DOU 01/03/2024 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 42, sexta-feira, 1 de março de 2024
ISSN 1677-7042
Seção 1
dentro de sua própria empresa e apoiar o conselho de acionistas, conselho de
administração, conselho de supervisores e gerente (ou diretor de fábrica) no exercício de
suas funções e poderes de acordo com a lei. Deve ainda exercer liderança sobre o
trabalho dos Sindicatos.
118. No que se refere às empresas privadas, as entidades devem, entre outras coisas,
implementar os princípios e políticas do Partido, orientar e supervisionar a observância
das leis e regulamentos estatais, exercer liderança sobre sindicatos, promover unidade e
coesão entre trabalhadores e funcionários e promover o desenvolvimento saudável de
suas empresas.
119. Assim, seria possível observar que o regulamento permite grau de controle maior do
Comitê do Partido sobre as empresas estatais. Regulamentos do Partido emitidos em
junho de 2015 indicam que o Secretário do Comitê de uma empresa estatal deve ser
determinado conforme a estrutura de governança interna da empresa. Isto significa que,
na prática, dificilmente será nomeado Secretário do Comitê uma pessoa que não seja o
próprio Presidente ou algum Diretor da empresa.
120. Não obstante, as atribuições do Comitê no caso de empresas privadas, ainda que
genéricas, permitem concluir que, mesmo nesses casos, o controle pode ser significativo.
A forma como serão interpretadas competências como "implementar políticas do
partido", "supervisionar a observância de leis" e "exercer a liderança sobre o Sindicato"
e o grau efetivo de influência do Governo/Partido dependerão do caso concreto. Em
matéria de 25 de julho de 2018, o South China Morning Post noticiou que 61% de 152
gestores de fundos estrangeiros entrevistados pela Asia Corporate Governance
Association no terceiro trimestre de 2017 afirmaram não acreditar que o partido tivesse
um papel "claro e responsável" nas empresas listadas em bolsa. Como será visto adiante,
o grau de influência do Governo sobre empresas privadas no setor siderúrgico é
significativo, ainda que menor do que no caso das estatais.
121. Diante do exposto, pode-se observar que a presença do Estado chinês, seja ele
central ou subnacional, é massiva no setor de aço. A participação das empresas
formalmente estatais na produção chinesa é bastante significativa, e é maior nos níveis
locais. Além do simples controle societário, contudo, há outros aspectos que tornam o
controle do Estado e do PCC ainda mais profundo no âmbito das empresas, inclusive
privadas, como a atuação dos Comitês do Partido dentro da estrutura das empresas e o
fato de os Sindicatos dos trabalhadores estarem submetidos às empresas e ao
Partido.
4.1.1.3.3. Dos planos, das metas e das diretrizes do Governo da China e sua influência
sobre empresas estatais e privadas no setor siderúrgico
122. As escassas informações trazidas aos autos deste processo pela peticionária não
permitiriam à autoridade brasileira fazer análise acurada a respeito dos Plano Quinquenais e
seus efeitos sobre a economia chinesa, em especial o setor siderúrgico, como defendeu a CSN.
123. Apesar disso, esse tema já foi enfrentado em diversas investigações/revisões de
defesa comercial para o setor siderúrgico, tendo-se coletado elementos robustos que
indicam que os planos do governo chinês, como os Planos Quinquenais, têm papel
orientador relevante na forma como o governo intervém na economia de tal forma que
condições de economia de mercado não prevaleçam.
124. Entre os planos governamentais mais importantes do governo chinês, pode-se citar
o Plano Quinquenal, que estabelece as diretrizes, as metas e objetivos mais gerais para
a economia. Há também os planos específicos e setoriais, derivados dos Planos
Quinquenais, que detalham diretrizes e metas por setor produtivo. No âmbito das
províncias e municípios, observa-se também que há planos subnacionais sempre de
acordo com as diretrizes e objetivos estabelecidos pelo governo central.
