DOU 24/07/2023 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 139, segunda-feira, 24 de julho de 2023
ISSN 1677-7042
Seção 1
310. Insta salientar que tal artigo não faz distinção entre bancos comerciais
estatais e bancos comerciais ditos privados, o que só reforça a constatação de que o
sistema bancário chinês, como um todo, se sujeita às diretrizes do Estado.
[...]
314. Ainda quanto à intervenção no sistema bancário, o documento "IMF
Working Paper - Financial Distortions in China: A General Equilibrium Approach", de
2015, aponta como as principais distorções existentes do sistema financeiro chinês, que
potencializaram o crescimento do país, o controle das taxas de juros pelo Banco
Central Chinês, além da "garantia implícita" de que o governo jamais deixaria que uma
empresa estatal não pagasse seus empréstimos:
While a succession of market-oriented reforms has transformed China into
the second largest economy in the world, financial sector reforms have been lagging
behind. Interest rates used to be heavily controlled and had been liberalized only
gradually. Even more entrenched is the system of implicit state guarantees covering
financial institutions and corporates (particularly state-owned), giving an easier access
to credit to entities perceived to be backed by the government. Why have these
distortions survived for that long, even as the rest of the economy has been undergoing
a transition to a market-oriented system? They have been an integral part of the
China's growth story. Low, administratively-controlled interest rates have worked in
tandem with distortions artificially boosting saving rates. Both reduced the cost of
capital to support what has long been the highest investment rate in the world.
Widespread implicit state guarantees further supported credit flow and investment,
particularly when export collapsed after the Global Financial Crisis. This mechanism
supercharged China's growth liftoff.
315. Este documento aponta ainda que as garantias implícitas dadas pelo
Governo da China e o acesso privilegiado ao crédito beneficiaram principalmente, mas
não exclusivamente, as empresas estatais.
Implicit guarantees distort lending decision. With the guarantees, there is
incentive for creditors to lend more (and more cheaply) to those perceived to be
guaranteed, regardless of the viability or project. Indeed, there is evidence that SOEs
have enjoyed better access to finance than their private counterpart.
316. Diante do exposto, tem-se que o sistema financeiro chinês não é regido
pelas regras de mercado, mas sim pelo Governo daquele país, tanto através da sua regulação
quanto através da participação governamental nas instituições financeiras chinesas.
317. Nesse sentido, há elementos que indicam claramente que a indústria
siderúrgica chinesa foi beneficiada com empréstimos preferenciais concedidos pelos
bancos chineses
para implementação dos
objetivos estabelecidos
nas políticas
industriais do país, conforme descrito no item 4.1 desta Nota Técnica.
[...]
322. Como já dito, o documento ""Guiding Opinions on Resolving the Problem of
Severe Excess Capacity" apresenta como uma das estratégias indicadas para a solução do
problema de excesso de capacidade produtiva a concessão de empréstimos para aumentar o
nível tecnológico das empresas. Elementos dos autos apontam ainda que o governo chinês
emitiu listas de empresas, contendo diversos produtores de aço, para as quais seriam
concedidos empréstimos preferenciais com o objetivo de levá-las a adquirir novos
equipamentos para melhorar a qualidade dos seus produtos e reduzir o consumo de energia".
205. Nesse sentido, foram apurados montantes de subsídios da ordem de US$
116,53 por tonelada para o Grupo Bengang e US$ 89,83 por tonelada de laminado a quente
para o Grupo Baosteel, com base nos fatos disponíveis constantes dos autos do processo.
206. Sobre restrições a investimentos estrangeiros no aço, trata-se de mais um
elemento que, individualmente, não é capaz de levar a uma conclusão definitiva de que não
prevalecem condições de economia de mercado em determinado setor. Como mencionado
anteriormente, havia participação estatal relevante no mundo até o final do século passado,
e a intervenção do Governo muitas vezes é justificável em virtude do caráter estratégico do
setor para o desenvolvimento econômico e para a defesa nacional dos países.
207. Apesar disso, em um contexto de massiva presença estatal como o
descrito na presente análise, seja por meio da propriedade direta de produtoras de aço
ou de suas controladoras, seja por meio de outros instrumentos como a presença
formal do Partido Comunista na estrutura da empresa, essa questão passa a ser
relevante porque pode contribuir para que não prevaleçam condições de economia de
mercado neste segmento produtivo.
