DOU 01/03/2024 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 42, sexta-feira, 1 de março de 2024
ISSN 1677-7042
Seção 1
estatais subnacionais, cujos Governos possuem preocupações imediatas em termos de
emprego e estabilidade social, especialmente no cenário pós crise. Estas empresas
constituem a maior parte das estatais do país, tendem a apresentar menor escala e pior
desempenho financeiro, mas não têm respondido significativamente às diretrizes do
Governo referentes a fusões, falência e redução da capacidade. Quanto às empresas
privadas, é possível afirmar que a influência é menor, mas ainda assim muito
significativa, como mostrou o estudo de caso da Shagang, maior empresa privada de aço
da China. (Parágrafos nos 206 e 201 das Resoluções GECEX nº 367 e nº 420, de 2022,
respectivamente).
(...) que o Estado chinês, em todos os níveis de Governo, concede subsídios em grande
montante e de formas variadas. Ademais, ainda existem restrições importantes ao
investimento estrangeiro voltado ao setor. Estes instrumentos se juntam à ampla atuação
do Estado já relatada, seja diretamente por meio das estatais, seja indiretamente por
meio, por exemplo, dos Comitês do Partido Comunista, para compor um quadro final de
distorção significativa das condições de economia de mercado no setor siderúrgico
chinês. (Parágrafos nos 225 e 220 das Resoluções GECEX nº 367 e nº 420, de 2022,
respectivamente).
82. Ademais, a CSN mencionou que em ambas as revisões de final de período
supramencionadas a autoridade investigadora concluiu pela não prevalência de condições
de mercado no setor siderúrgico e, por conseguinte, no segmento produtivo de barras
chatas e tubos de aço não ligado:
Assim, diante do exposto, em conformidade com a normativa brasileira de defesa
comercial e com lastro na legislação multilateral, em especial o disposto no Artigo 15(a)
do Protocolo de Acessão da China à OMC, e em linha com os entendimentos anteriores
desta SDCOM sobre o setor siderúrgico na China, conclui-se que no segmento produtivo
do produto similar objeto da presente revisão não prevalecem condições de economia de
mercado. Dessa forma, utilizou-se, para fins de apuração do valor normal desta revisão
com vistas à determinação de probabilidade de retomada da prática de dumping,
metodologia alternativa que não se baseia em uma comparação estrita com os preços ou
os custos domésticos chineses. Observaram-se, portanto, as disposições dos arts. 15, 16
e 17 do Decreto nº 8.058, de 2013, que regulam o tratamento alternativo àquele
previsto nos arts. 8º a 14 para fins de apuração do valor normal. (Parágrafos nos 235 e
230 das Resoluções GECEX nº 367 e nº 420, de 2022, respectivamente).
83. Instada a apresentar elementos probatórios concretos que estabelecessem conexão
entre a intervenção do governo da China especificamente sobre o setor produtivo de
folhas metálicas, a peticionária argumentou que, por definição, o segmento produtivo em
tela estaria diretamente ligado aos elos a montante da cadeia produtiva de aço. Assim,
o reconhecimento da existência de intervenção governamental no início da cadeia
produtiva acarretaria o reconhecimento dessa intervenção no setor produtivo de folhas
metálicas.
84. Para embasar esse entendimento, a CSN recordou que o processo produtivo de
folhas metálicas seria o mesmo daquele utilizado na produção de placas, bobinas a
quente e a frio. Ainda ressaltou que o processo de produção de folhas metálicas teria
apenas uma etapa adicional ao de laminados a frio: a etapa de revestimento com
estanho ou cromo. O processo de fabricação dos produtos mencionados poderia ser
resumido conforme segue: Ferro gusa - Placas - Laminados a quente e laminados a
quente decapados - Laminados a frio e folhas metálicas (a partir dos laminados a quente
decapados).
85. Dessa forma, restaria demonstrado de forma inequívoca que a intervenção direta do
governo chinês em elos dessa cadeia refletiria no setor produtivo de folhas metálicas.
86. Para corroborar esse entendimento, a CSN citou as investigações antidumping e
antissubsídios iniciadas em 2023 pelo Departamento de Comércio dos Estados Unidos
(DoC) que incluem as folhas metálicas objeto da presente investigação.
