DOU 25/07/2024 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 142, quinta-feira, 25 de julho de 2024
ISSN 1677-7042
Seção 1
§ 3º Constitui condição para que o valor normal seja apurado com base no
disposto nos arts. 8º a 14 a determinação positiva relativa às condições estabelecidas
neste artigo.
§ 4º Determinações positivas relacionadas ao § 2º poderão ser válidas para
futuras investigações sobre o mesmo produto.
§ 5º As informações elencadas nos § 1º e § 2º não constituem lista exaustiva
e nenhuma delas, isoladamente ou em conjunto, será necessariamente capaz de fornecer
indicação decisiva.
194. Posteriormente, porém, transcorridos 15 anos da data de acessão, ou
seja, a partir do dia 12 de dezembro de 2016, nas investigações de dumping contra a
China cujo período de investigação fosse posterior a dezembro de 2016, não foram
inseridas mais menções expressas no ato de início das investigações sobre tal condição
de a China ser ou não considerada país de economia de mercado para fins de defesa
comercial. Deste modo, a utilização de metodologia alternativa para apuração do valor
normal da China não era mais "automática".
195. Nesse sentido, considerando que apenas o item 15(a)(ii) do Protocolo de
Acessão expirou, e que o restante do Artigo 15, em especial as disposições do 15(a) e
do 15(a)(i), permanecem em vigor, procedeu-se a uma "alteração do ônus da prova"
sobre a prevalência de condições de economia de mercado em determinado segmento
produtivo objeto de investigação. Expira a presunção juris tantum de que os produtores
exportadores/chineses operam em condições que não são de economia de mercado no
seguimento produtivo investigado, de modo que a determinação do método de apuração
do valor normal em cada caso dependerá dos elementos de prova apresentados nos
autos do processo pelas partes interessadas, acerca da prevalência ou não de condições
de economia de mercado no segmento produtivo específico do produto similar.
196. Esse posicionamento decorre das regras de interpretação da Convenção
de Viena sobre o Direito dos Tratados - a qual, em seu Artigo 31, estabelece que "1. Um
tratado deve ser interpretado de boa-fé segundo o sentido comum atribuível aos termos
do tratado em seu contexto e à luz de seu objetivo e finalidade". Ademais, com base no
princípio interpretativo da eficácia (effet utile ou efeito útil), as disposições constantes de
um acordo devem ter um significado. Tanto é assim que, segundo o Órgão de Apelação
da OMC (DS126: Australia - Subsidies Provided to Producers and Exporters of Automotive
Leather, Recourse to Article 21.5 of the DSU by the United States - WTO Doc. WT/DS
126/RW):
6.25 The Appellate Body has repeatedly observed that, in interpreting the
provisions of the WTO Agreement, including the SCM Agreement, panels are to apply the
general rules of treaty interpretation set out in the Vienna Convention on the Law of
Treaties. These rules call, in the first place, for the treaty interpreter to attempt to
ascertain the ordinary meaning of the terms of the treaty in their context and in the
light of the object and purpose of the treaty, in accordance with Article 31(1) of the
Vienna Convention. The Appellate Body has also recalled that the task of the treaty
interpreter is to ascertain and give effect to a legally operative meaning for the terms
of the treaty. The applicable fundamental principle of effet utile is that a treaty
interpreter is not free to adopt a meaning that would reduce parts of a treaty to
redundancy or inutility. (grifo nosso)
197. Dessa forma, a expiração específica do item 15(a)(ii), com a manutenção
em vigor do restante do Artigo 15(a), deve ter um significado jurídico, produzindo efeitos
operacionais concretos. A utilização da metodologia alternativa deixa de ser, portanto,
"automática", e passa-se a analisar, no caso concreto, se prevalecem ou não condições
de economia de mercado no segmento produtivo investigado. Assim, a decisão acerca da
utilização ou não dos preços e custos chineses em decorrência da análise realizada possui
efeitos que se restringem a cada processo específico, e não implica de nenhuma forma
declaração acerca do status de economia de mercado do Membro. Por um lado, caso tais
provas não tenham sido apresentadas pelas partes interessadas, ou tenham sido
consideradas insuficientes, poderão ser utilizados os preços e custos chineses para a
apuração do valor normal no país, desde que atendidas as demais condições previstas no
Acordo Antidumping. Por outro lado, caso tenham sido apresentadas provas suficientes
de que não prevalecem condições de economia de mercado no segmento produtivo, a
metodologia
de apuração
do valor
normal a
ser utilizado
na determinação
da
probabilidade de continuação de dumping poderá não se basear nesses preços e custos
do segmento produtivo chinês.
