DOU 08/03/2024 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 47, sexta-feira, 8 de março de 2024
ISSN 1677-7042
Seção 1
136. Como consequência disso, empresas estatais, e em particular aquelas ligadas aos governos locais - já que os efeitos de eventuais reduções de capacidade são primeira
e essencialmente sentidos localmente -, tendem a apresentar perdas financeiras mais persistentes do que as empresas privadas.
137. Dessa forma, os dados permitem inferir que as empresas privadas chinesas, em média, respondem a estímulos de mercado em maior medida do que suas
contrapartes estatais.
138. Em um ambiente em que as empresas estatais predominam e as políticas estatais distorcem o mercado de forma profunda, mesmo agentes privados que seguiriam
uma rationale de mercado acabam tendo sua atuação afetada pela influência das políticas e a concorrência com empresas estatais. Dessa forma, como já reconhecido pela
jurisprudência da OMC em matéria de subsídios (AB Report - US - Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China, WT/DS379/AB/R, paras. 446-
447), a existência de distorções significativas decorrentes da presença predominante do governo no mercado poderá justificar a não utilização de preços privados daquele mercado
como benchmark apropriado para fins apuração do montante de subsídios:
446. In sum, we are of the view that an investigating authority may reject in-country private prices if it reaches the conclusion that these are too distorted due to the
predominant participation of the government as a supplier in the market, thus rendering the comparison required under Article 14(d) of the SCM Agreement circular. It is, therefore,
price distortion that would allow an investigating authority to reject in-country private prices, not the fact that the government is the predominant supplier per se. There may be
cases, however, where the government's role as a provider of goods is so predominant that price distortion is likely and other evidence carries only limited weight. We emphasize,
however, that price distortion must be established on a case-by-case basis and that an investigating authority cannot, based simply on a finding that the government is the
predominant supplier of the relevant goods, refuse to consider evidence relating to factors other than government market share.
447. In the light of the above, we do not consider that the Panel interpreted Article 14(d) of the SCM Agreement as permitting the rejection of in-country private prices as
benchmarks through the application of a per se rule based on the role of the government as the predominant supplier of the goods. Rather, the Panel correctly interpreted Article 14(d)
of the SCM Agreement as requiring that the issue of whether in-country private prices are distorted such that they cannot meaningfully be used as benchmarks is one that must be
determined on a case-by-case basis, having considered evidence relating to other factors, even in situations where the government is the predominant supplier in the market.
139. Ademais, o próprio Protocolo de Acessão da China à OMC, no item (b) do Artigo 15, prevê que os termos e condições estabelecidos na China nem sempre podem
ser utilizados como base para comparação adequada para apuração do montante de subsídios em termos do benefício auferido pelas empresas investigadas, o que também reflete
a preocupação com as distorções provocadas pela presença do Estado na economia.
Nos procedimentos regidos pelas disposições das partes II, III e V do Acordo SMC, quando se tratar de subsídios descritos nos itens a), b), c) e d) do artigo 14 do referido
Acordo, aplicar-se-ão as disposições pertinentes do mesmo; não obstante, se houver dificuldades especiais, o Membro da OMC importador poderá utilizar, para identificar e medir
o benefício conferido pelo subsídio, metodologias que levem em conta a possibilidade de que os termos e condições prevalecentes na China nem sempre podem ser utilizados como
bases de comparação adequadas. Para aplicar tais metodologias, sempre que factível, o Membro da OMC importador deverá proceder a ajustes desses termos e condições
prevalecentes antes de considerar a utilização de termos e condições prevalecentes fora da China. (grifo nosso)
140. Além disso, vale mencionar, como foi explicado no item anterior, Comitês do PCC devem ser formados no âmbito das empresas, que devem fornecer as condições
necessárias para as suas atividades. Suas competências permitem concluir que o Partido pode influenciar significativamente as decisões das empresas, preocupação que é
compartilhada principalmente por investidores estrangeiros. Conforme já citada matéria do South China Morning Post, Comitês do Partido Comunista foram criados em 91% das
empresas listadas na China e 68% das não listadas até o final de 2016.
