DOU 08/03/2024 - Diário Oficial da União - Brasil

                            Documento assinado digitalmente conforme MP nº 2.200-2 de 24/08/2001,
que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil.
Este documento pode ser verificado no endereço eletrônico
http://www.in.gov.br/autenticidade.html, pelo código 05152024030800025
25
Nº 47, sexta-feira, 8 de março de 2024
ISSN 1677-7042
Seção 1
103. Ademais, mesmo na ausência de controle estatal, os regulamentos ou a presença nos órgãos de governança da empresa podem fornecer margem suficiente para
o Estado influenciar o processo de tomada de decisão.
104. A variedade de circunstâncias e a falta de transparência sobre como o controle e a influência do Estado podem ser exercidos torna a análise de políticas bastante
complexa. O mesmo estudo também salientou esse problema, e adicionou que há diferentes metodologias para se estimar a representatividade das SOEs no setor siderúrgico. Ainda,
salientou que a atuação das empresas estatais submetidas ao governo central, provincial ou municipal não podem ser vistas como um padrão monolítico, dados os conflitos de
interesse entre os níveis de governo. Em outras palavras, as políticas públicas de estímulo às indústrias siderúrgicas chinesas diferem de acordo com o nível de governo, o que
é um indicativo da existência de incentivos com efeitos contraditórios sobre o setor.
105. As empresas estatais são particularmente importantes na China. Entre as principais indústrias siderúrgicas do país, todos os dados indicam que a maioria é estatal. Quanto ao
universo das indústrias de aço, os números apontam para participação ainda relevante, mas decrescente. Estimativa de um estudo de 2010 colocou que a produção de aço de empresas estatais
representava 63%. Outro, referente ao ano de 2017, dizia que em 2005 a participação era de 65% em 2005, mas teria declinado fortemente para 43,4% em 2017.
106. A Comissão Europeia, em 2017, estimou em 49% essa participação. Assim, seria possível afirmar que a participação de estatais na produção chinesa de aço é
representativa, mas também que, ao mesmo tempo, a participação do setor privado teria aumentado à época e já teria representado parcela superior à das estatais.
107. Outro aspecto relevante presente no estudo refere-se à participação das empresas locais entre as empresas estatais. Segundo os dados apresentados, a maior parte
da produção de aço na China é originária de empresas subnacionais. Este dado é consistente com a história da indústria chinesa de aço, que cresceu de modo extremamente
fragmentado desde o final dos anos 1950. Esta informação é importante, uma vez que, como será visto, as diretrizes e metas são elaboradas pelo Governo central, de modo que
o alinhamento dos demais níveis de governo podem não ser automáticos.
108. Além da propriedade direta de empresas, o controle do Governo pode ser exercido de facto por meio de uma série de outros instrumentos. Nesse aspecto, os
estudos de caso apresentados jogam luz à complexa relação entre o Estado, o Partido Comunista Chinês (PCC) e empresas estatais e privadas. Empresas (inclusive privadas como
a Shagang, a maior siderúrgica privada da China) possuem Comitês do PCC em suas estruturas, e executivos de alto escalão que não são apenas filiados ao Partido, mas que
apresentam currículo extenso com passagens em diversos postos do Estado e do Partido. Ademais, nos casos em que empresas estatais enfrentaram dificuldades financeiras - caso
das estatais locais Bengang Plates, Dongbei e TPCO -, ficou clara a forte influência do Estado no destino das empresas.
109. Conforme art. 19 da Lei das Companhias da China, uma organização do Partido Comunista deve ser estabelecida em uma empresa para realizar atividades do Partido
que estejam de acordo com a Constituição do PCC. Ademais, determina que a empresa deveria fornecer as condições necessárias para as atividades da organização. O art. 30 da
Constituição do Partido Comunista da China, por sua vez, estabelece que uma organização primária do PCC deve ser formada em qualquer empresa [...] onde há três ou mais
membros do Partido.
