DOU 24/07/2023 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 139, segunda-feira, 24 de julho de 2023
ISSN 1677-7042
Seção 1
complexidade das questões legais envolvidas na disputa, o relatório final para as partes
estaria previsto para o segundo trimestre de 2019. A China também solicitou consultas
aos Estados Unidos da América (DS515: United States - Measures Related to Price
Comparison Methodologies), para tratar basicamente do mesmo assunto do DS516.
Entretanto, o DS515 até o momento não avançou para a fase de painel.
134. No âmbito do DS516, em 7 de maio de 2019, a China apresentou ao
painel pedido de suspensão dos procedimentos, de acordo com o Artigo 12.12 do
Entendimento sobre Solução de Controvérsias - ESC (Dispute Settlement Understanding
- DSU). Após comentários apresentados pela União Europeia e pela própria China
acerca do pedido de suspensão, em 14 de junho de 2019, o painel informou ao Órgão
de Solução de Controvérsias da OMC sobre a decisão de suspender seus trabalhos, e
relembrou que a autorização para o funcionamento do painel expiraria após decorridos
12 meses da data de suspensão. Como o painel não foi requerido a retomar seus
trabalhos, de acordo com o Artigo 12.12 do ESC, a autoridade para o estabelecimento
do
painel
expirou
em 
15
de
junho
de
2020
(https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds515_e.htm#).
135. Diante da expiração do Artigo 15(a)(ii) após transcorridos 15 anos da
data de acessão, ou seja, a partir do dia 12 de dezembro de 2016, a prática
relacionada a investigações de dumping no Brasil foi alterada.
136. 
Anteriormente,
nas 
investigações
de 
dumping
sobre 
produtos
originários da China cujo período de investigação se encerrava até dezembro de 2016,
os atos de início das investigações apresentavam a menção expressa ao fato de que
a China não era considerada país de economia de mercado para fins de defesa
comercial. Por exemplo, no Parecer DECOMnº 33, de 19 de julho de 2016, o parágrafo
78 informou:
78. Considerando que a China, para fins de investigação de defesa
comercial, não é considerada país de economia de mercado, aplica-se, no presente
caso, a regra disposta no caput do art. 15 do Regulamento Brasileiro. Isto é, em caso
de país que não seja considerado economia de mercado, o valor normal será
determinado a partir de dados de um produto similar em um país substituto. O país
substituto é definido com base em um terceiro país de economia de mercado
considerado apropriado. Ainda, segundo o artigo 15, §2º, do Decreto nº 8.058/2013,
sempre que adequado, o país substituto deverá estar sujeito à mesma investigação.
137. Assim, até dezembro de 2016 havia presunção juris tantum de que os
produtores/exportadores chineses não operavam em condições de economia de
mercado. Essa presunção era respaldada pelo Artigo 15(a)(ii) do Protocolo, pois se os
produtores 
chineses 
investigados 
não
pudessem 
demonstrar 
claramente 
que
prevaleciam condições de economia de mercado no segmento produtivo objeto da
investigação, o importador Membro da OMC poderia utilizar metodologia alternativa
para apurar o valor normal.
138. No âmbito do Regulamento Antidumping Brasileiro vigente - Decreto
no 8.058, de 26 de julho de 2013 - os produtores/exportadores chineses tinham a
possibilidade de comprovar que operavam em condições de economia de mercado se
atendessem
ao 
disposto
nos 
artigos
16 
e
17. 
Segundo
seus 
termos,
os
produtores/exportadores de um país não considerado economia de mercado pelo Brasil
podem apresentar elementos de prova com o intuito permitir que o valor normal seja
apurado com base na metodologia considerada padrão:
Art. 16. No prazo previsto no § 3o do art. 15, o produtor ou exportador de
um
país não
considerado
economia de
mercado
pelo
Brasil poderá
apresentar
elementos de prova com o intuito de permitir que o valor normal seja apurado com
base no disposto nos arts. 8º a 14.
Art. 17. Os elementos de prova a que faz referência o art. 16 incluem
informações relativas ao produtor ou exportador e ao setor econômico do qual o
produtor ou exportador faz parte.
