DOU 24/07/2023 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 139, segunda-feira, 24 de julho de 2023
ISSN 1677-7042
Seção 1
nacionais, a tendência em cenários de crise é tentar preservar a capacidade da
indústria com o objetivo de evitar o desemprego e outros problemas sociais que
ocorreriam em caso de redução da capacidade. Outra razão seria a busca por
autossuficiência na produção de aço, com o objetivo de reduzir a dependência do
produto estrangeiro.
186. Como consequência disso, empresas estatais, e em particular aquelas
ligadas aos Governos locais (já que os efeitos de eventuais reduções de capacidade são
primeira e essencialmente sentidos localmente),
tendem a apresentar perdas
financeiras mais persistentes do que as empresas privadas.
187. Dessa forma, os dados permitem inferir que as empresas privadas
chinesas, em média, respondem a estímulos de mercado em maior medida do que suas
contrapartes estatais.
188. Em um ambiente em que as empresas estatais predominam e as
políticas estatais distorcem o mercado de forma profunda, mesmo agentes privados
que seguiriam uma rationale de mercado acabam tendo sua atuação afetada pela
influência das políticas e a concorrência com empresas estatais. Dessa forma, como já
reconhecido pela jurisprudência da OMC em matéria de subsídios (AB Report - US -
Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China,
WT/DS379/AB/R, paras. 446-447), a existência de distorções significativas decorrentes
da presença predominante do governo no mercado poderá justificar a não utilização de
preços privados daquele como benchmark apropriado para fins apuração do montante
de subsídios:
446. In sum, we are of the view that an investigating authority may reject
in-country private prices if it reaches the conclusion that these are too distorted due
to the predominant participation of the government as a supplier in the market, thus
rendering the comparison required under Article 14(d) of the SCM Agreement circular.
It is, therefore, price distortion that would allow an investigating authority to reject in-
country private prices, not the fact that the government is the predominant supplier
per se. There may be cases, however, where the government's role as a provider of
goods is so predominant that price distortion is likely and other evidence carries only
limited weight. We emphasize, however, that price distortion must be established on a
case-by-case basis and that an investigating authority cannot, based simply on a
finding that the government is the predominant supplier of the relevant goods, refuse
to consider evidence relating to factors other than government market share.
447. In the light of the above, we do not consider that the Panel
interpreted Article 14(d) of the SCM Agreement as permitting the rejection of in-
country private prices as benchmarks through the application of a per se rule based
on the role of the government as the predominant supplier of the goods. Rather, the
Panel correctly interpreted Article 14(d) of the SCM Agreement as requiring that the
issue of whether in-country private prices are distorted such that they cannot
meaningfully be used as benchmarks is one that must be determined on a case-by-case
basis, having considered evidence relating to other factors, even in situations where
the government is the predominant supplier in the market.
189. Ademais, o próprio Protocolo de Acessão da China à OMC, no item (b)
do Artigo 15, prevê que os termos e condições estabelecidos na China nem sempre
podem ser utilizados como base para comparação adequada para apuração do
montante de subsídios em termos do benefício auferido pelas empresas investigadas,
o que também reflete a preocupação com as distorções provocadas pela presença do
Estado na economia.
b) Nos procedimentos regidos pelas disposições das partes II, III e V do
Acordo SMC, quando se tratarem de subsídios descritos nos itens a), b), c) e d) do
artigo 14 do referido Acordo, aplicar-se-ão as disposições pertinentes do mesmo; não
obstante, se houver dificuldades especiais, o Membro da OMC importador poderá
utilizar, para identificar e medir o benefício conferido pelo subsídio, metodologias que
levem em conta a possibilidade de que os termos e condições prevalecentes na China
nem sempre podem ser utilizados como bases de comparação adequadas. Para aplicar
tais metodologias, sempre que factível, o Membro da OMC importador deverá
proceder a ajustes desses termos e condições prevalecentes antes de considerar a
utilização de termos e condições prevalecentes fora da China. (grifo nosso)
190. Além disso, vale mencionar, como foi explicado no item anterior,
Comitês do PCC devem ser formados no âmbito das empresas, que devem fornecer as
condições necessárias para as suas atividades. Suas competências permitem concluir
que o Partido pode influenciar significativamente as decisões das empresas,
preocupação
que é
compartilhada
principalmente
por investidores
estrangeiros.