5.1.1.2.2. Da situação do mercado siderúrgico mundial e da participação das
empresas chinesas
198. As evidências trazidas aos autos pela peticionária apontam para as
distorções no setor siderúrgico chinês. Ademais, considerou-se ainda informações
identificadas quando da condução de investigações anteriores sobre produtos siderúrgico
chineses, como o estudo da OCDE.
199. Segundo os dados da OCDE, a capacidade instalada mundial de aço bruto
cresceu 112% de 2000 a 2017. Nesse mesmo período, a capacidade instalada de aço
bruto da China aumentou 600%. Consequentemente, sua participação na capacidade
instalada mundial subiu significativamente. Em 2000, sua participação era de 14%,
enquanto em 2017 ela chegou a 47%, tendo atingido seu ápice de 2013 a 2015, quando
representou em torno de 49% da capacidade instalada mundial.
200. Esse
crescimento, contudo, não
foi acompanhado
por aumento
proporcional da demanda mundial por aço. Dados da World Steel Association (2018)
mostram que, no mesmo período, a produção mundial cresceu 837 Mt, em comparação
com o aumento de 1.195 Mt de capacidade instalada mundial. Consequentemente, a
capacidade ociosa do setor siderúrgico mundial cresceu.
[gráficos omitidos]
201. Pode-se observar dois momentos distintos no comportamento da
capacidade ociosa entre 2000 e 2017. Até pelo menos 2007, um ano antes da crise
financeira internacional, o aumento de capacidade instalada cresceu de maneira similar
ao aumento da produção. Contudo, a partir de 2008, há um claro descolamento em
direção a um excesso de capacidade na indústria. Em 2015, auge da participação chinesa
na capacidade instalada mundial, registrou-se o maior volume absoluto da capacidade
ociosa (714Mt) e o menor grau de utilização da capacidade (69%). Em 2017, a
capacidade ociosa caiu para 562Mt, mas ainda assim 2,7 vezes maior do que em 2000
e 2,3 vezes maior do que em 2007.
202. Dessa forma, é possível
argumentar que a China contribuiu
significativamente para o excesso de capacidade de aço no mundo, especialmente a
partir de 2008.
[gráfico omitido]
Fonte: Comitê do Aço da OCDE. Elaboração: DECOM
203. Nota-se que a taxa de crescimento da capacidade instalada da China foi
muito maior de 2008 a 2013, com tendência de alta, tendo se reduzido desde então.
Isso, não obstante, somente foi menor do que a taxa do resto do mundo nos últimos
dois anos.
204. Em estudo de 2015, a OCDE concluiu que o desempenho financeiro da
indústria siderúrgica global havia se deteriorado para níveis não vistos desde a crise do
aço
no final
da
década
de 1990.
Ademais,
afirmou
que havia
uma
relação
estatisticamente significativa entre a capacidade excedente e a lucratividade e o
endividamento da indústria.
205. Segundo a OCDE, o excesso de capacidade afeta a lucratividade por meio
de vários canais:
Dois canais principais são os custos e preços. Por exemplo, em períodos de
baixa utilização de capacidade, as economias de escala não são totalmente exploradas e,
assim, os custos são mais altos e os lucros mais baixos. Os preços também tendem a ser
menores durante períodos de baixa utilização da capacidade, impactando diretamente os
lucros. No nível global, os efeitos do excesso de capacidade são transmitidos através do
comércio; excesso de capacidade pode levar a surtos de exportação, levando a quedas
de preços e perdas de quota para produtores domésticos concorrentes na importação
(OCDE, 2015).
