DOU 02/01/2024 - Diário Oficial da União - Brasil
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Nº 1, terça-feira, 2 de janeiro de 2024
ISSN 1677-7042
Seção 1
A regra do Teto de Gastos instituída pela Emenda Constitucional nº 95, de 15
de dezembro de 2016, representou o estabelecimento de um novo marco fiscal no
país, que previa disciplinar a expansão das despesas primárias a partir do seu
congelamento em termos reais. A EC nº 95 estabeleceu limite para as despesas
primárias por um período de vinte exercícios financeiros, corrigido pela taxa de
inflação medida pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA).
A adoção dessa regra contribuiu para, inicialmente, moderar a trajetória de
crescimento dos gastos, mas sua característica pouco flexível mostrou-se inadequada
frente à continuidade dos efeitos negativos do pós-pandemia de Covid-19. Embora os
gastos primários tenham caído acentuadamente em 2021 em relação ao PIB, refletindo
em parte a recuperação do PIB nominal, as pressões sobre a regra se intensificaram,
levando à aprovação de aumento de despesas fora do teto estabelecido. Além disso, o
cumprimento da regra tem sido alcançado em grande parte por meio de cortes nos
investimentos federais, a fim de acomodar a expansão dos gastos obrigatórios e a
garantia de espaço para as emendas parlamentares impositivas. A redução do
investimento público para os menores patamares da série histórica, a não concessão
de ganhos reais ao salário-mínimo, o congelamento dos salários do funcionalismo
público, o sub financiamento de gastos sociais importantes como saúde pública, o
insucesso na melhoria da eficiência alocativa no Orçamento e o incentivo à concessão
de gastos tributários, são características importantes que marcam a inadequação do
teto de gastos estabelecido pela EC nº 95. Além disso, a excessiva rigidez,
inevitavelmente acompanhada de escapes, fez com que esta regra não cumprisse seu
objetivo de ancorar as expectativas dos agentes econômicos em relação à atuação
fiscal do Governo Federal.
Esses desenvolvimentos tornaram cada vez mais evidente o fato de que, para
permanecer eficaz no longo prazo, um novo arcabouço fiscal precisaria ser apoiado em
uma estratégia que evitasse a excessiva rigidez imposta pelo EC nº 95, de modo a
recuperar o protagonismo da política fiscal, suavizando ciclos, sem que isso
representasse o não cumprimento da regra, permitindo um maior nível de ancoragem
das expectativas dos agentes.
O novo arcabouço fiscal do país deve ter o objetivo de fortalecer a credibilidade
e o protagonismo da política fiscal, garantir trajetória sustentável da dívida pública e
conceder mais flexibilidade e espaço fiscal aos investimentos públicos e programas que
reduzam as desigualdades sociais.
A Emenda Constitucional nº 126, de 21 de dezembro de 2022, determina em
seu artigo 6º que o Presidente da República deverá encaminhar ao Congresso
Nacional, até 31 de agosto de 2023, projeto de lei complementar com o objetivo de
instituir regime fiscal crível e sustentável para garantir a estabilidade macroeconômica
do país e criar as condições adequadas ao crescimento socioeconômico. Em resumo, o
equilíbrio fiscal intertemporal é condição necessária para que haja políticas sociais
sustentáveis.
