DOU 29/09/2023 - Diário Oficial da União - Brasil

Documento assinado digitalmente conforme MP nº 2.200-2 de 24/08/2001,
que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil.
Este documento pode ser verificado no endereço eletrônico
http://www.in.gov.br/autenticidade.html, pelo código 05152023092900056
56
Nº 187, sexta-feira, 29 de setembro de 2023
ISSN 1677-7042
Seção 1
45. A Comissão observou que a jurisprudência da Corte em matéria de
exceções preliminares de falta de esgotamento dos recursos internos destacou que esta
deve ser apresentada no momento processual oportuno e que o Estado deve especificar
claramente os recursos que, a seu critério, não foram esgotados. Ressaltou que, nos
escritos de maio e outubro de 2012, o Estado não interpôs a exceção de falta de
esgotamento dos recursos internos, nem fez referência aos recursos que deveriam ser
esgotados quando invocou essa exceção, razão pela qual considerou essa exceção
extemporânea. Ressaltou também que a Convenção Americana não prevê que se esgotem
mecanismos adicionais para que as vítimas possam obter uma reparação relacionada com
fatos referentes aos recursos internos que sejam pertinentes, motivo por que uma
interpretação como a proposta pelo Estado não só jogaria sobre as vítimas uma carga
desproporcional, mas contrariaria o disposto na própria Convenção e a razão de ser tanto
do requisito de esgotamento dos recursos internos como da instituição da reparação.
46. Afirmou que o requisito de esgotamento dos recursos internos diz respeito
aos fatos que alegadamente violam os direitos humanos. A pretensão das reparações
decorre da declaração de responsabilidade internacional do Estado e, portanto, essa
pretensão não depende do esgotamento de recursos internos.
47. Os Representantes destacaram que o Estado não alegou oportunamente a
exceção de não esgotamento dos recursos internos. Destacaram também que os
argumentos do Estado são inconsistentes, porque também alegou que a promulgação da
Lei de Anistia efetivamente impediu o esgotamento dos recursos na jurisdição interna.
Salientaram que o Estado afirmou que os recursos foram esgotados pela decisão do
Superior Tribunal de Justiça, de 18 de agosto de 1993. Desse modo, além da
extemporaneidade da exceção, consideraram que o Estado viola o princípio do estoppel,
ao adotar conduta processual contraditória.
48. Finalmente, argumentaram que, no que se refere ao recurso de habeas
data, não constitui ele um recurso adequado para estabelecer as responsabilidades
correspondentes à prisão arbitrária, à tortura e à execução de Vladimir Herzog. O recurso
que atende a essas características são a investigação e a ação penal, que foram
repetidamente obstruídas pelas autoridades brasileiras. Os representantes sustentaram
que a Corte deve recusar a exceção de falta de esgotamento de recursos internos
interposta pelo Estado.
C.2. Considerações da Corte
49. A Corte elaborou diretrizes claras para analisar uma exceção preliminar
baseada num suposto descumprimento do requisito de esgotamento dos recursos
internos. Em primeiro lugar, interpretou a exceção como uma defesa disponível para o
Estado e, como tal, o Estado pode renunciar a ela, seja expressa, seja tacitamente. Em
segundo lugar, essa exceção deve ser apresentada oportunamente, com o propósito de
que o Estado possa exercer seu direito de defesa. Em terceiro lugar, a Corte afirmou que
o Estado que apresenta essa exceção deve especificar os recursos internos que ainda não
tenham sido esgotados e demonstrar que esses recursos são aplicáveis e efetivos.[26]
50. A Corte salientou que o artigo 46.1.a da Convenção dispõe que, para
determinar a admissibilidade de uma petição ou comunicação apresentada à Comissão,
em conformidade com os artigos 44 ou 45 da Convenção, é necessário que tenham sido
interpostos e esgotados os recursos da jurisdição interna, conforme os princípios do
Direito Internacional geralmente reconhecidos.[27]
51. Portanto, durante a etapa de admissibilidade do caso junto à Comissão, o
Estado deve especificar claramente os recursos que, a seu critério, ainda não foram
esgotados, considerando a necessidade de salvaguardar o princípio de igualdade
processual entre as partes, que deve reger todo o procedimento perante o Sistema
Interamericano.[28] Como a Corte estabeleceu de maneira reiterada, não é tarefa deste
Tribunal, nem da Comissão, identificar ex officio quais são os recursos internos pendentes
de esgotamento, porquanto não compete aos órgãos internacionais corrigir a falta de
exatidão das alegações do Estado.[29] Do mesmo modo, os argumentos que dão conteúdo
à exceção preliminar interposta pelo Estado perante a Comissão durante a etapa de
admissibilidade devem corresponder àqueles expostos perante a Corte.[30]
52. A Corte constata que essas circunstâncias não se verificam no presente
caso, ou seja, o Estado apresentou alegações diferentes na etapa de admissibilidade
perante a Comissão e na exceção preliminar perante a Corte.[31] Além disso, o Tribunal
constata que, em sua primeira comunicação à Comissão, o Estado não opôs essa exceção,
motivo por que sua apresentação ao Tribunal é extemporânea.