206. O estudo da OCDE (2018) sugere que as estatais são mais propensas a
registrar períodos mais longos de resultados negativos em comparação com suas
contrapartes privadas, e que estão significativamente e positivamente correlacionadas
com a persistência em perdas financeiras.
207. Dessa forma,
foi possível concluir, com base
nos dados acima
apresentados, que a China contribuiu significativamente para o excesso de capacidade
mundial do aço, que se tornou um problema particularmente grave após a crise de
2008.
208. Cumpre mencionar que a OCDE mantém base de dados acerca da
capacidade mundial de produtos siderúrgicos e emite relatórios periódicos sobre a
evolução das condições do setor. O relatório de 2021 aponta para oferta mundial
crescente e expansão contínua da capacidade instalada no mundo. Tem-se cenário de
excesso de capacidade substancial, em contexto de incertezas atinentes à pandemia da
COVID-19, que pode contribuir para a redução na demanda de produtos siderúrgicos. Nos
termos do relatório
Excess capacity pressures have emerged, and are getting worse, in regions
that previously had strong steel demand and positive prospects for market growth; there
are growing concerns in Southeast Asia for instance as capacity growth outpaces
demand, supported by foreign investment particularly from the Peoples Republic of China
(hereafter "China"). These emerging problems, and the longevity of capacity once
installed, highlight the need to address excess capacity issues early on.
209. Adicionalmente, considera-se, nos termos do relatório da OCDE, provável
aumento da capacidade mundial de produtos siderúrgicos para os anos entre 2021 e
2023, que restou comprovado.
210. Ademais, a edição de 2024 do Relatório Latest Developments in
Steelmaking Capacity, da OCDE, menciona que
"the problem of overcapacity is expected to become even more acute in the
future. Global steelmaking capacity is projected to increase significantly over the next
three years (2024-2026), with 46 mmt of capacity additions underway and an additional
78 mmt in the planning stage. At the same time, prospects for global steel demand
growth are clouded by growing risks of a serious downturn in Chinese steel demand as
a consequence of the real estate downturn and its ripple effects on financial markets and
the economy."
211. Por meio de uma análise detalhada do funcionamento do Estado chinês,
especialmente da relação entre os diversos níveis de Governo, e da sua influência sobre
os produtores domésticos públicos e privados, que foi possível entender de que forma os
problemas refletidos no excesso de capacidade instalada decorrem da não prevalência de
condições de economia de mercado no setor do aço.
212. O que os dados apontam, na verdade, é que a alta fragmentação da
produção de aço na China e a preponderância de estatais subordinadas nos níveis de
Governo subnacionais explicam em boa parte a dificuldade do Governo central em
corrigir o excesso de capacidade instalada. Dados do setor e específicos das empresas
mostram que a influência do Governo central é menor sobre estatais de outros níveis de
Governo, os
quais possuem
preocupações imediatas em
termos de
emprego e
estabilidade social, especialmente em um cenário pós crise, e que não necessariamente
estão alinhadas aos objetivos do Governo central, muito menos aos incentivos de
mercado.
Neste
cenário,
a
atuação
destes
entes
subnacionais
contribuiu
significativamente para viabilizar novos investimentos e a sustentação de prejuízos e
dívidas crescentes, descoladas das condições de economia de mercado.
213. Em termos regionais, constam informações acerca do setor siderúrgico
chinês. O relatório menciona possíveis atualizações da estratégia do governo chinês no
que tange à renovação da capacidade instalada do país para a implantação de fábricas
mais novas e eficientes. Salienta-se ainda ter ocorrido expansão de capacidade de
algumas empresas chinesas, a despeito dos esforços do governo para a redução da
sobrecapacidade.
214. Pelo exposto, dados atualizados sobre a situação do mercado siderúrgico
mundial indicam a manutenção do cenário de sobrecapacidade, com participação
relevante de produtores chineses.