208. Como exemplo, apesar de o PCC encorajar que organizações partidárias
sejam formadas em
todas as empresas, aquelas em que
predomina o capital
estrangeiro naturalmente tendem a ser mais resistentes. Matéria de periódico chinês
trazida aos autos pela Baosteel mostra que a cidade de Suzhou possuía 6.545 empresas
de capital estrangeiro e apenas 1.049 Comitês do Partido. Em outra matéria, em
Pequim, de quase 10 mil empresas estrangeiras atendidas pela Foreign Enterprise
Human Resources (FESCO), uma empresa que presta serviços de recursos humanos,
apenas 105 possuíam Comitês.
209. Como a participação de Comitês é menor em empresas de capital
estrangeiro, a liberalização total de investimentos estrangeiros tenderia a reduzir o
grau de influência do Estado sobre o setor.
210. Em novembro de 2017, a Câmara Europeia de Comércio expressou
preocupação com o relato de empresas europeias participantes de joint-ventures (JV)
com estatais chinesas de que estas estariam solicitando que Comitês do Partido fossem
formalizados na estrutura de governança da JV e que os estatutos da JV devessem ser
revisados para dar ao Partido maior papel na governança e na tomada de decisão em
todos os assuntos significativos da JV.
211. As
informações analisadas mostram
que a
China implementou
recentemente maior liberalização de investimentos no setor siderúrgico, mas ainda
permanecem restrições quantitativas e de localização.
212. Em resumo, foi possível concluir que o Estado chinês, em todos os
níveis de Governo, concede subsídios em grande montante e de formas variadas.
Ademais, ainda existem restrições importantes ao investimento estrangeiro voltado ao
setor. Estes instrumentos se juntam à ampla atuação do Estado já relatada, seja
diretamente por meio das estatais, seja indiretamente por meio, por exemplo, dos
Comitês do Partido Comunista, para compor um quadro final de distorção significativa
das condições de economia de mercado no setor siderúrgico chinês.
5.1.1.1.3 Da conclusão sobre a prevalência de condições de economia de
mercado no segmento produtivo siderúrgico chinês
213. A conclusão deste documento parte dos seguintes fatos, os quais foram
considerados comprovados por meio das evidências analisadas anteriormente: i) houve
contribuição decisiva da China para o excesso de capacidade de aço no mundo, especialmente
após a crise de 2008 (5.1.1.1.2.2); ii) empresas chinesas possuem em média lucratividade mais
baixa e endividamento maior do que suas congêneres no exterior, e no caso das empresas
estatais estes indicadores são ainda piores (5.1.1.1.2.2); e iii) a presença e o nível de
intervenção governamental, direto ou indireto, é alto, em todos os níveis de governo, e é
significativo inclusive sobre as empresas privadas (itens 5.1.1.1.2.3, 5.1.1.1.2.4 e 5.1.1.1.2.5).
214. Foi no período pós-crise de 2008 que o problema do excesso de
capacidade ociosa mundial, da baixa lucratividade e do alto endividamento das
empresas se tornou mais evidente. Com a retração da demanda mundial por aço,
esperava-se que o excesso de capacidade instalada fosse de curto prazo, já que a
redução dos preços e o aumento dos custos decorrentes das deseconomias de escala
gerariam os incentivos de mercado que levariam as empresas a se reestruturarem.
215. Contudo, liderada pelos investimentos chineses, a capacidade instalada
mundial cresceu fortemente, levando o setor de aço mundial a uma crise financeira
por meio do comércio internacional. A gravidade e a persistência desta situação,
considerando, inclusive, dados coletados pela OCDE de 2021, são evidências
importantes de que não prevalecem condições de economia de mercado no setor de
aço chinês.
216. A simples presença significativa
de empresas estatais no setor,
contudo, não seria por si só suficiente para se alcançar uma conclusão neste sentido.
Foi apenas por meio de uma análise detalhada do funcionamento do Estado chinês,
especialmente da relação entre os diversos níveis de Governo, e da sua influência
sobre os produtores domésticos públicos e privados, que foi possível entender de que
forma os problemas refletidos no excesso de capacidade instalada decorrem da não
prevalência de condições de economia de mercado no setor do aço.