87. A peticionária ponderou que, apesar de os EUA considerarem a China como uma
economia não de mercado, a produtora/exportadora chinesa Shougang Jingtang United
Iron & Steel Co. (Jingtang Iron), Ltd. participou da investigação antissubsídios, tendo sido
inclusive
objeto de
verificação in
loco
por parte
da autoridade
investigadora
estadunidense.
88. Na determinação preliminar da supracitada investigação, a CSN argumentou que o DoC
reconheceu haver intervenção do governo chinês no setor siderúrgico como um todo e continuou:
Apenas para ficar em exemplos que não são específicos do segmento, mas que decorrem
da intervenção estatal direcionada, mesmo a Jingtang adquiriu carvão e minério de ferro
de empresas estatais. De se observar ainda que essa empresa informou ser "vertically-
integrated iron and steel company that produces hotrolled steel, cold-rolled steel, and
various downstream products that include the subject merchandise" (p. 28) - que, no
caso, são as folhas metálicas.
89. Ademais, a peticionária indicou o memorando de análise pós-preliminar no âmbito da
referida investigação antisubssídios do qual constariam novas alegações de subsídios
feitas pelos peticionários que não puderam ser endereçadas na determinação preliminar,
a saber: fornecimento de eletricidade a preços inferiores aos de mercado e políticas de
empréstimo para empresas do setor de folhas metálicas.
90. Outro ponto desse memorando enfatizado pela CSN foi a argumentação apresentada
pelo governo chinês de que não haveria programas de subsídios específicos para o
segmento de folhas metálicas. No entanto, o DoC teria concluído que o benefício era
inequívoco haja vista que o setor de folhas metálicas integraria a cadeia a jusante,
conforme segue:
Commerce has found downstream producers of steel products to have received policy
loans on the basis that the various plans, policies, and government documents indicate
a de jure program of preferential lending to steel manufacturing and the consumer goods
industries. Moreover, Commerce has found, based partially on AFA, that downstream
steel products have been the focus of countervailable policy loan programs. Because
Jingtang Iron is an integrated iron and steel producer, and because tin mill products are
downstream steel consumer products, there is reason to believe that the tin mill
products industry benefits under such GOC programs. The GOC has also identified the
steel industry for priority development as an encouraged industry in the Guidance
Catalogue, which, as noted above, Decision 40 identifies as "the important basis" to
guide the GOC's investment projects and policies." (grifo nosso) (notas de rodapé
omitidas)
91. A peticionária destacou que, na determinação preliminar, a medida compensatória
provisória aplicada à produtora/exportadora chinesa Jingtang Iron foi 89,02% e que em
memorando adicional divulgado posteriormente pelo DoC foi calculada alíquota de 9,93%
referente a novos programas de subsídios. A CSN observou que na memória de cálculo
apresentada a maior alíquota teria sido imputada à aquisição de minério de ferro a
preços inferiores aos de mercado. A medida compensatória incluindo esses novos
programadas totalizou 98,78% para a produtora/exportadora chinesa Jingtang Iron,
enquanto a medida imputada à produtora/exportadora chinesa Baoshan Iron, relevante
empresa do setor siderúrgico e do segmento de folhas metálicas, foi calculada em
542,55%.
92. Diante dos elementos apresentados, a peticionária afirmou não haver dúvidas de que
a intervenção do governo chinês no setor siderúrgico de forma geral acaba por
influenciar também o segmento de folhas metálicas. Portanto, não seria apropriado
considerar os preços praticados no mercado chinês para os fins deste processo de defesa
comercial.
93. Em face das argumentações trazidas, a peticionária afirmou que não prevalecem
condições de economia de mercado no segmento produtivo chinês de folhas metálicas e
sugeriu adoção da metodologia prevista no art. 15, inciso IIII do Decreto nº 8.058, de
2013, para a apuração do valor normal para a China.
4.1.1.3. Da análise sobre o tratamento do setor produtivo de folhas metálicas na China
para apuração do valor normal na determinação do dumping para fins de início da
investigação
94. Ressalta-se, inicialmente, que a peticionária apresentou elementos de provas
limitados e desprovidos de análise detalhada e referenciada acerca do tema em epígrafe,
recorrendo inúmeras vezes a uma pressuposta obviedade da não prevalência de
condições de economia de mercado no setor siderúrgico chinês e por conseguinte no
segmento de folhas metálicas.
