baseie em uma comparação
estrita com os preços ou os custos domésticos chineses.
122. Para alcançar uma conclusão a respeito da prevalência ou não de
condições de mercado na China no segmento produtivo tubos de aço sem costura no
âmbito deste processo, levou-se em consideração todo o conjunto de elementos
probatórios trazidos pela peticionária, e avaliou-se se esse conjunto constituiria prova
suficientemente esclarecedora para formar a convicção da autoridade investigadora.
123. Ressalte-se que, desde 2019,
foram concluídas uma série de
investigações que versaram sobre a não prevalência de condições de economia de
mercado no segmento produtivo de aço na China, nos termos indicados anteriormente.
Exemplos são as investigações de aço GNO, encerrada pela Portaria SECINT nº 495, de
12 de julho de 2019; tubos de aço inoxidável austenístico com costura, encerrada pela
Portaria SECINT nº 506, de 24 de julho de 2019; laminados planos de aço inoxidável
a frio, encerrado pela Portaria SECINT nº 4.353, de 1º de outubro de 2019; e cilindros
para GNV, encerrado pela Resolução Gecex nº 225, de 23 de julho de 2021. Assim, os
trechos a seguir refletem, em grande medida, o entendimento anteriormente já
adotado pelo Departamento no âmbito dos referidos procedimentos no segmento
produtivo de aço na China.
124. Com vistas a organizar melhor o posicionamento do Departamento, os
temas mencionados acima foram divididos nas seções a seguir: (5.1.1.1.2.1) Do
Protocolo de Acessão da China à OMC e das suas repercussões procedimentais nas
investigações de defesa comercial no Brasil; (5.1.1.1.2.2) Da situação do mercado
siderúrgico mundial e da participação das empresas chinesas; (5.1.1.1.2.3) Da estrutura
de mercado e da participação e do controle estatal na China, (5.1.1.1.2.4) Das metas
e diretrizes do Governo e sua influência sobre empresas estatais e provadas, e
(5.1.1.1.2.5) Das práticas distorcivas do mercado. Ao final (5.1.1.1.3), serão
apresentadas as conclusões a respeito do tema.
5.1.1.1.2.1 Do
Protocolo de Acessão da
China à OMC e
das suas
repercussões procedimentais nas investigações de defesa comercial no Brasil
125. Conforme estabelecido no Artigo XII do Acordo de Marraqueche, os
termos da acessão de um Estado (ou território aduaneiro separado com autonomia
sobre suas relações comerciais externas) aos Acordos da organização devem ser
acordados entre este e a OMC por meio de processo negociador que envolve a
totalidade dos Membros. A negociação é realizada no âmbito de um grupo de trabalho,
cujos termos de acessão devem ser aprovados pela Conferência Ministerial com base
em maioria de dois terços dos Membros da OMC. Desde a fundação da OMC, 36
países completaram o processo de acessão, e a China foi o 15º país a finalizá-lo,
efetivando-se como o 143º Membro.
126. O processo de acessão da República Popular da China, doravante China
ou RPC, iniciou-se em outubro de 1986, quando o país protocolou seu application
ainda junto ao Secretariado do Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT), e durou
mais de 15 anos. O Grupo de Trabalho de Acessão da China ao GATT foi instituído em
março de 1987, tendo sido posteriormente transformado, em 1995, em Grupo de
Trabalho de Acessão à OMC. Como resultado desse processo negociador, vários
compromissos e obrigações a serem cumpridos pela China em diversas áreas foram
aprovadas pelos 142 Membros da OMC. Assim, a China finalizou seu processo de
acessão à OMC em 11 de dezembro de 2001, resultando no texto do Protocolo de
Acessão da China à OMC, doravante Protocolo de Acessão ou Protocolo.
127. O Brasil participou das negociações relativas ao processo de acessão da China,
de modo que o texto do Protocolo de Acessão foi incorporado à normativa brasileira na sua
integralidade, com efeitos jurídicos concretos desde a entrada em vigor do Decreto nº 5.544,
de 22 de setembro de 2005. Os artigos 1º e 2º desse decreto estabeleceram, in verbis:
Art.
1º O
Protocolo de
Acessão da
República Popular
da China
à
Organização Mundial de Comércio, apenso por cópia ao presente Decreto, será
executado e cumprido tão inteiramente como nele se contém.
Art. 2º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação. (grifo
nosso).
128. Especificamente para fins da análise da prevalência de condições de
economia de mercado no segmento produtivo de magnésio metálico no âmbito desta
revisão, que resulta na tomada de decisão sobre a apuração do valor normal a ser
utilizado na determinação da probabilidade de continuação ou retomada de dumping,
cumpre analisar as disposições do artigo 15 do referido Protocolo de Acessão.
129. O artigo 15 do Protocolo de Acessão da China consiste na base
normativa para a determinação do valor normal em investigações de dumping sobre
importações originárias da China, cujo texto integral será reproduzido a seguir:
15. Comparabilidade de preços para
a determinação de subsídios e
dumping:
Nos procedimentos relacionados a importações de origem chinesa por um
Membro da OMC, aplicar-se-ão o artigo VI do GATT 1994, o Acordo relativo à Aplicação
do Artigo VI do Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio de 1994 ("Acordo
Antidumping") e o Acordo SMC, em conformidade com o seguinte:
a) Na determinação da comparabilidade de preços, sob o artigo VI do GATT
1994 e o Acordo Antidumping, o Membro importador da OMC utilizará, seja os preços
e os custos chineses correspondentes ao segmento produtivo objeto da investigação,
ou uma metodologia que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou
os custos domésticos chineses, com base nas seguintes normas:
i) se os produtores investigados puderem demonstrar claramente que, no
segmento produtivo que produz o produto similar, prevalecem condições de economia
de mercado no que diz respeito à manufatura, produção e à venda de tal produto, o
Membro da OMC utilizará os preços ou custos prevalecentes na China do segmento
produtivo objeto da investigação, para determinar a comparabilidade dos preços;
ii) o Membro da OMC importador poderá utilizar uma metodologia que não
se baseie em uma comparação estrita com os preços internos ou custos prevalecentes
na China se os produtores investigados não puderem demonstrar claramente que
prevalecem no segmento produtivo que produz o produto similar condições de
economia de mercado no que diz respeito à manufatura, a produção e à venda de tal
produto.