5.1.1.2.3. Da estrutura de mercado e da participação e do controle estatal na
China
215. É importante ressaltar que a propriedade estatal de empresas no setor
siderúrgico não pode ser considerada, individualmente, como um fator determinante
para se atingir uma conclusão a respeito da prevalência de condições de economia de
mercado em determinado setor. Sabe-se, por exemplo, como demonstrado no Relatório
"Empresas Estatais no Setor de Aço" da OCDE (2018), "State Enterprises", que havia
participação estatal relevante no setor de aço mundial até pelos menos o final do século
XX. Apenas a partir de meados da década de 1980, primeiramente com a Europa e
depois nos países da antiga União Soviética e América Latina é que a propriedade estatal
se reduziu significativamente. De acordo com o mesmo estudo, os governos teriam vários
motivos para intervir no setor siderúrgico, que muitas vezes é considerado estratégico,
uma vez que serviriam a propósitos de desenvolvimento industrial ou mesmo de defesa
nacional.
216. Conforme estudo da OCDE (2018), a definição de empresas estatais
(SOEs) é um desafio porque envolve determinar o grau de controle que o estado pode
exercer sobre uma empresa. Segundo ele, a propriedade estatal pode não ser uma
condição suficiente para determinar o controle estatal. Entender como as ações de
propriedade se relacionam com direitos de voto ou decisão no conselho executivo de
uma empresa ou em outros órgãos de governança é difícil, mas, na visão da OCDE,
particularmente importante.
217. Ademais, mesmo na ausência de controle estatal, os regulamentos ou a
presença nos órgãos de governança da empresa podem fornecer margem suficiente para
o Estado influenciar o processo de tomada de decisão. A variedade de circunstâncias e
a falta de transparência sobre como o controle e a influência do Estado podem ser
exercidos torna a análise de políticas bastante complexa.
218. O estudo também salientou este problema, e adicionou que há
diferentes metodologias para se estimar a representatividade das SOEs no setor. Ainda,
salientou que a atuação das estatais submetidas ao governo central, provincial ou
municipal não podem ser vistas como um padrão monolítico, dados os conflitos de
interesse entre os níveis de governo. Em outras palavras, as políticas públicas de
estímulo às indústrias siderúrgicas chinesas diferem de acordo com o nível de governo,
o que é um indicativo da existência de incentivos com efeitos contraditórios sobre o
setor.
219. Os dados mostraram que as empresas estatais são particularmente
importantes na China. Entre as principais indústrias siderúrgicas do país, todos os dados
indicam que a maioria é estatal. Quanto ao universo das indústrias de aço, os números
apontam para participação ainda relevante, mas decrescente. Estimativa de um estudo
de 2010 colocou que a produção de aço de empresas estatais representava 63%. Outro,
referente ao ano de 2017, dizia que em 2005 a participação era de 65% em 2005, mas
teria declinado fortemente para 43,4% em 2017. A Comissão Europeia, em 2017, estimou
em 49% essa participação. Já no relatório de 2024, dados atualizados do documento
europeu indicam que essa participação gira em torno de 40% da produção e capacidade
produtiva de aço na China.
220. Assim, é possível afirmar, com base nos dados trazidos aos autos, que a
participação de estatais na produção chinesa de aço é representativa, mas também que,
ao mesmo tempo, a participação do setor privado tem aumentado e já representa
parcela superior à das estatais, cerca 60% da produção e capacidade produtiva de aço na
China de acordo com relatório da Comissão Europeia de 2024 já apresentado.
221. Outro aspecto relevante presente no estudo se refere à participação das
empresas locais entre as empresas estatais. Segundo os dados apresentados, a maior
parte da produção de aço na China é originária de empresas subnacionais. Este dado é
consistente com a história da indústria chinesa de aço, que cresceu de modo
extremamente fragmentado desde o final dos anos 1950. Esta informação é fundamental,
uma vez que, como será visto, as diretrizes e metas são elaboradas pelo Governo central,
de modo que
o alinhamento dos demais
níveis de Governo podem
não ser
automáticos.
222. Além da propriedade direta de empresas, contudo, o controle do
Governo pode ser exercido de facto por meio de uma série de meios. Nesse aspecto, os
estudos de caso apresentados jogam luz à complexa relação entre o Estado, o Partido
Comunista Chinês e empresas estatais e privadas. Empresas (inclusive privadas como a
Shagang, a maior siderúrgica privada da China) possuem Comitês do Partido em suas
estruturas e executivos de alto escalão que não são apenas filiados ao Partido, mas que