53. Em virtude de todo o acima exposto, a Corte desconsidera a exceção
interposta pelo Estado por considerá-la improcedente.
D - Descumprimento do prazo para a apresentação da petição à Comissão
D.1. Alegações do Estado e observações da Comissão e dos representantes
54. O Estado declarou que a Convenção Americana dispõe que a petição deve
ser apresentada à Comissão seis meses depois do esgotamento dos recursos internos.
Excepcionalmente, quando esse prazo não é aplicável, a petição deve ser apresentada
num prazo razoável. O Brasil afirmou que no presente caso não se observou o prazo
razoável ou, subsidiariamente, o prazo de seis meses, no que se refere às alegadas
violações decorrentes da suposta ausência de ação penal.
55. Segundo o Estado, no presente caso, a Comissão aplicou a exceção de
esgotamento prévio de recursos internos prevista no artigo 46.2.a da Convenção
Americana, no entendimento de que a Lei de Anistia configuraria uma situação de
ausência de devido processo legal para a proteção dos direitos supostamente violados,
razão pela qual passou ao exame do prazo razoável. O Estado argumentou que se deixou
de considerar os fatos principais, nesse momento da análise de admissibilidade,
relacionados com a detenção arbitrária, tortura e morte da vítima, para considerar o
questionamento da Lei de Anistia como elemento central da petição, motivo pelo qual
solicitou que a Corte procedesse ao controle de legalidade da atuação da Comissão.
56. Em segundo lugar, afirmou que não é válido considerar a data de
promulgação da Lei de Anistia para o cômputo do prazo razoável, pois implicaria o
exercício em abstrato da jurisdição contenciosa da Corte. Acrescentou que, mesmo que
se considere essa data, 30 anos se passaram da promulgação da Lei à apresentação da
petição à Comissão. Em terceiro lugar, alegou que não é adequado considerar as
tentativas de iniciar uma investigação, ou os procedimentos para conceder medidas de
reparação, como marco temporal para contabilizar o prazo razoável. Em quarto lugar,
aduziu que o alegado caráter continuado de impunidade dos fatos não permite
estabelecer um marco temporal de referência, o que impede qualquer análise do prazo
razoável. Afirmou, ainda, que, a partir de 28 de agosto de 1979, não havia recurso
interno para promover a investigação das violações sofridas por Vladimir Herzog, que
foram de caráter instantâneo, não continuado.
57. Também alegou que é fato que, em 1992, o Brasil ratificou a Convenção
Americana e, desde esse momento, as organizações peticionárias podiam apresentar seu
caso à Comissão. Diante da falta de recursos internos, o Estado salientou que não se
aplicava a regra dos seis meses disposta no artigo 46 da Convenção, mas sim o dever de
apresentar a petição dentro de um prazo razoável.
58. O Brasil considerou que os critérios da Comissão para considerar um prazo
razoável são "extremamente" flexíveis e variam de acordo com considerações casuísticas.
Destacou que, no caso sub judice, apresentam-se violações de caráter instantâneo, e que
transcorreram 30 anos entre a ocorrência dos fatos e a apresentação da petição. Para o
Estado, isso não constitui um prazo razoável.
59. Por último, julgou inadequado que se utilize a última tentativa de reabrir
as investigações do caso concreto como marco para o cômputo do prazo razoável.
Ressaltou que o objeto da reclamação apresentada em 2007 à Procuradoria da República
era a ausência de apresentação, por parte da União, de ações de regresso (cobrança de
indenização) contra os autores de danos nos termos da Lei No. 9140, de 1995. Essa
reclamação não se circunscrevia ao caso de Vladimir Herzog e tampouco perseguia fins
penais, mas, pelo contrário, segundo o Estado, reconhecia a prescrição das ações penais.
Portanto, a representação do Estado afirmou que o que ocorreu em 2008 não foi um
arquivamento da investigação e que, consequentemente, o prazo razoável não corre a
partir dessa última data. Finalmente, salientou que, no Relatório de Mérito, a Comissão
não identificou de maneira clara quais seriam os termos para a avaliação do prazo
razoável e tampouco que essa avaliação tinha a obrigação de identificar o início do
prazo.