95. A CSN alegou que empresas siderúrgicas fabricantes de produtos de alto valor
agregado seriam controladas pelo governo central, enquanto as de menor valor agregado
seriam controladas pelos governos provinciais e municipais e que a intervenção do
Estado chinês no setor siderúrgico poderia ser notada na própria condição do fator
trabalho e na formação do valor dos salários. A peticionária também assegurou que
diversos Planos Quinquenais do governo chinês apontariam o setor siderúrgico como
estratégico. Entretanto, não apresentou fonte exata dessas afirmações, referindo-se
apenas a entendimentos recentes do DECOM que versavam sobre outros aspectos da
intervenção estatal em setores siderúrgicos chineses.
96. Cumpre reiterar que a decisão sobre a predominância ou não de condições de
economia de mercado em determinado segmento produtivo restringe-se a cada processo
de defesa comercial específico, cabendo às partes interessadas fornecer elementos de
prova para cercear determinação da autoridade investigadora.
97. O objetivo desta análise não é apresentar um entendimento amplo a respeito do
status da China como uma economia predominantemente de mercado ou não. Trata-se
de decisão sobre utilização de metodologia de apuração da margem de dumping que não
se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses,
especificamente no âmbito desta investigação.
98. Cumpre destacar que a complexa análise acerca da prevalência de condições de
economia de mercado no segmento produtivo chinês objeto da investigação possui lastro
no próprio Protocolo de Acessão da China à OMC. Com a expiração do item 15(a)(ii) do
referido Protocolo, o tratamento automático de não economia de mercado antes
conferido aos produtores/exportadores chineses investigados cessou. Desde então, em
cada caso concreto, é necessário que as partes interessadas apresentem elementos
suficientes, nos termos do restante do item 15(a), para avaliar, na determinação de
comparabilidade de preços, se i) serão utilizados os preços e os custos chineses
correspondentes ao segmento produtivo objeto da investigação ou se ii) será adotada
uma metodologia alternativa que não se baseie em uma comparação estrita com os
preços ou os custos domésticos chineses.
99. Para alcançar uma conclusão a respeito da prevalência ou não de condições de
mercado na China no segmento produtivo de folhas metálicas no âmbito deste processo,
levou-se em consideração os elementos probatórios trazidos pela peticionária e também
outras evidências que basearam decisões anteriores da autoridade investigadora a
respeito do tema, e avaliou-se se esse conjunto constituiria indício suficiente para formar
a convicção da autoridade investigadora para fins de início da investigação.
100. Ressalte-se que, desde 2019, foram concluídas investigações que versaram sobre a
não prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo de aço
na China. Além das Resoluções GECEX nº 367 e 420, de 2022, citadas pela peticionária,
cabe ressaltar ainda as investigações de aço GNO, encerrada pela Portaria SECINT nº 495,
de 2019; tubos de aço inoxidável austenítico com costura, encerrada pela Portaria SECINT
nº 506, de 2019; laminados planos de aço inoxidável a frio, encerrado pela Portaria
SECINT nº 4.353, de 2019; e cilindros para GNV, encerrado pela Resolução GECEX nº 225,
de 2021.
101. Assim, os trechos a seguir refletem, em grande medida, o entendimento
anteriormente já adotado no âmbito dos referidos procedimentos no segmento produtivo
de aço na China.
102. Com vistas a organizar melhor o posicionamento, os temas mencionados acima
foram divididos nas seções a seguir: (4.1.1.3.1) Da situação do mercado siderúrgico
mundial e da participação das empresas chinesas; (4.1.1.3.2) Da estrutura de mercado e
da participação e do controle estatal na China; (4.1.1.3.3) Das metas e diretrizes do
Governo e sua influência sobre empresas estatais e (4.1.1.3.4) Das práticas distorcivas do
mercado, (4.1.1.3.5). Ao final (4.1.1.4), serão apresentadas as conclusões a respeito do
tema.
4.1.1.3.1. Da situação do mercado siderúrgico mundial e da participação das empresas
chinesas
103. Para melhor avaliar o modus operandi do setor siderúrgico chinês, pesquisaram-se
informações mais atualizadas sobre a situação do mercado siderúrgico mundial e o papel
desempenhado pela China.