§ 1º As informações relativas ao produtor ou exportador devem permitir a
comprovação de que:
I - as decisões do produtor ou exportador relativas a preços, custos e
insumos, incluindo matérias-primas, tecnologia, mão de obra, produção, vendas e
investimentos, se baseiam nas condições de oferta e de demanda, sem que haja
interferência governamental significativa a esse respeito, e os custos dos principais
insumos refletem substancialmente valores de mercado;
II - o produtor ou exportador possui um único sistema contábil interno,
transparente e auditado de forma independente, com base em princípios internacionais
de contabilidade;
III - os custos de produção e a situação financeira do produtor ou
exportador não estão sujeitos a distorções significativas oriundas de vínculos, atuais ou
passados, estabelecidos com o governo fora de condições de mercado; e
IV - o produtor ou exportador está sujeito a leis de falência e de
propriedade, assegurando segurança jurídica e estabilidade para a sua operação.
§ 2º As informações relativas ao setor econômico do qual o produtor ou
exportador faz parte devem permitir a comprovação de que:
I - o envolvimento do governo na determinação das condições de produção
ou na formação de preços, inclusive no que se refere à taxa de câmbio e às operações
cambiais, é inexistente ou muito limitado;
II - o setor opera de maneira primordialmente baseada em condições de
mercado, inclusive no que diz respeito à livre determinação dos salários entre
empregadores e empregados; e
III - os preços que os produtores ou exportadores pagam pelos insumos
principais e por boa parte dos insumos secundários utilizados na produção são
determinados pela interação entre oferta e demanda.
§ 3º Constitui condição para que o valor normal seja apurado com base no disposto
nos arts. 8º a 14 a determinação positiva relativa às condições estabelecidas neste artigo.
§ 4º Determinações positivas relacionadas ao § 2º poderão ser válidas para
futuras investigações sobre o mesmo produto.
§ 5º As informações elencadas nos § 1º e § 2º não constituem lista
exaustiva e nenhuma delas, isoladamente ou em conjunto, será necessariamente capaz
de fornecer indicação decisiva.
139. Posteriormente, porém, transcorridos 15 anos da data de acessão, ou
seja, a partir do dia 12 de dezembro de 2016, nas investigações de dumping contra
a China cujo período de investigação fosse posterior a dezembro de 2016, não foram
feitas mais menções expressas no ato de início das investigações sobre tal condição de
a China ser ou não considerada país de economia de mercado para fins de defesa
comercial. Deste modo, a utilização de metodologia alternativa para apuração do valor
normal da China não era mais "automática".
140. Nesse sentido, considerando que apenas o item 15(a)(ii) do Protocolo
de Acessão expirou, e que o restante do Artigo 15, em especial as disposições do 15(a)
e do 15(a)(i), permanecem em vigor, procedeu-se a uma "alteração do ônus da prova"
sobre a prevalência de condições de economia de mercado em determinado segmento
produtivo objeto de investigação. Expira a
presunção juris tantum de que os
produtores exportadores/chineses operam em condições que não são de economia de
mercado no seguimento produtivo investigado, de modo que a determinação do
método de apuração do valor normal em cada caso dependerá dos elementos de prova
apresentados nos autos do processo pelas partes interessadas, acerca da prevalência
ou não de condições de economia de mercado no segmento produtivo específico do
produto similar.
141. Esse posicionamento decorre das regras de interpretação da Convenção de
Viena sobre o Direito dos Tratados - a qual, em seu Artigo 31, estabelece que "1. Um tratado
deve ser interpretado de boa-fé segundo o sentido comum atribuível aos termos do tratado
em seu contexto e à luz de seu objetivo e finalidade". Ademais, com base no princípio
interpretativo da eficácia (effet utile ou efeito útil), as disposições constantes de um acordo
devem ter um significado. Tanto é assim que, segundo o Órgão de Apelação da OMC (DS126:
Australia - Subsidies Provided to Producers and Exporters of Automotive Leather, Recourse to
Article 21.5 of the DSU by the United States - WTO Doc. WT/DS 126/RW):
6.25 The Appellate Body has repeatedly observed that, in interpreting the
provisions of the WTO Agreement, including the SCM Agreement, panels are to apply
the general rules of treaty interpretation set out in the Vienna Convention on the Law
of Treaties. These rules call, in the first place, for the treaty interpreter to attempt to
ascertain the ordinary meaning of the terms of the treaty in their context and in the
light of the object and purpose of the treaty, in accordance with Article 31(1) of the
Vienna Convention. The Appellate Body has also recalled that the task of the treaty
interpreter is to ascertain and give effect to a legally operative meaning for the terms
of the treaty. The applicable fundamental principle of effet utile is that a treaty
interpreter is not free to adopt a meaning that would reduce parts of a treaty to
redundancy or inutility.