125. No âmbito da investigação de subsídios acionáveis nas exportações para o Brasil de
produtos laminados planos a quente originárias da China, encerrada por meio da
Resolução CAMEX no 34, de 21 de maio de 2018, publicada em edição extra do Diário
Oficial da União da mesma data, os diversos planos governamentais conhecidos foram
determinantes para identificação do caráter estratégico do setor siderúrgico chinês, o que
se refletia na destinação de relevantes subsídios às empresas investigadas:
[...] a estratégia chinesa para promover o rápido crescimento da sua economia é definida
em suas políticas industriais, tanto de nível nacional quanto de nível local. Nesse sentido,
a indústria siderúrgica é reiteradamente identificada como fundamental para o
desenvolvimento chinês e, consequentemente, possui prioridade no recebimento de
subsídios governamentais. Os subsídios concedidos fazem parte da estratégia do governo
de "direcionar capital estatal para indústrias relevantes para a segurança e economia
nacional através da injeção discricionária e racional de capital", conforme os planos e
políticas destacados abaixo:
a) planos quinquenais (Five-Year Plan), do oitavo ao décimo terceiro, cobrindo o período
de 1991 a 2020;
b) políticas específicas para o setor siderúrgico - "Iron and Steel Development Policy",
"Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan" ("Steel Adjustment Plan"), de
2009, "Iron and Steel Industry 12th Five Year Plan", de 2011, "Iron and Steel Normative
Conditions", de 2012, e "Guiding Opinions on Resolving the Problem of Severe Excess
Capacity", de 2013;
c) políticas de apoio científico e tecnológico - "Guideline for the National Medium and
Long Term Science and Technology Development Plan", "National Medium and Long Term
Science and Technology Development Plan", "Decision on Implementing the Science and
Technology Plan and Strengthening the Indigenous Innovation", todas de 2006; e
d) políticas de direcionamento de investimentos - "Decision of the State Council on
Promulgating and Implementing the Temporary Provisions on Promoting Industrial
Structure Adjustment", de 2005, e "Provisions on Guiding the Orientation of Foreign
Investment", de 2002"17. (grifo nosso)
126. Na investigação citada de subsídios acionáveis, restou evidente para a autoridade
investigadora brasileira que os diversos planos existentes apontavam o setor siderúrgico
como estratégico para o Governo da China, tendo preferência para recebimento de
subsídios concedidos por esse governo.
127. Na petição, a CSN alegou que empresas siderúrgicas fabricantes de produtos de alto
valor agregado seriam controladas pelo governo central, enquanto as de menor valor
agregado seriam controladas pelos governos provinciais e municipais e que a intervenção
do Estado chinês no setor siderúrgico poderia ser notada na própria condição do fator
trabalho e na formação do valor dos salários. A peticionária também assegurou que
diversos Planos Quinquenais do governo chinês apontariam o setor siderúrgico como
estratégico. Entretanto, apresentou somente o 13º Plano Quinquenal sem fazer
referência a dessas afirmações e referiu-se de forma genérica a entendimentos recentes
do DECOM que versavam sobre outros aspectos da intervenção estatal em setores
siderúrgicos chineses.
128. A influência que o Governo da China exerce sobre o setor siderúrgico também pode
ser nos Planos Quinquenais. O 11º Plano Quinquenal (2001-2010), por exemplo, prevê
seção dedicada à siderurgia na qual estabelece orientações para o setor, conforme
segue:
Section 1 Optimize the Development of Metallurgical Industry
Adhere to domination of domestic demand, make efforts to resolve surplus production
capacity, strictly control additional iron and steel production capacity, accelerate the
elimination of backward technology, equipment and product and improve iron and steel
product grade and quality. Push iron and steel industry to develop recycle economy and
exert the product manufacture, energy conversion and waste digestion and treatment
function of iron and steel enterprises. Encourage enterprises to carry out transregional
collectivized restructuring and form several enterprises with international competitive
force. In combination with the relocation of urban iron and steel enterprises such as
Shougang and elimination of backward production capacity, construct Caofeidian iron and
steel base. Actively utilize low grade iron ore resources.
129. Já na Seção 5 do 13º Plano Quinquenal (2016-2020) há menção a ações a serem
adotadas para endereçar o excesso de capacidade produtiva e a subsídios a serem
concedidos aos segmentos de aço e carvão:
We will set up a fund to provide rewards and subsidies for structural adjustments in
industrial enterprises; move more quickly to address overcapacity in industries such as
steel
and coal
through
mergers,
reorganizations, debt
restructurings,
bankruptcy
liquidations, and better asset utilization; actively and prudently handle the winding up of
enterprises in an organized way on the basis of classification; and ensure that employees
laid off from such enterprises are properly resettled.