141. No caso concreto, recorda-se que a maior empresa privada de aço da China, a Shagang, possui Comitês do Partido na sua estrutura e recebeu subsídios desde pelo
menos 2010. Ademais, foi beneficiada por significativa atuação do governo da província no processo de restruturação da DongBei, uma empresa estatal estratégica que atua em
um segmento de aço destinado à indústria naval, aeroespacial e militar. Trata-se de um caso peculiar, em que foi permitido a uma empresa privada ser a maior acionista de uma
empresa estatal estratégica, ao mesmo tempo em que credores da empresa alegadamente tiveram os seus direitos desrespeitados.
142. Convém lembrar que a Província de Jiangsu pretendia fundir mais de 50 companhias siderúrgicas em apenas oito empresas, sendo que a Shagang seria a única
considerada "supergrande". Ainda, chama a atenção o ostensivo evento de divulgação do 19º Congresso do Partido ocorrido na empresa.
143. Todos estes elementos levam à conclusão de que a presença massiva do Estado no setor siderúrgico gera significativos incentivos para que as empresas privadas
se alinhem aos objetivos do Partido, seja como pura sobrevivência, seja como uma forma de expansão corporativa.
144. Dessa forma, é possível concluir que a influência do governo chinês como um todo sobre o setor siderúrgico é muito relevante. Contrariamente ao que a leitura e a sequência
de elaboração dos planos quinquenais tendem a indicar, o papel do governo central não parece se restringir unicamente a apresentar diretrizes orientadoras do setor.
145. Observa-se, na verdade, a partir das informações detalhas neste documento, atuação notória de empresas estatais subnacionais, cujos governos possuem
preocupações imediatas em termos de emprego e estabilidade social, especialmente em cenários desafiadores. Estas empresas constituem a maior parte das estatais do país e
tendem a apresentar menor escala e pior desempenho financeiro, mas não têm respondido significativamente às diretrizes do Governo referentes a fusões, falência e redução da
capacidade. Quanto às empresas privadas, é possível afirmar que a influência é menor, mas ainda assim muito significativa, como mostrou o estudo de caso da Shagang, maior
empresa privada de aço da China.
146. Em adição, ainda que outros países elaborem políticas industriais em formatos semelhantes, este Departamento desconhece alegações de que nestes países não haja
prevalência de condições de economia de mercado, independentemente do segmento produtivo. Por fim, como visto no primeiro item deste posicionamento, pode se considerar
que a China foi o país que decisivamente contribuiu para o excesso de capacidade instalada mundial, de modo que, sejam quais tenham sido as políticas implementadas em outros
países, não há qualquer indício de que distorções significativas tenham origem nestes países.
4.1.3.4. Das práticas distorcivas do mercado
147. Inicialmente, é importante notar que a concessão de subsídios per se não é o suficiente para caracterizar que não prevalecem, em determinado segmento produtivo,
condições de economia de mercado. Com efeito, os Acordos da OMC estabelecem aqueles subsídios considerados proibidos e acionáveis para fins de aplicação de medidas
compensatórias, sem qualquer consideração a respeito da prevalência ou não de condições de economia de mercado naquele setor. Desde 1995, vários países onde indiscutivelmente
prevalecem condições de economia de mercado foram afetados por medidas compensatórias impostas por outros Membros da OMC, como União Europeia (e países individuais como
França, Itália, Bélgica e Alemanha), Estados Unidos, Canadá, Coreia do Sul, Emirados Árabes e o próprio Brasil (OMC).
148. Contudo, a variedade e o nível de concessão de subsídios, em conjunto com outras formas de intervenção governamental, poderão resultar em tamanho grau de
distorção dos incentivos que, no limite, acabam fazendo com que deixem de prevalecer condições de economia de mercado em determinado segmento.