60. A Comissão observou, em primeiro lugar, que o Estado solicitou que a
Corte procedesse a um controle de legalidade quanto à análise do prazo de seis meses.
Declarou que tem plena autonomia no exercício de suas faculdades convencionais e que
a revisão de questões de admissibilidade deveria ser efetuada somente em circunstâncias
excepcionais, quando coincidam os seguintes elementos: i) que haja um erro de
procedimento; ii) que seja qualificado como grave; iii) que afete o direito de defesa da
parte que o invoca; e iv) que fique provado prejuízo concreto. A Comissão considerou
que nenhum dos quatro elementos se configura no presente caso.
61. Em segundo lugar, a Comissão considerou que era aplicável a exceção ao
requisito de esgotamento dos recursos internos, contemplada no artigo 46.2.a da
Convenção, razão pela qual o prazo de seis meses não era aplicável. A Comissão reiterou,
em todos os seus termos, o relatório de admissibilidade, no qual afirmou que, em casos
que supostamente implicam delitos penais passíveis de ação de ofício no Brasil - a
detenção arbitrária, a tortura e a execução extrajudicial de uma pessoa -, o recurso
idôneo e efetivo é uma investigação criminal e um julgamento no sistema de justiça
ordinária. Também observou que a Lei de Anistia é "um obstáculo à acusação criminal
dos responsáveis" pelas violações cometidas contra a suposta vítima e, portanto, a
Comissão determinou que a petição era admissível porque a legislação interna do Brasil
não contempla o devido processo legal para a proteção dos direitos que se alega terem
sido violados. Além disso, a Comissão sustentou que houve múltiplas ações no âmbito
interno, nos anos de 2008 e 2009, motivo pelo qual a apresentação da petição em 2009
foi razoável.
62. Em virtude do exposto, a Comissão solicitou à Corte que rejeite a
solicitação do Estado de efetuar um controle de legalidade sobre esse aspecto, pois o
Estado não demonstrou que se encontram presentes os pressupostos para que esse
controle tenha lugar. Subsidiariamente, solicitou à Corte que determine que a análise
constante do relatório de admissibilidade sobre o requisito de apresentação oportuna da
petição se encontra dentro do marco convencional e regulamentar e, consequentemente,
que declare improcedente essa exceção preliminar.
63. Os Representantes destacaram que, na jurisprudência reiterada desta
Corte, se determina a improcedência da exceção referente ao prazo de seis meses, caso
o Estado tenha alegado o não esgotamento dos recursos internos, em razão da
contradição intrínseca entre esses argumentos. Sem prejuízo do exposto, destacaram que
a Comissão Interamericana tem autonomia e independência para examinar as petições
individuais submetidas a seu conhecimento, no exercício de seu mandato convencional.
64. Além disso, argumentaram que, de acordo com as sentenças desta Corte,
a revisão do procedimento perante a Comissão só teria procedência se alguma das partes
alegasse, de maneira fundamentada, a existência de um erro grave ou de alguma
inobservância dos requisitos de admissibilidade que violasse o direito de defesa da parte
interessada. Salientaram que a parte que o alega assume o ônus probatório de
demonstrar efetivamente o prejuízo a seu direito de defesa, razão pela qual não é
suficiente uma queixa ou discrepância de critérios em relação às medidas adotadas pela
Comissão.
65. Destacaram que a razoabilidade do prazo é uma decisão da Comissão,
para o que leva em conta a data dos fatos e as circunstâncias concretas do caso. Os
representantes enfatizaram a incompatibilidade da Lei de Anistia com a Convenção
Americana, além da impunidade, sob a referida Lei, das violações de direitos humanos
ocorridas durante o regime militar, razões que levaram a Comissão a concluir que a
petição foi apresentada em prazo razoável.
D.2. Considerações da Corte
66. O Estado solicitou à Corte que realizasse um controle de legalidade do
procedimento perante a Comissão, embora, a juízo do Tribunal, no presente caso, o
enfoque proposto corresponda a uma exceção preliminar que questiona a admissibilidade
da petição pelo suposto descumprimento do requisito estabelecido no artigo 46.2.a da
Convenção Americana.[32] Por esse motivo, a Corte examinará as alegações das partes à
luz dessas circunstâncias.