b) Nos procedimentos regidos pelas disposições das partes II, III e V do
Acordo SMC, quando se tratarem de subsídios descritos nos itens a), b), c) e d) do
artigo 14 do referido Acordo, aplicar-se-ão as disposições pertinentes do mesmo; não
obstante, se houver dificuldades especiais, o Membro da OMC importador poderá
utilizar, para identificar e medir o benefício conferido pelo subsídio, metodologias que
levem em conta a possibilidade de que os termos e condições prevalecentes na China
nem sempre podem ser utilizados como bases de comparação adequadas. Para aplicar
tais metodologias, sempre que factível, o Membro da OMC importador deverá
proceder a ajustes desses termos e condições prevalecentes antes de considerar a
utilização de termos e condições prevalecentes fora da China.
c) O Membro importador da OMC notificará as metodologias utilizadas em
conformidade com o item a) ao Comitê de Práticas Antidumping e as utilizadas em
conformidade com o item b) ao Comitê de Subsídios e Medidas Compensatórias.
d) Uma vez tendo a China estabelecido, em conformidade com a legislação
nacional do Membro importador da OMC, que é uma economia de mercado, ficarão
sem efeito as disposições do item a), desde que a legislação nacional do Membro
importador preveja critérios para aferir a condição de economia de mercado, na data
de acessão. Em quaisquer casos, as disposições do item a) ii) expirarão após
transcorridos 15 anos da data de acessão. Ademais, nos casos em que a China
estabelecer, em conformidade com a legislação nacional do Membro importador da
OMC, que em um segmento produtivo particular ou indústria prevalecem condições de
economia de mercado, deixar-se-ão de aplicar a esse segmento produtivo particular ou
indústria as disposições do item a) referentes às economias que não são economias de
mercado.
130. A acessão da China à OMC, portanto, foi condicionada a cláusulas
específicas que poderiam ser aplicadas pelo país importador para fins de determinar a
comparabilidade de preços em investigações de dumping e de subsídios. Dessa forma,
em investigações de dumping contra exportações originárias da China, nos termos do
Artigo 15(a), competiria a cada Membro importador da OMC a decisão de utilizar uma
das duas seguintes metodologias disponíveis: ou os preços e os custos chineses
daquele segmento produtivo objeto da investigação (vide Artigo 15(a)(i)); ou uma
metodologia alternativa que não se baseasse em comparação estrita com os preços ou
os custos domésticos chineses (vide Artigo 15(a)(ii)).
131. Nota-se que os Artigos 15(a)(i) e 15(a)(ii) do Protocolo contêm duas regras
diferentes aplicáveis à questão da comparabilidade de preços. Essas regras estão
relacionadas aos efeitos do sucesso ou da falha de os produtores investigados demonstrarem
claramente que condições de economia de mercado prevalecem no segmento produtivo
investigado. Por um lado, o item 15(a)(i) estabelece a obrigação de a autoridade
investigadora utilizar preços e custos chineses para comparação de preços caso os
produtores chineses sejam capazes de demonstrar que condições de economia de mercado
prevalecem naquele segmento produtivo. Por outro lado, o item 15(a)(ii) regulava a situação
em que os produtores investigados não fossem capazes de demonstrar claramente que
condições de economia de mercado prevaleciam no segmento produtivo investigado. Nessa
situação, a autoridade investigadora podia utilizar metodologia alternativa não baseada em
comparação estrita com os preços e os custos domésticos chineses.
132. Essa possibilidade de utilizar uma das duas metodologias dos Artigos
15(a)(i) e 15(a)(ii), por sua vez, foi condicionada pelo Artigo 15(d). A primeira condição
do
Artigo 15(d)
era
de que,
caso o
Membro
importador reconhecesse,
em
conformidade com sua legislação, que a China era uma economia de mercado, ficariam
sem efeito as disposições do Artigo 15(a) como um todo, desde que o Membro
importador tenha estabelecido critérios para aferir a condição de economia de
mercado quando da data de acessão da China. A segunda condição do Artigo 15(d)
corresponde à derrogação do inciso 15(a)(ii) após transcorridos 15 anos da data de
acessão, ou seja, a partir do dia 12 de dezembro de 2016. A terceira condição do
Artigo 15(d) versa sobre a derrogação das disposições do Artigo 15(a) especificamente
para um segmento produtivo particular ou indústria, quando ficar demonstrado que,
em um segmento produtivo particular ou indústria, prevalecem condições de economia
de mercado, nos termos da legislação nacional aplicável.
133. Nesse contexto, cumpre mencionar que a segunda condição do Artigo
15(d), correspondente à derrogação do inciso 15(a)(ii), está sujeita a controvérsia
jurídica no Órgão de Solução de Controvérsias (OSC) da OMC (DS516: European Union
- Measures Related to Price Comparison Methodologies). Isso porque a China entende
que a determinação de valor normal de "economia não de mercado" em casos de
dumping seria inconsistente com os Artigos 2.1 e 2.2 do Acordo Antidumping da OMC
e com os Artigos I:1 e VI:1 do GATT/1994. O painel foi composto em 10 de julho de
2017. Em 28 de novembro de 2018, o Chair do painel informou ao OSC que, dada a

                            

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