Conforme já citada matéria do South China Morning Post, Comitês do Partido
Comunista foram criados em 91% das empresas listadas na China e 68% das não
listadas até o final de 2016.
191. No caso concreto, recorda-se que a maior empresa privada de aço da
China, a Shagang, possui Comitês do Partido na sua estrutura e recebeu subsídios
desde pelo menos 2010. Ademais, foi beneficiada por uma forte atuação do Governo
da Província no processo de restruturação da DongBei, uma empresa estatal estratégica
que atua em um segmento de aço destinado à indústria naval, aeroespacial e militar.
Trata-se de um caso peculiar, em que foi permitido a uma empresa privada ser a
maior acionista de uma empresa estatal estratégica, ao mesmo tempo em que
credores da empresa alegadamente tiveram os seus direitos desrespeitados.
192. Convém lembrar que a Província de Jiangsu pretendia fundir mais de
50 companhias siderúrgicas em apenas oito empresas, sendo que a Shagang seria a
única considerada "supergrande". Ainda, chama a atenção o ostensivo evento de
divulgação do 19º Congresso do Partido ocorrido na empresa. Todos estes elementos
levam à conclusão de que a presença massiva do Estado no setor siderúrgico gera
fortes incentivos para que as empresas privadas se alinhem aos objetivos do Partido,
seja como pura sobrevivência, seja como uma forma de expansão corporativa.
193. Dessa forma, foi possível concluir que influência do Governo chinês
como um todo sobre o setor siderúrgico é muito significativa. Contudo, contrariamente
ao que a leitura e a sequência de elaboração dos Planos parecem indicar, não se pode
afirmar simplesmente que o Governo central dita os rumos do setor a partir destes
instrumentos. Na verdade, os fatos narrados no primeiro item deste posicionamento
são mais bem explicados pela atuação das empresas estatais subnacionais, cujos
Governos possuem preocupações imediatas em termos de emprego e estabilidade
social, especialmente no cenário pós crise. Estas empresas constituem a maior parte
das estatais do país, tendem a apresentar menor escala e pior desempenho financeiro,
mas não têm respondido significativamente às diretrizes do Governo referentes a
fusões, falência e redução da capacidade. Quanto às empresas privadas, é possível
afirmar que a influência é menor, mas ainda assim muito significativa, como mostrou
o estudo de caso da Shagang, maior empresa privada de aço da China.
5.1.1.1.2.5 Das práticas distorcivas do mercado
194. Inicialmente, é importante notar que a concessão de subsídios per se
não é o suficiente para caracterizar que não prevalecem, em determinado segmento
produtivo, condições de economia de mercado. Com efeito, os Acordos da OMC
estabelecem aqueles subsídios considerados proibidos e acionáveis para fins de
aplicação de medidas compensatórias, sem qualquer consideração a respeito da
prevalência ou não de condições de economia de mercado naquele setor. Desde 1995,
vários países onde indiscutivelmente prevalecem condições de economia de mercado
foram afetados por medidas compensatórias impostas por outros Membros da OM C,
como União Europeia (e países individuais como França, Itália, Bélgica e Alemanha),
Estados Unidos, Canadá, Coreia do Sul, Emirados Árabes e o próprio Brasil (OMC).
195. Contudo, a variedade e o nível de concessão de subsídios, em conjunto
com outras formas de intervenção governamental, poderão resultar em tamanho grau
de distorção dos incentivos que, no limite, acabam fazendo com que deixem de
prevalecer condições de economia de mercado em determinado segmento.
196. De fato, todos os dados apontam para um alto nível de concessão de
subsídios do setor siderúrgico chinês. Estudos mostraram que proporção significativa do
lucro das empresas decorre de subsídios governamentais, e que as formas de
concessão são as mais variadas possíveis. Adicionalmente, no período pós crise
financeira a concessão de subsídios parece ter acelerado, o que pode ser atestado pelo
número de casos de medidas compensatórias iniciados contra a China nos últimos
anos. Com base em dado extraído do Integrated Trade Intelligence Portal (I-TIP) da
OMC, referente aos códigos SH 72 e 73, foram iniciadas 74 investigações de subsídios
sobre as importações chinesas de aço até 2020 e todas elas foram iniciadas depois de
2007.