149. De fato, todos os dados apontam para um alto nível de concessão de subsídios do setor siderúrgico chinês. Estudos mostraram que proporção significativa do lucro
das empresas decorre de subsídios governamentais, e que as formas de concessão são as mais variadas possíveis. Adicionalmente, no período pós-crise financeira a concessão de
subsídios parece ter acelerado, o que pode ser atestado pelo número de casos de medidas compensatórias iniciados contra a China nos últimos anos.
150. Com base em dado extraído do Integrated Trade Intelligence Portal (I-TIP) da OMC, referente aos códigos SH 72 e 73, foram iniciadas 78 investigações de subsídios
sobre as importações chinesas de aço até 2020, sendo todas elas iniciadas depois de 2007.
151. A esse respeito, vale recordar que, em 2018, a autoridade investigadora brasileira concluiu pela existência de subsídios acionáveis nas exportações de produtos planos
laminados a quente da China para o Brasil, e de dano à indústria doméstica decorrente de tal prática, recomendando a aplicação de medidas compensatórias. Cópia da referida
decisão pode ser obtida em https://www.in.gov.br/web/dou/-/resolucao-no-34-de-21-de-maio-de-2018-15165833. O período de análise do subsídio foi 2015, que, como visto, foi o
auge da participação chinesa na produção mundial de aço.
152. Nessa investigação de subsídios acionáveis, o então DECOM concluiu que, dos 25 programas de subsídios acionáveis identificados no início da investigação, 11
geraram benefícios às empresas investigadas cooperantes. Foram eles: (1) Empréstimos preferenciais; (2) Do seguro e da garantia ao crédito de produtos exportados; (3) Injeções
de capital; (4) Subsídios previstos na "Law of The People's Republic of China on Enterprise Income Tax"; (5) Deduções do Imposto Sobre o Valor Agregado (VAT); (6) Isenção de
Imposto de Importação e Imposto sobre o Valor Agregado (VAT); (7) Fornecimento pelo Governo Chinês de Bens e Serviços a Preços Reduzidos (Terrenos, Recursos Minerais, Energia
elétrica); (8) Fundo para projetos Tecnológicos; (9) Fundo para redução da Emissão de Gases e conservação de energia; (10) Fundos para Desenvolvimento do Comércio Exterior;
e (11) Fundo para Controle da Produtividade.
153. Tais dados e informações evidenciam a grande variedade e o elevado nível de concessão de subsídios para o setor de aço chinês, gerando distorções de tal
magnitude que acabam por contribuir para que não prevaleçam condições de economia de mercado nesse segmento produtivo. Em especial, verificou-se naquela ocasião que dois
programas de subsídio conferiam elevado benefício às empresas investigadas: Empréstimos Preferenciais e Fornecimento pelo Governo chinês de Bens e Serviços a Preços Reduzidos
(Terrenos, mais especificamente).
154. Especificamente sobre a utilização de terrenos, no âmbito da investigação de subsídios conduzida pelo DECOM, restou demonstrado como estão estabelecidos os
direitos de uso e a propriedade estatal, conforme excertos do Parecer do DECOM já referido:
"599. A terra na China é de propriedade do Estado, de acordo com o disposto no art. 10 da Constituição Chinesa. Nos termos do referido dispositivo, e de modo geral,
os terrenos localizados em áreas urbanas são de propriedade do governo central e os terrenos localizados em áreas rurais ou suburbanas são de propriedade dos governos
provinciais ou das "coletividades locais". Ademais, em investigação conduzida pelo "Department of Commerce", dos Estados Unidos da América, em investigação de subsídios
concedidos pelo governo chinês, o DOC se manifestou da seguinte forma:
"As an initial matter, we note that private land ownership is prohibited in the PRC and that all land is owned by some level of government, the distinction being between
land owned by the local government or 'collective' at the township or village level and land owned by the national government (also referred to as state-owned or 'owned by
the whole people').