217. Inicialmente, foi possível observar que o Governo central procurou
mitigar o problema de sobre capacidade produtiva especialmente após a crise de 2008,
o que pode ser constatado nas metas e diretrizes dos seus Planos gerais e específicos
e na atuação de estatais diretamente subordinadas a ele, como a Baosteel. Contudo,
apesar do esforço do Governo central chinês, o que se viu foi um aumento significativo
da capacidade ociosa até 2015, e que continua alta apesar da diminuição recente. O
monitoramento do setor realizado pela OCDE chama a atenção para a permanência da
situação de sobrecapacidade mundial, em contexto de possível redução da demanda
decorrente das incertezas geradas pela pandemia da COVID-19.
218. O que os dados apontam, na verdade, é que a alta fragmentação da
produção de aço na China e a preponderância de estatais subordinadas a níveis de
Governo subnacionais explicam em boa parte a dificuldade do Governo central em
corrigir o excesso de capacidade instalada. Dados do setor e específicos das empresas
mostram que a influência do Governo central é menor sobre estatais de outros níveis
de Governo, os quais possuem preocupações imediatas em termos de emprego e
estabilidade social, especialmente em um cenário pós crise, e que não necessariamente
estão alinhadas aos objetivos do Governo central, muito menos aos incentivos de
mercado. 
Neste
cenário, 
a 
atuação
destes 
entes
subnacionais 
contribuiu
significativamente para viabilizar novos investimentos e a sustentação de prejuízos e
dívidas crescentes, descoladas das condições de economia de mercado.
219. A influência do Governo sobre as empresas privadas parece mais reduzida,
tendo em vista os dados de ociosidade, lucratividade e de endividamento destas empresas
em comparação com suas contrapartes estatais. Contudo, como visto no caso da maior
empresa privada de aço do país, não se pode afirmar que seja pouco significativa. A
presença massiva do Estado no setor, no âmbito nacional ou subnacional, por meio de
influência direta (propriedade direta pouco abaixo de 50% da produção nacional) ou
indireta (por meio de Comitês do PCC, subsídios e outras práticas), atrai o setor privado
para a órbita do Estado por motivos de sobrevivência ou, até mesmo, porque o alinhamento
gera maiores oportunidades de crescimento, agravando as distorções no setor.
220. O 13º Plano Quinquenal (2015-2020) adotou um tom mais rigoroso nas
suas diretrizes voltadas à diminuição das distorções observadas, inclusive proibindo
governos locais e agências de aprovarem novos projetos e adições de capacidade
instalada. Como visto, em 2016 e 2017 houve, efetivamente, uma redução da
capacidade instalada líquida no país. Isso não obstante, além do nível de ociosidade
ainda ser muito elevado, a maior parte das reduções de capacidade foi realizada por
empresas privadas e, no setor público, lideradas por empresas de grande porte mais
próximas do Governo central. Estas últimas, por seu turno, obedecem majoritariamente
a metas pré-definidas em nível administrativo, que não necessariamente refletem uma
alocação de recursos em que prevaleçam condições de economia de mercado.
221. Ressalte-se, novamente, que as conclusões supramencionadas refletem
uma série de investigações que versaram sobre a não prevalência de condições de economia
de mercado no segmento produtivo de aço na China desde 2019 - aço GNO, encerrada pela
Portaria SECINT nº 495, de 12 de julho de 2019; tubos de aço inoxidável austenístico com
costura, encerrada pela Portaria SECINT nº 506, de 24 de julho de 2019; laminados planos
de aço inoxidável a frio, encerrado pela Portaria SECINT nº 4.353, de 1º de outubro de 2019;
e cilindros para GNV, encerrada pela Resolução Gecex nº 225, de 23 de julho de 2021.
222. Assim, diante do exposto, em conformidade com a normativa brasileira de
defesa comercial e com lastro na legislação multilateral, em especial o disposto no Artigo
15(a) do Protocolo de Acessão da China à OMC, e em linha com os entendimentos
anteriores deste Departamento sobre o setor siderúrgico na China, conclui-se que no
segmento produtivo do produto similar objeto da presente revisão não prevalecem
condições de economia de mercado. Dessa forma, será utilizado, para fins de apuração do
valor normal desta revisão com vistas à determinação de probabilidade de retomada da
prática de dumping, metodologia alternativa que não se baseie em uma comparação
estrita com os preços ou os custos domésticos chineses. Serão observadas, portanto, as
disposições dos arts. 15, 16 e 17 do Decreto nº 8.058, de 2013, que regulam o tratamento
alternativo àquele previsto nos arts. 8º a 14 para fins de apuração do valor normal.