197. A esse respeito, vale recordar que na investigação de subsídio
acionável nas exportações para o Brasil de produtos laminados planos, de aço ligado
ou não ligado, de largura igual ou superior a 600 mm, laminados a quente, em chapas
(não enrolados) de espessura inferior a 4,75 mm, ou em bobinas (em rolos) de
qualquer espessura, originários da República Popular da China, e de dano à indústria
doméstica decorrente de tal prática (processo). O período de análise do subsídio foi
2015, que, como visto, foi o auge da participação chinesa na produção mundial de
aço.
198. Naquela oportunidade, o então
DECOM concluiu que, dos 25
programas de subsídios acionáveis identificados no início da investigação, 11 geraram
benefícios
às
empresas
investigadas cooperantes.
Foram
eles:
(1)
Empréstimos
preferenciais; (2) Do seguro e da garantia ao crédito de produtos exportados; (3)
Injeções de capital; (4) Subsídios previstos na "Law of The People's Republic of China
on Enterprise Income Tax"; (5) Deduções do Imposto Sobre o Valor Agregado (VAT); (6)
Isenção de Imposto de Importação e Imposto sobre o Valor Agregado (VAT); (7)
Fornecimento pelo Governo Chinês de Bens e Serviços a Preços Reduzidos (Terrenos,
Recursos Minerais, Energia elétrica); (8) Fundo para projetos Tecnológicos; (9) Fundo
para redução da Emissão de Gases e conservação de energia; (10) Fundos para
Desenvolvimento
do
Comércio
Exterior;
e
(11)
Fundo
para
Controle
da
Produtividade.
199.
Duas
empresas
chinesas
responderam
ao
questionário
do
produtor/exportador, a Bengang Plates e a Baosteel, ambas objeto de análise do estudo
trazido aos autos pela peticionária. Foram apurados um montante de subsídios total de US$
250,42/t para a Bengang Plates e de US$ 221,94/t para a Baosteel, o que representou na
época 57,38% e 37,85% do preço FOB/t exportado para o Brasil. Para as demais empresas
não cooperantes, calculou-se montante de subsídio equivalente a US$ 450,67/t.
200. Tais dados e informações evidenciam a grande variedade e o elevado
nível de concessão de subsídios para o setor de aço chinês, gerando distorções de tal
magnitude que acabam por contribuir para que não prevaleçam condições de economia
de mercado nesse segmento produtivo. Em especial, verificou-se naquela ocasião que
dois programas de subsídio conferiam elevado benefício às empresas investigadas:
Empréstimos Preferenciais e Fornecimento pelo Governo chinês de Bens e Serviços a
Preços Reduzidos (Terrenos, mais especificamente).
201. Especificamente sobre a utilização de terrenos, no âmbito da investigação de
subsídios conduzida pelo então DECOM, restou demonstrado como estão estabelecidos os
direitos de uso e a propriedade estatal, conforme excertos do Parecer do DECOM já referido:
"599. A terra na China é de propriedade do Estado, de acordo com o
disposto no art. 10 da Constituição Chinesa. Nos termos do referido dispositivo, e de
modo geral, os terrenos localizados em áreas urbanas são de propriedade do governo
central e os terrenos localizados em áreas rurais ou suburbanas são de propriedade
dos governos provinciais ou das "coletividades locais". Ademais, em investigação
conduzida pelo "Department of Commerce", dos Estados Unidos da América, em
investigação de subsídios concedidos pelo governo chinês, o DOC se manifestou da
seguinte forma:
"As an initial matter, we note that private land ownership is prohibited in the PRC
and that all land is owned by some level of government, the distinction being between land
owned by the local government or 'collective' at the township or village level and land owned by
the national government (also referred to as state-owned or 'owned by the whole people').