600. Conforme relatório "Asia News", de janeiro de 2015, a empresa de consultoria alemã Beiten Burkhardt explica brevemente as formas de concessão dos direitos de
uso da terra pelo governo chinês para projetos industriais:
"In order to use Chinese land for construction projects, one must obtain land use rights classified as either "granted" or "allocated". Allocated land use rights are only
provided for special purposes, including military use and key projects in the areas of energy, communications and water use. Granted land use rights are issued for a certain period
of time against payment of a fee, and the terms are documented contractually. The contract terms and related title documents also stipulate the designated land use, for example,
residential or industrial. The grant term of the land use rights depends on the designated purpose of the use of the land".
601. Assim, as políticas industriais chinesas determinam que os governos central e locais devem alocar, de modo preferencial, terrenos para o desenvolvimento de indústrias
prioritárias, entre elas a indústria siderúrgica. Além disso, a Decisão no 40, do Conselho de Estado Chinês, determina que os governos de todas as províncias, regiões autônomas e
municipalidades devem formular políticas sobre o uso da terra para implementar as políticas industriais chinesas, que designam a indústria siderúrgica como uma indústria prioritária. Como
exemplos de política implementada de acordo com tal orientação, tem-se o "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan Outline ", da província de Jiangsu, que determina que
as agências governamentais devem dar prioridade para o uso da terra para projetos da indústria siderúrgica, e o "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan", da província
de Guangdong, o qual determina que o governo provincial incentive grandes plantas siderúrgicas a se estabelecerem em áreas específicas."
155. No caso do programa de empréstimos preferenciais investigado pelo DECOM no âmbito do caso de laminados a quente, também foi possível encontrar elementos
concretos acerca dos subsídios que beneficiam o setor siderúrgico:
"309. Nesse sentido, além de controlar os principais bancos do mercado chinês, o Governo da China também influencia as decisões dos agentes bancários por meio da
lei "Law of the People's Republic of China on Commercial Banks", que dispõe em seu artigo 34 sobre a obrigatoriedade de os bancos atuarem em conformidade com a orientação
da política industrial do Estado, conforme transcrito abaixo:
Article 34 Commercial banks shall conduct their business of lending in accordance with the needs of the national economic and social development and under the
guidance of the industrial policies of the State. (grifo nosso)
310. Insta salientar que tal artigo não faz distinção entre bancos comerciais estatais e bancos comerciais ditos privados, o que só reforça a constatação de que o sistema
bancário chinês, como um todo, se sujeita às diretrizes do Estado.
[...]
314. Ainda quanto à intervenção no sistema bancário, o documento "IMF Working Paper - Financial Distortions in China: A General Equilibrium Approach" , de 2015,
aponta como as principais distorções existentes do sistema financeiro chinês, que potencializaram o crescimento do país, o controle das taxas de juros pelo Banco Central Chinês,
além da "garantia implícita" de que o governo jamais deixaria que uma empresa estatal não pagasse seus empréstimos:
While a succession of market-oriented reforms has transformed China into the second largest economy in the world, financial sector reforms have been lagging behind.
Interest rates used to be heavily controlled and had been liberalized only gradually. Even more entrenched is the system of implicit state guarantees covering financial institutions
and corporates (particularly state-owned), giving an easier access to credit to entities perceived to be backed by the government. Why have these distortions survived for that long,
even as the rest of the economy has been undergoing a transition to a market-oriented system? They have been an integral part of the China's growth story. Low, administratively-
controlled interest rates have worked in tandem with distortions artificially boosting saving rates. Both reduced the cost of capital to support what has long been the highest
investment rate in the world. Widespread implicit state guarantees further supported credit flow and investment, particularly when export collapsed after the Global Financial Crisis.
This mechanism supercharged China's growth liftoff.

                            

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