104. Dados recentes da OCDE, apresentados no Relatório Latest Developments in
Steelmaking Capacity 2023, indicam que a expansão da capacidade produtiva mundial de
aço continua a um ritmo robusto, frequentemente em busca de mercados para
exportação. Apenas em 2022, a capacidade global de produção de aço aumentou em
32,1 milhões de toneladas alcançando 2.459,1 milhões de toneladas, o nível mais elevado
de capacidade global na história. O relatório ainda indica que a capacidade de produção
mundial deve continuar a expandir nos próximos anos, sendo que a China e a Índia, os
dois maiores produtores de aço, continuarão a representar cerca da metade da
capacidade global de produção de aço.
105. O relatório aponta ainda que a capacidade de produção de aços na China foi
reduzida por quatro anos consecutivos, até 2018. Contudo, tal capacidade tem
aumentado desde então, de modo que alcançou 1.149,9 milhões de toneladas.
106. Esse mesmo relatório indica que a capacidade instalada mundial de aço bruto
cresceu 12,2% em 2022 comparativamente a 2010, passando de 2.191 milhões de
toneladas para 2.459 milhões de toneladas. A produção de aço bruto também aumentou
nesse período em 27,6%, de 1.435 milhões de toneladas para 1.831 milhões de
toneladas.
107. A capacidade produtiva de aço bruto da China também acompanhou a tendência de
crescimento: em 2010 foi estimada em 1.057,9 milhões de toneladas e em 2022,
1.149,9.
108. Em 2023, segundo publicação da World Steel Association, a produção mundial de
aço bruto alcançou 1.888,2 milhões de toneladas, das quais 1.091,1 milhões foram
produzidas pela China que configurou o principal país produtor no mesmo período.
109. Para fins comparativos vale destacar que em 2023 o segundo maior produtor de aço
do mundo foi a Índia, responsável pela produção de apenas 140,2 milhões de
toneladas.
4.1.1.3.2. Da estrutura de mercado e da participação e do controle estatal na China
110. Inicialmente, é importante ressaltar que a propriedade estatal de empresas não
pode ser considerada, individualmente, como um fator determinante para se atingir uma
conclusão a respeito da prevalência de condições de economia de mercado em
determinado setor.
111. No entanto, vale salientar particularidade do setor siderúrgico a esse respeito, como
demonstrado no Relatório da OCDE "State enterprises in the steel sector" (2018):
Although state enterprises are relatively low in numbers compared to private enterprises,
they account for an important share of global crude steel production. In 2016, 22 of the
world's 100 largest steelmaking companies were state enterprises. State enterprises
represented at least 32% of global crude steel output in 2016.
112. De acordo esse estudo, a produção de aço é considerada setor industrial de base,
normalmente
considerado estratégico
para o
desenvolvimento
econômico, o
que
explicaria maior presença de empresas estatais nesse setor que em outros setores
industriais.
113. Para a OCDE, a definição de empresas estatais (SOEs - State Owned Enterprises) é
complexo, porque envolve determinar o grau de controle que o estado pode exercer
sobre uma empresa. A propriedade estatal pode não ser uma condição suficiente para
determinar o controle estatal. Entender como as ações de propriedade relacionam-se
com direitos de voto ou decisão no conselho executivo de uma empresa ou em outros
órgãos de governança é difícil, mas, na visão da OCDE, particularmente importante.
114. Ademais, mesmo na ausência de controle estatal, os regulamentos ou a presença
nos órgãos de governança da empresa podem fornecer margem suficiente para o Estado
influenciar o processo de tomada de decisão.
115. A variedade de circunstâncias e a falta de transparência sobre como o controle e
a influência do Estado podem ser exercidos tornam a análise de políticas bastante
complexa.
116. A esse respeito, cumpre citar que o art. 30 da Constituição do Partido Comunista
da China estabelece que uma organização primária do Partido deve ser formada em
qualquer empresa [...] onde há três ou mais membros do Partido.
117. A Constituição do PCC ainda diferencia os papéis que o Partido Comunista deveria
exercer em empresas estatais e privadas. Conforme art. 33, em empresas estatais, entre
outras coisas, o Comitê deve desempenhar papel de liderança, definir a direção certa, ter
em mente o panorama geral, assegurar a implementação das políticas e princípios do
Partido, discutir e decidir sobre questões importantes da sua empresa. Ademais, deve
garantir e supervisionar a implementação dos princípios e políticas da Parte e do Estado

                            

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