142.
Dessa forma,
a
expiração específica
do
item
15(a)(ii), com
a
manutenção em vigor do restante do Artigo 15(a), deve ter um significado jurídico,
produzindo efeitos operacionais concretos. A utilização da metodologia alternativa
deixa de ser, portanto, "automática", e passa-se a analisar, no caso concreto, se
prevalecem ou não condições de economia de mercado no segmento produtivo
investigado. Assim, a decisão acerca da utilização ou não dos preços e custos chineses
em decorrência da análise realizada possui efeitos que se restringem a cada processo
específico, e não implica de nenhuma forma declaração acerca do status de economia
de mercado do Membro. Por um lado, caso tais provas não tenham sido apresentadas
pelas partes interessadas, ou tenham sido consideradas insuficientes, poderão ser
utilizados os preços e custos chineses para a apuração do valor normal no país, desde
que atendidas as demais condições previstas no Acordo Antidumping. Por outro lado,
caso tenham sido apresentadas provas suficientes de que não prevalecem condições de
economia de mercado no segmento produtivo, a metodologia de apuração do valor
normal a ser utilizado na determinação da probabilidade de continuação/retomada de
dumping poderá não se basear nesses preços e custos do segmento produtivo
chinês.
5.1.1.1.2.2 Da situação do mercado siderúrgico mundial e da participação
das empresas chinesas
143. Conforme estabelecido no Artigo XII do Acordo de Marraqueche, os
termos da acessão de um Estado (ou território aduaneiro separado com autonomia
sobre suas relações comerciais externas) aos Acordos da organização devem ser
acordados entre este e a OMC por meio de processo negociador que envolve a
totalidade dos Membros. A negociação é realizada no âmbito de um grupo de trabalho,
cujos termos de acessão devem ser aprovados pela Conferência Ministerial com base
em maioria de dois terços dos Membros da OMC. Desde a fundação da OMC, 36
países completaram o processo de acessão, e a China foi o 15o país a finalizá-lo,
efetivando-se como o 143º Membro.
144. As evidências trazidas aos autos pela peticionária apontam para as
distorções no setor siderúrgico chinês. Não obstante, considerou-se ainda informações
identificadas
quando da
condução
de
investigações anteriores
sobre
produtos
siderúrgico chineses, como o estudo da OCDE.
145. Segundo os dados da OCDE, a capacidade instalada mundial de aço
bruto cresceu 112% de 2000 a 2017. Nesse mesmo período, a capacidade instalada de
aço bruto da China aumentou 600%. Consequentemente, sua participação na
capacidade instalada mundial subiu significativamente. Em 2000, sua participação era
de 14%, enquanto em 2017 ela chegou a 47%, tendo atingido seu ápice de 2013 a
2015, quando representou em torno de 49% da capacidade instalada mundial.
146.
Esse
crescimento,
contudo, não
foi
acompanhado
por
aumento
proporcional da demanda mundial por aço. Dados da World Steel Association (2018)
mostram que,
no mesmo período, a
produção mundial cresceu 837
Mt, em
comparação
com
o
aumento
de 1.195
Mt
de
capacidade
instalada
mundial.
Consequentemente, a capacidade ociosa do setor siderúrgico mundial cresceu.
147. Pode-se observar, porém, dois momentos distintos no comportamento
da capacidade ociosa entre 2000 e 2017. Até pelo menos 2007, um ano antes da crise
financeira internacional, o aumento de capacidade instalada cresceu de maneira similar
ao aumento da produção. Contudo, a partir de 2008, há um claro descolamento em
direção a um excesso de capacidade na indústria. Em 2015, auge da participação
chinesa na capacidade instalada mundial, registrou-se o maior volume absoluto da
capacidade ociosa (714Mt) e o menor grau de utilização da capacidade (69%). Em
2017, a capacidade ociosa caiu para 562Mt, mas ainda assim 2,7 vezes maior do que
em 2000 e 2,3 vezes maior do que em 2007.