130. No mais recente 14º Plano Quinquenal (2021-2025), no Capítulo 8, relativo ao
fortalecimento da indústria, mais uma vez o setor siderúrgico é citado:
To transform and upgrade traditional industries, we will improve the layout and adjust
the structure of petrochemical, iron and steel, nonferrous metals, building materials, and
other raw material industries, expand the supply of high-quality products in light and
textile industries, expedite the transformation and upgrade of enterprises in chemical,
papermaking, and other key industries, and improve the green manufacturing system.
131. A CSN forneceu outros documentos que teriam sido citados na investigação
antissubsídios nas exportações de folhas metálicas conduzida pelo DoC, porém não
indicou a referência exata da citação nos autos públicos da referida investigação. Aliás,
tampouco discorreu sobre o conteúdo e a respectiva contribuição ao alegado.
132. Com o intuito de agregar mais informações para subsidiar a decisão quanto à
prevalência ou não de condições de mercado no setor produtivo chinês de folhas
metálicas, analisaram-se os referidos documentos conforme explicitado a seguir.
133. O primeiro documento analisado, intitulado Decision of the State Council on
Promulgating the Interim Provisions on Promoting Industrial Structure Adjustment (2005),
guarda relação com o tópico em tela, uma vez que visa a promover a implementação das
diretrizes instituídas no 11º Plano Quinquenal e faz referência a segmentos ligados à
siderurgia:
(...) We shall support the development of cold rolled stainless steel sheets, cold rolled
silicon steel (...) We shall strengthen the geological survey of important resources such
as iron, copper and aluminum (...)
134. O segundo documento - Catalogue for Guiding Industry Restructuring (2013) - dedica
capítulo específico para o setor de ferro e aço, no qual elenca diretivas para o
desenvolvimento do setor, dentre as quais aprimoramento da área de pesquisa,
desenvolvimento e aplicação de tecnologias avançadas e de alta performance.
135. Servindo-se das conclusões constantes das Resoluções GECEX nº 367 e nº 420, de
2022, a peticionária delineou a existência de interferência do Estado chinês no setor
siderúrgico tanto na forma de controle acionário direto quanto por meio da atuação de
agentes estatais na estrutura interna de empresas desse segmento.
136. Além disso, destacou o tratamento tributário do governo chinês que penaliza as
exportações de produtos siderúrgicos de baixo valor agregado e a existência de barreiras
às exportações de insumos utilizados no setor siderúrgico.
137. No entanto, a peticionária não referenciou de forma exata a base dessas alegações.
Entretanto, de fato, nas Resoluções GECEX nº 367 e nº 420, de 2022, há menção:
Outra esfera de atuação do governo chinês que demonstra que no setor siderúrgico não
prevalecem condições de economia de mercado é a tributária. O Relatório Final
apresenta tabela em que são destacados diversos produtos/grupos de produtos
siderúrgicos (semiacabado, vergalhão, fio-máquina, bobina a quente, bobina a frio, e
chapa galvanizada), sendo apresentado o resultado da comparação entre o imposto de
exportação e o tax rebate, em termos percentuais.
Constata-se, assim,
que os
produtos siderúrgicos
de menor
valor agregado
são
penalizados, sujeitando-se a imposto de exportação maior ou tax rebate menor, prática
claramente alinhada com os objetivos estabelecidos pelo governo chinês, como destacado
no Relatório Final:
Nesse sentido, essa política é uma medida cristalina para dissimular as exportações de
produtos de baixo valor agregado e fomentar as exportações de produtos de alto valor
agregado (IN DER HEIDEN & TAUBE, 2011).
Em 
resumo, 
não 
é 
um 
regime 
isonômico, 
representando 
forte 
intervenção
governamental, o que lhe afasta das condições típicas de uma economia de mercado.
Outra característica da interferência do governo chinês no setor siderúrgico é a
imposição de diversas restrições às exportações de insumos, destacadas no estudo da
Comissão Europeia citado no Relatório Final:
- Export quotas for coke, coking coal, metal waste and scrab molybdenum and tin;
- Export duties for chromium, crude steel, iron ore, coke, coking coal, manganese,
molybdenum, pig iron, steel scrap, tungsten, and zinc;
- Export licensing requirements for coke, coking coal, manganese, molybdenum, tin,
tungsten, and zinc;
- Export taxes and non-refundable VAT on export of ingots and other primary forms of
stainless steel.'