110. A Constituição do PCC ainda diferencia os papéis que o Partido Comunista deveria exercer em empresas estatais e privadas. Conforme art. 33, em empresas estatais,
entre outras coisas, o Comitê deve desempenhar papel de liderança, definir a direção certa, ter em mente o panorama geral, assegurar a implementação das políticas e princípios
do Partido, discutir e decidir sobre questões importantes da sua empresa. Ademais, deve garantir e supervisionar a implementação dos princípios e políticas da Parte e do Estado
dentro de sua própria empresa e apoiar o conselho de acionistas, conselho de administração, conselho de supervisores e gerente (ou diretor de fábrica) no exercício de suas funções
e poderes de acordo com a lei. Deve ainda exercer liderança sobre o trabalho dos Sindicatos.
111. No que se refere às empresas privadas, as entidades devem, entre outras coisas, implementar os princípios e políticas do Partido, orientar e supervisionar a
observância das leis e regulamentos estatais, exercer liderança sobre sindicatos, promover unidade e coesão entre trabalhadores e funcionários e promover o desenvolvimento
saudável de suas empresas.
112. Assim, seria possível observar que o regulamento permite grau de controle maior do Comitê do Partido sobre as empresas estatais. Regulamentos do Partido emitidos
em junho de 2015 indicam que o Secretário do Comitê de uma empresa estatal deve ser determinado conforme a estrutura de governança interna da empresa. Isto significa que,
na prática, dificilmente será nomeado Secretário do Comitê uma pessoa que não seja o próprio Presidente ou algum Diretor da empresa. No caso da BaoWu Steel, por exemplo,
este cargo compete ao Presidente do Conselho de Diretores Chen Derong, e o vice-Secretário é o Diretor Hu Wangming, enquanto o Presidente da estatal Dai Zhihao é um membro
permanente do Comitê.
113. Não obstante, as atribuições do Comitê no caso de empresas privadas, ainda que genéricas, permitem concluir que, mesmo nesses casos, o controle pode ser
significativo. A forma como serão interpretadas competências como "implementar políticas do partido", "supervisionar a observância de leis" e "exercer a liderança sobre o Sindicato"
e o grau efetivo de influência do Governo/Partido dependerão do caso concreto. Em matéria de 25 de julho de 2018, o South China Morning Post noticiou que 61% de 152 gestores
de fundos estrangeiros entrevistados pela Asia Corporate Governance Association no terceiro trimestre de 2017 afirmaram não acreditar que o partido tivesse um papel "claro e
responsável" nas empresas listadas em bolsa. Como será visto adiante, o grau de influência do Governo sobre empresas privadas no setor siderúrgico é significativo, ainda que menor
do que no caso das estatais.
114. Diante do exposto, pode se observar que a presença do Estado chinês, seja ele central ou subnacional, é massiva no setor de aço. A participação das empresas
formalmente estatais na produção chinesa é bastante significativa, e é maior nos níveis locais. Além do simples controle societário, contudo, há outros aspectos que tornam o
controle do Estado e do PCC ainda mais profundo no âmbito das empresas, inclusive privadas, como a atuação dos Comitês do Partido dentro da estrutura das empresas e o fato
de os Sindicatos dos trabalhadores estarem submetidos às empresas e ao Partido.
4.1.3.3. Dos planos, diretrizes e metas do Governo da China e sua influência sobre empresas estatais e privadas no setor siderúrgico
115. As escassas informações trazidas aos autos deste processo pela peticionária não permitem à autoridade brasileira fazer análise acurada, a partir dessas informações, a resp
116. eito dos Plano Quinquenais e seus efeitos sobre a economia chinesa, em especial o setor siderúrgico, como defendeu a CSN.
117. Apesar disso, este DECOM já enfrentou esse tema em diversas investigações/revisões de defesa comercial para o setor siderúrgico, tendo coletado elementos robustos
que indicam que os planos governamentais do governo chinês, como os Planos Quinquenais, têm papel orientador relevante na forma como o governo intervém na economia de
tal forma que condições de economia de mercado não prevaleçam.
118. Entre os planos governamentais mais importantes do governo chinês, pode-se citar o Plano Quinquenal, que estabelece as diretrizes e objetivos mais gerais para
a economia. Há também planos específicos e setoriais, derivados dos Planos Quinquenais, que detalham diretrizes e metas por setor produtivo. No âmbito das províncias e
municípios, observa-se também que há planos subnacionais, sempre de acordo com as diretrizes e objetivos estabelecidos pelo governo central.