148. Dessa forma, é possível argumentar que a China contribuiu significativamente
para o excesso de capacidade de aço no mundo, especialmente a partir de 2008.
149. Nota-se que a taxa de crescimento da capacidade instalada da China foi
muito maior de 2008 a 2013, com tendência de alta, tendo se reduzido desde então. Isso,
não obstante, somente foi menor do que a taxa do resto do mundo nos últimos dois anos.
150. Em estudo de 2015, a OCDE concluiu que o desempenho financeiro da
indústria siderúrgica global havia se deteriorado para níveis não vistos desde a crise do aço no
final da década de 1990. Ademais, afirmou que havia uma relação estatisticamente
significativa entre a capacidade excedente e a lucratividade e o endividamento da indústria.
151. Segundo a OCDE, o excesso de capacidade afeta a lucratividade por
meio de vários canais:
Dois canais principais são os custos e preços. Por exemplo, em períodos de baixa
utilização de capacidade, as economias de escala não são totalmente exploradas e, assim,
os custos são mais altos e os lucros mais baixos. Os preços também tendem a ser menores
durante períodos de baixa utilização da capacidade, impactando diretamente os lucros. No
nível global, os efeitos do excesso de capacidade são transmitidos através do comércio;
excesso de capacidade pode levar a surtos de exportação, levando a quedas de preços e
perdas de quota para produtores domésticos concorrentes na importação (OCDE, 2015).
152. O estudo da OCDE (2018) sugere que as estatais são mais propensas
a registrar períodos mais longos de resultados negativos em comparação com suas
contrapartes privadas, e que estão significativamente e positivamente correlacionadas
com a persistência em perdas financeiras.
153. Dessa forma, foi possível concluir, com base nos dados acima apresentados,
que a China contribuiu significativamente para o excesso de capacidade mundial do aço,
que se tornou um problema particularmente grave após a crise de 2008.
154. Cumpre mencionar que a OCDE mantém base de dados acerca da capacidade
mundial de produtos siderúrgicos e emite relatórios períodos sobre a evolução das condições
do setor. O último relatório, de 2021, aponta para oferta mundial crescente e expansão
contínua da capacidade instalada no mundo. Tem-se cenário de excesso de capacidade
substancial, em contexto de incertezas atinentes à pandemia da COVID-19, que pode
contribuir para a redução na demanda de produtos siderúrgicos. Nos termos do relatório
Excess capacity pressures have emerged, and are getting worse, in regions
that previously had strong steel demand and positive prospects for market growth;
there are growing concerns in Southeast Asia for instance as capacity growth outpaces
demand, supported by foreign investment particularly from the People's Republic of
China (hereafter "China"). These emerging problems, and the longevity of capacity once
installed, highlight the need to address excess capacity issues early on.
155. Adicionalmente, considera-se, nos termos do relatório da OCDE, provável
aumento da capacidade mundial de produtos siderúrgicos para os anos entre 2021 e 2023.
156. Em termos regionais, constam informações acerca do setor siderúrgico
chinês. O relatório menciona possíveis atualizações da estratégia do governo chinês no
que tange à renovação da capacidade instalada do país para a implantação de fábricas
mais novas e eficientes. Salienta-se ainda ter ocorrido expansão de capacidade de
algumas empresas chinesas, a despeito dos esforços do governo para a redução da
sobrecapacidade.
157. Pelo exposto, dados atualizados
sobre a situação do mercado
siderúrgico mundial indicam a manutenção do cenário de sobrecapacidade, com
participação relevante de produtores chineses.
5.1.1.1.2.3 Da estrutura de mercado e da participação e do controle estatal na China
158. Inicialmente, é importante ressaltar que a propriedade estatal de empresas
no setor siderúrgico não pode ser considerada, individualmente, como um fator
determinante para se atingir uma conclusão a respeito da prevalência de condições de
economia de mercado em determinado setor. Sabe-se, por exemplo, como demonstrado no
Relatório "Empresas Estatais no Setor de Aço" da OCDE (2018), "State Enterprises", que havia
participação estatal relevante no setor de aço mundial até pelos menos o final do século XX.
Apenas a partir de meados da década de 1980, primeiramente com a Europa e depois nos
países da antiga União Soviética e América Latina é que a propriedade estatal se reduziu
significativamente. De acordo com o mesmo estudo, os governos teriam vários motivos para

                            

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