67. Em primeiro lugar, é necessário que a Corte avalie se, durante a etapa de
admissibilidade do caso perante a Comissão, os argumentos que dão conteúdo à exceção
preliminar interposta
pelo Estado
correspondem àqueles
apresentados perante a
Corte.[33]
68. No presente caso, durante a etapa de admissibilidade, o Estado
apresentou dois escritos à Comissão, um em 30 de maio de 2012 e outro em 18 de junho
desse mesmo ano. Em ambos os escritos apresentou argumentos similares sobre o prazo
para a interposição da petição inicial. Posteriormente, no escrito de contestação no
âmbito do processo perante a Corte, o Estado se referiu novamente à mencionada
exceção preliminar. Com base no exposto, a Corte observa que os argumentos que dão
conteúdo à exceção preliminar interposta pelo Estado perante a Comissão durante a
etapa de admissibilidade correspondem àqueles apresentados perante a Corte, de modo
que passará a analisar seu conteúdo material.
69. A Corte constata que o Estado reconheceu a inexistência de recursos
disponíveis para as vítimas, em virtude da Lei de Anistia,[34] ou seja, não há controvérsia
entre as partes nesse aspecto. Em virtude disso, a regra dos seis meses é inaplicável e,
por isso, compete ao Tribunal verificar se transcorreu um prazo razoável para que os
peticionários recorressem à Comissão Interamericana. Nesse sentido, a Corte observa que
há, de fato, uma controvérsia entre as partes sobre qual deve ser considerada a data
pertinente para o cômputo desse prazo razoável.
70. A Corte observa que, embora em 18 de agosto de 1993 tenha sido
concluído oficialmente o inquérito policial no. 487/92 na justiça estadual de São Paulo
(par. 140 a 145 infra), em 4 de dezembro de 1995, foi promulgada a Lei No. 9.140/1995,
que criou a Comissão Especial de Mortos e Desaparecidos Políticos (CEMDP) (par. 146 a
151 infra), que emitiu seu relatório final no ano de 2007. Além disso, o Tribunal nota que
foi com base no resultado desse relatório que se apresentou a denúncia ao Ministério
Público Federal que deu início ao processo no. 2008.61.81.013434-2. O arquivamento
desse processo, ocorrido em 9 de janeiro de 2009 (par. 152 a 160 infra), finalmente
motivou a apresentação da petição inicial perante a Comissão Interamericana, em 10 de
julho desse mesmo ano.
71. No presente caso, a Corte constata que o suposto dano que motiva a
apresentação da petição inicial é a impunidade em que se encontram a morte e a tortura
de Vladimir Herzog. Com base no acima exposto, a Corte é de opinião que os
peticionários tinham uma expectativa razoável de que o Estado remediasse essa situação
de impunidade a partir do retorno da democracia e, sobretudo, a partir da apresentação
do relatório final da Comissão criada pela Lei No. 9.140/1995. Por esses motivos, o
Tribunal considera que as circunstâncias específicas do presente caso, em especial a
influência da Lei de Anistia na possibilidade de investigar e julgar a morte do senhor
Herzog, a emissão do relatório da CEMDP, em 2007, e as ações iniciadas pelo Ministério
Público Federal são, em seu conjunto, ações que podiam ter contribuído para a
eliminação da impunidade e, portanto, são fatos relevantes que permitem determinar
que a apresentação da petição inicial ocorreu dentro de um prazo razoável. Portanto, a
petição era admissível e, por isso, a Corte resolve declarar improcedente a exceção
preliminar apresentada pelo Estado.
E. Incompetência ratione materiae para revisar decisões internas sobre
possíveis violações dos artigos 8 e 25 da Convenção Americana (exceção de quarta
instância)
E.1. Alegações do Estado, observações da Comissão e dos representantes
72. O Estado observou que o Sistema Interamericano de Direitos Humanos
não tem como propósito revisar o mérito das conclusões alcançadas pelas autoridades
nacionais no exercício legítimo de suas competências, e que, portanto, está fora da
competência ratione materiae da Comissão e da Corte assumir o papel das autoridades
nacionais e agir como se fossem um tribunal de recursos.
73. Reiterou que o procedimento iniciado em 2008 não é um recurso interno
apto para efeitos do cômputo do prazo razoável da apresentação da petição perante a
Comissão. Acrescentou que, ainda que se admitisse a idoneidade do referido recurso e
que, portanto, a petição foi apresentada dentro de um prazo razoável, o respeito à coisa
julgada material e a prescrição da ação penal - ambas protegidas pela Convenção -
impedem o exame do mérito do assunto.
74. Recordou que a decisão judicial adotada no ano de 1992 foi anterior aos
avanços jurisprudenciais da Corte Interamericana quanto à imprescritibilidade da ação
penal em casos semelhantes, e afirmou que exigir uma reinterpretação judicial de
decisões passadas com fundamento em teses jurisprudenciais que não existiam na época
reduziria o alcance das garantias judiciais.