223. Dado que se fez necessário selecionar terceiro país substituto, as partes
interessadas puderam se manifestar quanto à escolha ou sugerir país alternativo, nos
termos §3º do art. 15 do Decreto nº 8.058, de 2013, dentro do prazo improrrogável de
setenta dias contado da data de início da investigação.
5.1.1.2 Do valor normal nos EUA - terceiro país substituto para fins para início
de investigação
224. De acordo com item "iii" do Artigo 5.2 do Acordo Antidumping,
incorporado ao ordenamento jurídico brasileiro por meio do Decreto nº 1.355, de 30 de
dezembro de 1994, a petição deverá conter informação sobre os preços pelos quais o
produto em questão é vendido quando destinado ao consumo no mercado doméstico do
país de origem ou de exportação ou, quando for o caso, informação sobre os preços pelos
quais o produto é vendido pelo país de origem ou de exportação a um terceiro país ou
sobre o preço construído do produto.
225. À luz das condições de operação e funcionamento do setor siderúrgico,
considerou-se, para fins do início desta revisão, que no setor produtivo chinês de tubos de
aço sem costura não prevalecem condições de economia de mercado, conforme descrito
no item anterior.
226. Para a apuração do valor normal a peticionária sugeriu que os Estados
Unidos da América fossem considerados como terceiro país de economia de mercado e
sugeriu que o valor normal fosse apurado por meio dos preços no mercado interno
estadunidense publicados pela Preston Pipe & Tube Report, referentes ao período de
análise da continuação/retomada do dumping (P5).
227. A peticionária justificou a escolha dos Estados Unidos da América (EUA)
indicando que aquele país seria um dos principais e mais tradicionais mercados tanto pelo
lado produtor como consumidor dos tubos sob análise. Além disso, deve-se considerar que
é um mercado onde as fontes de informação são transparentes e tradicionais, com grande
credibilidade e reputação.
228. Instada a justificar a indicação dos Estados Unidos da América (EUA) como
país substituto, ao invés da Romênia, cujo procedimento de revisão de final de período de
tubos de aço carbono sem costura tem por objeto produto similar ao produto importado
da China, a peticionária reafirmou seu entendimento de que seria mais apropriada a
adoção dos EUA neste procedimento, dado que, além das características informadas no
parágrafo anterior, os dados de preço americanos seriam mais precisos e transparentes
que os da Romênia, pois, na ausência de publicações especializadas ou outras fontes de
informação de preços no mercado interno romeno, seria necessário adotar seu valor
normal construído.
229. Outrossim, a peticionária rememorou ainda, que a revisão precedente, que
culminou com a prorrogação do direito antidumping objeto da presente petição de revisão de
final de período também se utilizou dos EUA como terceiro país de economia de mercado.
230. Isso posto, para fins de início da revisão, a autoridade investigadora
entendeu que a sugestão de terceiro país de economia de mercado atende aos termos do
§1º do art. 15 do Decreto nº 8.058, de 2013, aplicável ao caso em tela em decorrência das
conclusões expostas acima sobre a não prevalência de condições de economia de mercado
no segmento produtivo em questão, uma vez que:
I. os EUA são um dos principais e mais tradicionais mercados, tanto pelo lado
produtor como consumidor de tubos de aço sem costura, atendendo ao disposto no inciso
II do §1º do art. 15 do Regulamento Brasileiro;
II. no mercado estadunidense as fontes de informação são transparentes e
tradicionais, com grande credibilidade e reputação, atendendo ao disposto no inciso V do
§1º do art. 15 do Regulamento Brasileiro, que prevê o grau de adequação das informações
apresentadas com relação à investigação em curso; e
III. a similaridade
entre o produto originário da China
e o produto
comercializado no mercado interno dos EUA, nos termos do disposto no inciso III do §1º
do art. 15 do Regulamento Brasileiro, conforme já reconhecido na investigação original,
que se utilizou da mesma fonte de informação.
231. Nos termos dos §§ 3º e 4º do art. 15 do Decreto nº 8.058, de 2013,
instaram-se as partes interessadas a se manifestar sobre a escolha do terceiro país no
prazo improrrogável de setenta dias contados do início da revisão, levando-se em

                            

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