Em 30 de março de 2023, o governo federal, por meio do Ministério da
Fazenda, anunciou os principais aspectos que irão compor a proposta do novo
arcabouço de regras fiscais, em substituição ao Teto de Gastos que vigora desde 2016
e limita o crescimento das despesas ao ano anterior, corrigido pelo IPCA. Em linhas
gerais, no novo arcabouço de regras fiscais a ser proposto pelo Poder Executivo,
haverá uma combinação de limite de despesas, mais flexível que o Teto de Gastos,
com uma meta de resultado primário para o Governo Central. O conjunto de normas
deverá garantir a retomada de investimentos e recompor a base econômica com
responsabilidades fiscal e social, além de ser essencial para a estabilidade
macroeconômica, redução da inflação, bem como estímulo ao investimento privado e
internacional. Destacam-se a seguir os principais aspectos:
(i) crescimento real da despesa primária limitado a 70% da variação real da
receita;
(ii) independente da variação real da receita, o crescimento real da despesa
primária deve respeitar o limite inferior de 0,6% e o limite superior de 2,5%;
(iii) essa limitação para o crescimento da despesa é um mecanismo de ajuste
anticíclico para impedir o aumento exacerbado em momentos de crescimento
econômico (e consequente aumento da arrecadação) e queda em caso de baixo
crescimento econômico ou recessão (quando a receita tende a ter desempenho
igualmente ruim);
(iv) meta de resultado primário do Governo Central terá intervalo de tolerância
de 0,25 ponto percentual do PIB para cima e para baixo em cada ano;
(v) aplicação de mecanismos de correção: caso o resultado primário do
Governo Central fique abaixo do limite inferior do intervalo de tolerância, o
crescimento máximo das despesas no ano seguinte cai de 70% para 50% do
crescimento da receita; e
(vi) caso o resultado primário do Governo Central fique acima do limite superior
do intervalo de tolerância, o excedente poderá ser usado para investimentos públicos.
C.4) Reforma Tributária
No Brasil, a elevada complexidade tributária gera distorções alocativas pelos
altos custos de conformidade e de transição, resultando em uma enorme quantidade
de litígios entre contribuintes e autoridades fiscais, elevando as despesas para as
empresas e gerando insegurança jurídica. Além disso, o sistema tributário desencoraja
o investimento estrangeiro, e não transfere riqueza para a população mais
necessitada. Entre os problemas no formato atual estão a base fragmentada, que
resulta em distorções, e a cumulatividade, que não gera créditos e que onera a
produção do país de forma heterogênea, prejudicando setores com elevado valor
agregado, e distorcendo a competitividade frente ao produto importado, prejudicando
a produção nacional. Além disso, o contribuinte brasileiro gasta uma quantidade
excessiva de tempo e recursos financeiros para cumprir a legislação tributária em
constante alteração, bem como cumprir obrigações acessórias. Essa complexidade
tem reflexos na produtividade, no incentivo ao investimento e, consequentemente, no
crescimento econômico sustentável, equilibrado e inclusivo. Ainda, a atual estrutura
tributária concede uma série de benesses tributárias, tanto às maiores empresas,
quanto às pessoas mais ricas, facilitando o planejamento tributário e a elisão fiscal, de
modo que reforça as desigualdades sociais.
A reforma tributária, que tem sido discutida de forma simultânea à proposta do
novo arcabouço fiscal, terá como foco a simplificação dos impostos indiretos, na
direção de uma tributação do consumo sobre o valor adicionado, no primeiro
momento. Estudos mostram que a migração do sistema tributário atual para o novo
modelo possibilitará um elevado aumento no potencial de crescimento do país, além
do potencial de reduzir a desigualdade. Essa reforma visa a eliminação de
redundâncias e ineficiências, no intuito de minimizar esses custos e melhorar o
ambiente de negócios. Ao simplificar e modernizar o sistema tributário brasileiro, essa
reforma irá gerar efeitos positivos na produtividade e no crescimento econômico. Esse
maior crescimento permitirá ao país realizar um menor esforço fiscal para estabilizar a
sua dívida pública como proporção do PIB. Um sistema tributário bem desenhado está,
em geral, ligado a maior criação de novas empresas e formalização da economia e,
portanto, a maior crescimento econômico.
No segundo momento, o foco será a tributação da renda, eliminando
distorções atualmente presentes nesse tipo de tributação no Brasil. O sistema
tributário também deve se tornar mais progressivo, aumentando a participação dos
impostos diretos na carga tributária.