138. Algumas de tais restrições à exportação de insumos siderúrgicos acabaram sendo
eliminadas pela China, porque eram inconsistentes com as regras da OMC. No entanto,
esse controle exercido pelo governo chinês sobre matérias-primas e insumos acaba
distorcendo o mercado de aço no país. Afinal, os preços são diretamente manipulados
para reduzir os custos para os produtores domésticos. Em última instância, isso faz com
que os preços dos produtos de aço, que utilizam esses insumos artificiais. (Parágrafos nos
114-116 
e 
109-111
das 
Resoluções 
GECEX 
nº
367 
e 
nº 
420,
de 
2022,
respectivamente).
139. Face ao exposto, é possível verificar influência direta do governo chinês nas decisões
das empresas atuantes no setor siderúrgico.
4.1.1.3.4. Das práticas distorcivas do mercado
140. Inicialmente, é importante notar que a concessão de subsídios per se não  é o
suficiente para caracterizar que não prevalecem, em determinado segmento produtivo,
condições de economia de mercado. Com efeito, os Acordos da OMC estabelecem
aqueles subsídios considerados proibidos e acionáveis para fins de aplicação de medidas
compensatórias, sem qualquer consideração a respeito da prevalência ou não de
condições de economia de mercado naquele setor. Desde 1995, vários países onde
indiscutivelmente prevalecem condições de economia de mercado foram afetados por
medidas compensatórias impostas por outros Membros da OMC, como União Europeia (e
países individuais como França, Itália, Bélgica e Alemanha), Estados Unidos, Canadá,
Coreia do Sul, Emirados Árabes e o próprio Brasil (OMC).
141. Contudo, a variedade e o nível de concessão de subsídios, em conjunto com outras
formas de intervenção governamental, poderão resultar em tamanho grau de distorção
dos incentivos que, no limite, acabam fazendo com que deixem de prevalecer condições
de economia de mercado em determinado segmento.
142. De fato, todos os dados apontam para um alto nível de concessão de subsídios do
setor siderúrgico chinês. Estudos mostraram que proporção significativa do lucro das
empresas decorre de subsídios governamentais, e que as formas de concessão são as
mais variadas possíveis. Adicionalmente, no período pós crise financeira a concessão de
subsídios parece ter acelerado, o que pode ser atestado pelo número de casos de
medidas compensatórias iniciados contra a China nos últimos anos. Com base em dado
extraído do Integrated Trade Intelligence Portal (I-TIP) da OMC, referente aos códigos SH
72 e 73, foram iniciadas 103 investigações de subsídios sobre as importações chinesas de
aço e 93 medidas aplicadas até 28 de fevereiro de 2024.
143. A esse respeito, vale recordar que na investigação de subsídio acionável nas
exportações para o Brasil de produtos laminados planos, de aço ligado ou não ligado, de
largura igual ou superior a 600 mm, laminados a quente, em chapas (não enrolados) de
espessura inferior a 4,75 mm, ou em bobinas (em rolos) de qualquer espessura,
originários da República Popular da China, e de dano à indústria doméstica decorrente de
tal prática (processo). O período de análise do subsídio foi 2015, que, como visto, foi o
auge da participação chinesa na produção mundial de aço.
144. Naquela oportunidade, concluiu-se que, dos 25 programas de subsídios acionáveis
identificados no início da investigação, 11 geraram benefícios às empresas investigadas
cooperantes. Foram eles: (1) Empréstimos preferenciais; (2) Do seguro e da garantia ao
crédito de produtos exportados; (3) Injeções de capital; (4) Subsídios previstos na "Law
of The People's Republic of China on Enterprise Income Tax"; (5) Deduções do Imposto
Sobre o Valor Agregado (VAT); (6) Isenção de Imposto de Importação e Imposto sobre o
Valor Agregado (VAT); (7) Fornecimento pelo Governo Chinês de Bens e Serviços a Preços
Reduzidos (Terrenos, Recursos Minerais, Energia elétrica); (8) Fundo para projetos
Tecnológicos; (9) Fundo para redução da Emissão de Gases e conservação de energia;
(10) Fundos para Desenvolvimento do Comércio Exterior; e (11) Fundo para Controle da
Produtividade.
145. Tais dados e informações evidenciam a grande variedade e o elevado nível de
concessão de subsídios para o setor de aço chinês, gerando distorções de tal magnitude
que acabam por contribuir para que não prevaleçam condições de economia de mercado
nesse segmento produtivo. Em especial, verificou-se naquela ocasião que dois programas
de
subsídio conferiam
elevado benefício
às
empresas investigadas:
Empréstimos

                            

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