119. No âmbito da investigação de subsídios acionáveis nas exportações para o Brasil de produtos laminados planos a quente originárias da China, encerrada por meio
da Resolução CAMEX no 34, de 21 de maio de 2018, publicada em edição extra do Diário Oficial da União da mesma data, os diversos planos governamentais conhecidos foram
determinantes para identificação do caráter estratégico do setor siderúrgico chinês, o que se refletia na destinação de relevantes subsídios às empresas investigadas:
[...] a estratégia chinesa para promover o rápido crescimento da sua economia é definida em suas políticas industriais, tanto de nível nacional quanto de nível local.
Nesse sentido, a indústria siderúrgica é reiteradamente identificada como fundamental para o desenvolvimento chinês e, consequentemente, possui prioridade no recebimento de
subsídios governamentais. Os subsídios concedidos fazem parte da estratégia do governo de "direcionar capital estatal para indústrias relevantes para a segurança e economia
nacional através da injeção discricionária e racional de capital", conforme os planos e políticas destacados abaixo:
a) planos quinquenais (Five-Year Plan), do oitavo ao décimo terceiro, cobrindo o período de 1991 a 2020;
b) políticas específicas para o setor siderúrgico - "Iron and Steel Development Policy", "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan" ("Steel Adjustment
Plan"), de 2009, "Iron and Steel Industry 12th Five Year Plan", de 2011, "Iron and Steel Normative Conditions", de 2012, e "Guiding Opinions on Resolving the Problem of Severe
Excess Capacity", de 2013;
c) políticas de apoio científico e tecnológico - "Guideline for the National Medium and Long Term Science and Technology Development Plan", "National Medium and Long Term
Science and Technology Development Plan", "Decision on Implementing the Science and Technology Plan and Strengthening the Indigenous Innovation", todas de 2006; e
d) políticas de direcionamento de investimentos - "Decision of the State Council on Promulgating and Implementing the Temporary Provisions on Promoting Industrial
Structure Adjustment", de 2005, e "Provisions on Guiding the Orientation of Foreign Investment", de 2002". (grifo nosso)
120. Na investigação citada de subsídios acionáveis, restou evidente para a autoridade investigadora brasileira que os diversos planos existentes apontavam o setor
siderúrgico como estratégico para o Governo da China, tendo preferência para recebimento de subsídios concedidos por esse governo.
121. A influência que o Governo da China exerce sobre o setor siderúrgico pode ser notado na tentativa do governo de enfrentar o problema da fragmentação da
produção de aço na China. Trata-se de desafio constantemente apontado pelos Planos Quinquenais 11º, 12° e 13°, e nos Planos setoriais decorrentes, os quais cobrem o período
de 2005 a 2020.
122. Como consequência desse problema, o governo central chinês procurou aumentar a concentração de mercado, estabelecendo metas de participação de mercado
das maiores empresas e, até mesmo, determinando explicitamente as empresas que deveriam realizar fusões com esse propósito.
123. Já o 14º Plano Quinquenal, que cobre o período de 2021 a 2025, enfatizou a necessidade de aumentar a competitividade das indústrias de base e de transformação,
incluindo o setor siderúrgico.
124. O que se nota a partir das metas estabelecidas em cada um dos Planos Quinquenais é que estas não puderam ser cumpridas, especialmente na década atual. A
meta de participação das dez maiores empresas estabelecida pelo PDISC (2005) previa aumento de participação de 34,7% para 50% em 2010, tendo sido quase foi atingida (48,6%).
Contudo, de acordo com o 12º Plano Quinquenal, esta participação deveria chegar a 60% em 2015, mas o que se confirmou foi um decréscimo significativo, fazendo que a
participação de mercado das dez maiores empresas fosse ainda menor do que aquela atingida em 2005 (34%). Este período, recorda-se, coincide com aprofundamento da capacidade
ociosa mundial e com o ápice da participação chinesa na capacidade instalada mundial.