600. Conforme relatório "Asia News", de janeiro de 2015, a empresa de
consultoria alemã Beiten Burkhardt explica brevemente as formas de concessão dos
direitos de uso da terra pelo governo chinês para projetos industriais:
"In order to use Chinese land for construction projects, one must obtain land
use rights classified as either "granted" or "allocated". Allocated land use rights are
only provided for special purposes, including military use and key projects in the areas
of energy, communications and water use. Granted land use rights are issued for a
certain period of time against payment of a fee, and the terms are documented
contractually. The contract terms and related title documents also stipulate the
designated land use, for example, residential or industrial. The grant term of the land
use rights depends on the designated purpose of the use of the land".
601. Assim, as políticas industriais chinesas determinam que os governos
central e locais devem alocar, de modo preferencial, terrenos para o desenvolvimento
de indústrias prioritárias, entre elas a indústria siderúrgica. Além disso, a Decisão no
40, do Conselho de Estado Chinês, determina que os governos de todas as províncias,
regiões autônomas e municipalidades devem formular políticas sobre o uso da terra
para implementar as políticas industriais chinesas, que designam a indústria siderúrgica
como uma indústria prioritária. Como exemplos de política implementada de acordo
com tal orientação, tem-se o "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization
Plan Outline ", da província de Jiangsu, que determina que as agências governamentais
devem dar prioridade para o uso da terra para projetos da indústria siderúrgica, e o
"Iron and
Steel Industry Adjustment and
Revitalization Plan", da
província de
Guangdong, o qual determina que o governo provincial incentive grandes plantas
siderúrgicas a se estabelecerem em áreas específicas."
202. Naquela ocasião, a despeito das alegações apresentadas pelo Grupo
Baosteel de que os seus terrenos teriam sido adquiridos em condição de mercado, o
DECOM logrou encontrar documentos oficiais que indicavam a obtenção de uso de
terrenos sem contrapartida financeira por parte da empresa. Ademais, em processo de
verificação in loco, a condição gratuita da utilização de terrenos foi confirmada:
"609. O Grupo Baosteel em sua resposta ao questionário informou que seus
terrenos teriam sido adquiridos em condição de mercado, e que nenhuma de suas
compras seria um subsídio. Salienta-se que nenhuma das empresas trouxe elemento
apto a corroborar tal informação e sequer respondeu ao questionário ou trouxe
informações sobre as terras nas quais estão instaladas suas unidades.
610. O Departamento logrou encontrar, em sentido diverso ao alegado pelo
grupo Baosteel, documento oficial da Baosteel na ocasião de lançamento de seus
títulos (bonds), datado de 22 de fevereiro de 2012, em que esta afirma, na seção de
fatores de risco, que:
"Certain land parcels occupied by the Group are state-owned allocated land,
granted land without payment of land premium or collectively-owned land. Moreover,
the Group has not yet obtained ownership certificates for some of its individual
buildings. As a result, the use of these properties by the Group may be
terminated".
[...]
613. Nas verificações in loco, ambos grupos confirmaram que o terreno
original de instalação das respectivas plantas foi obtido a título gratuito do governo,
o que vai ao encontro das conclusões do Departamento. Foi explicado que, por ser de
interesse estratégico do governo a instalação das siderúrgicas, não houve nenhum
pagamento pelos terrenos. Salienta-se que esses terrenos originais até hoje constituem
a quase totalidade das terras detidas pelos grupos, sendo as aquisições posteriores
pouco significativas ante ao total."
203. Nesse sentido, foram apurados montantes de subsídios da ordem de US$
67,73 por tonelada para o Grupo Bengang e US$ 39,63 por tonelada de laminado a quente
para o Grupo Baosteel, com base nos fatos disponíveis constantes dos autos do processo.
204. No caso do programa de empréstimos preferenciais investigado pelo
DECOM no âmbito do caso de laminados a quente, também foi possível encontrar
elementos concretos acerca dos subsídios que beneficiam o setor siderúrgico:
"309. Nesse sentido, além de controlar os principais bancos do mercado
chinês, o Governo da China também influencia as decisões dos agentes bancários por
meio da lei "Law of the People's Republic of China on Commercial Banks", que dispõe
em seu artigo 34 sobre a obrigatoriedade de os bancos atuarem em conformidade com
a orientação da política industrial do Estado, conforme transcrito abaixo:
Article 34 Commercial banks shall conduct their business of lending in
accordance with the needs of the national economic and social development and under
the guidance of the industrial policies of the State. (grifo nosso)