A redução do número de impostos e o fim da cumulatividade, a maior
transparência em relação ao que é efetivamente pago de impostos pelo consumidor, o
compartilhamento de informações entre as autoridades fiscais e a adoção de sistemas
tributários automáticos e universais, com menos espaço para exceções e regimes
especiais, podem aumentar a eficiência da arrecadação tributária e estimular o
cumprimento. Um sistema tributário mais simples também irá melhorar o ambiente de
negócios e aumentará a competitividade, com efeitos positivos na arrecadação de
impostos. Em resumo, a Reforma Tributária será uma oportunidade de gerar ganhos
de simplificação e de eficiência, podendo colaborar inclusive com a recomposição de
receitas a partir de seu efeito sobre o crescimento após aumentos de gastos e
desonerações tributárias implementadas em 2022.
C.5) Considerações Finais
Em resumo, a definição de um arcabouço fiscal capaz de garantir a
sustentabilidade fiscal crível e sustentável, bem como a implementação de uma
agenda de crescimento e eficiência, sob a forma de uma reforma tributária e
investimentos, pode produzir condições para um processo mais célere de convergência
da taxa de juros para patamares considerados neutros em termos reais, bem como
alterar a percepção quanto à capacidade futura de crescimento do PIB.
A agenda econômica que promova estabilidade, previsibilidade, crescimento
com maior inserção global da economia brasileira, especialmente no tema ambiental,
abre espaço para a continuidade e ampliação de políticas públicas que reduzam as
desigualdades sociais, que por sua vez também impulsionam o crescimento
econômico, já que dotam de capacidade de consumo aqueles em que a propensão a
consumir é maior. O aumento do consumo das famílias amplia a rentabilidade do
investimento, gerando efeitos virtuosos sobre o investimento privado. Esses temas
irão interagir com o novo arcabouço de regras fiscais capaz de garantir a
sustentabilidade fiscal.
Por fim, as Reformas Tributárias, tanto do consumo quanto da renda,
avançarão na direção de um sistema tributário mais simplificado, com menores custos
de fornecimento de informações às autoridades fiscais por parte das empresas e
diminuição dos litígios tributários, mais eficiente e mais arrecadatório para o fisco,
bem como na direção de um instrumento de redução das desigualdades. Essa reforma
contribuirá também para impulsionar o crescimento econômico e reduzir as
desigualdades, objetivos principais do Governo Federal.
D) Perspectivas fiscais
Tomando-se como base o cenário macroeconômico projetado, procedeu-se à
estimativa dos principais agregados de receitas e despesas primárias, para o período
compreendido entre 2024 e 2026. Conforme demonstrado na Tabela 2 a seguir, a
projeção para governo central é de resultado primário neutro em 2024, seguido de
superávits primários crescentes nos dois anos seguintes.
Tabela 2: Trajetória estimada do Resultado Primário
Em que pese a expectativa de geração de superávit primário a partir de 2025 no
âmbito do Setor Público Não Financeiro, as projeções ainda apontam para crescimento
da dívida pública ao longo do próximo triênio, conforme se observa na Tabela 3. Tal
quadro é explicado pela projeção de taxas de juros reais acima da taxa estrutural de
equilíbrio, levando o custo real de financiamento da dívida pública a ficar superior à
taxa real de crescimento da economia, o que dificulta a estabilização da dívida no
período sob análise, mesmo à luz de um cenário de superávit primário.
R$ bilhões
% PIB
R$ bilhões
% PIB
R$ bilhões
% PIB
Governo Central
0,00
0,00
61,61
0,50
130,83
1,00
Estatais Federais
-7,31
-0,06
-5,66
-0,05
-6,66
-0,05
Estados, Distrito Federal e Municípios**
-6,00
-0,05
1,00
0,01
1,10
0,01
Setor Público Não Financeiro
-13,31
-0,12
56,95
0,46
125,27
0,96
** Indicativo.
Fonte: SOF/MPO e STN/MF.
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