125. Adicionalmente, nota-se que um dos objetivos do 13º Plano Quinquenal seria "promover a fusão, modernização e reestruturação de empresas com baixo
desempenho", evidenciando o insucesso do Governo central em atingir os seus objetivos até então. Já o 14º Plano, por sua vez, indica que o Governo buscará aumentar a
competividade das empresas de base, incluindo as do setor siderúrgico.
126. No que diz respeito a empresas siderúrgicas chinesas, pode-se mencionar a empresa Baosteel, que se tornou a maior siderúrgica da China após a concretização
da fusão com outra empresa estatal ligada ao governo central, a WISCO. Esta fusão era uma meta já prevista no PARIS em 2009 e, embora tenha levado alguns anos para se
efetivar, foi finalmente levada a cabo no final de 2016.
127. Outra fusão prevista no PARIS, era a fusão da Bengang Plates com a Anshan. Aquela empresa é uma estatal ligada ao Governo da Província de Liaoning, com fortes
vínculos com o desenvolvimento municipal e provincial, enquanto esta é uma empresa estatal ligada ao governo central. Essa fusão, todavia, não se concretizou por "divergências
de interesse" e "desgaste político".
128. Já a empresa TPCO, estatal ligada ao Município-Província de Tianjin, uniu-se a três outras empresas do Município já em 2010, consoante diretriz prevista no PARIS.
Contudo, a fusão foi desfeita em 2016 pelo Governo de Tianjin no âmbito de um conturbado processo de reestruturação da dívida do Grupo.
129. A influência do governo central, assim, depende de uma série de fatores, mas a propriedade direta da empresa estatal parece uma das mais relevantes. Um exemplo
disso é o problema do excesso de capacidade instalada, a qual assumiu maior importância com o PARIS em 2009, logo após a crise de 2008.
130. Como já observado, apenas em 2016 e em 2017 houve redução líquida da capacidade instalada na China. Ademais, conforme Relatório intitulado "Desenvolvimentos
Recentes na Capacidade de Produção de Aço" da OCDE (2018), a empresa BaoWu Steel destacou-se na redução da capacidade instalada na China em 2016. Em 2017, o grau de
ocupação da capacidade instalada da Baosteel atingiu em torno de 93%. Já a Bengang Plates, empresa estatal subnacional, apresentou grau de utilização de aproximadamente 83%
no mesmo período.
131. No caso das empresas privadas, os dados indicam que a influência do governo (sem distinguir a jurisdição) é menor do que no caso das estatais, como era esperado.
As empresas privadas contribuíram menos para o excesso de capacidade e mais para a redução da capacidade, do que suas contrapartes estatais.
132. De acordo com o Relatório "State Enterprises" da OCDE (2018), pelo menos 32% da produção mundial foi gerada por empresas estatais em 2016. Segundo o
relatório, 55% dos investimentos planejados ou em andamento para aumento da capacidade instalada era de empresas estatais, das quais a maioria são chinesas.
133. Recorda-se que, na China, as evidências apontam que as empresas privadas apresentam em média menor capacidade ociosa, lucratividade mais alta e endividamento
mais baixos do que as empresas estatais chinesas.
134. Conforme explica o Relatório "Excesso de Capacidade na indústria global do Aço: Situação atual e caminhos a seguir" da OCDE de 2015:
Quando a demanda e os preços do aço caem, firmas maximizadoras de lucro devem reduzir sua produção e deixar um determinado volume de capacidade ociosa. Lucros
tendem a ser menores porque as empresas ainda precisam pagar pelos seus custos fixos. Contudo, se a situação persistir no tempo, empresa operando em condições normais de
mercado tentaria minimizar seus custos fixos reduzindo capacidade, o que faz com que o excesso de capacidade seja um fenômeno de curto prazo.
135. Contudo, capacidade excessiva persistente pode ser um indicativo de ações de governo que impedem ajustes que deveriam ocorrer em mercado competitivos. Devido
à importância e natureza estratégica da indústria de aço para muitas economias nacionais, a tendência em cenários de crise é tentar preservar a capacidade da indústria com o
objetivo de evitar o desemprego e outros problemas sociais que ocorreriam em caso de redução da capacidade. Outra razão seria a busca por autossuficiência na produção de
aço, com o objetivo de reduzir a dependência do produto estrangeiro.

                            

Fechar