DOU 25/07/2024 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 142, quinta-feira, 25 de julho de 2024
ISSN 1677-7042
Seção 1
apresentam currículo extenso com passagens em diversos postos do Estado e do Partido.
Ademais, nos casos analisados em que empresas estatais enfrentaram dificuldades
financeiras, caso das estatais locais Bengang Plates, Dongbei e TPCO, ficou clara a forte
influência do Estado no destino das empresas.
223. Conforme art. 19 da Lei das Companhias da China, uma organização do
Partido Comunista deve ser estabelecida em uma empresa para realizar atividades do
Partido que estejam de acordo com a Constituição do Partido Comunista da China.
Ademais, determina que a empresa deveria fornecer as condições necessárias para as
atividades da organização. O art. 30 da Constituição do Partido Comunista da China, por
sua vez, estabelece que uma organização primária do PCC deve ser formada em qualquer
empresa [...] onde há três ou mais membros do Partido.
224. A Constituição do PCC ainda diferencia os papéis que o Partido
Comunista deveria exercer em empresas estatais e privadas. Conforme art. 33, em
empresas estatais, entre outras coisas, o Comitê deve desempenhar um papel de
liderança, definir a direção certa, ter em mente o panorama geral, assegurar a
implementação das políticas e princípios do Partido, discutir e decidir sobre questões
importantes da sua empresa. Ademais, deve garantir e supervisionar a implementação
dos princípios e políticas da Parte e do Estado dentro de sua própria empresa e apoiar
o conselho de acionistas, conselho de administração, conselho de supervisores e gerente
(ou diretor de fábrica) no exercício de suas funções e poderes de acordo com a lei. Deve
ainda exercer liderança sobre o trabalho dos Sindicatos.
225. No que se refere às empresas privadas, as entidades devem, entre
outras coisas, implementar os princípios e políticas do Partido, orientar e supervisionar
a observância das leis e regulamentos estatais, exercer liderança sobre sindicatos,
promover
unidade e
coesão entre
trabalhadores
e funcionários
e promover
o
desenvolvimento saudável de suas empresas.
226. Fica claro, em primeiro lugar, que o regulamento permite um grau de
controle maior do Comitê do Partido sobre as empresas estatais. Regulamentos do
Partido emitidos em junho de 2015 indicam que o Secretário do Comitê de uma estatal
deve ser determinado conforme a estrutura de governança interna da empresa. Isto
significa que, na prática, dificilmente será nomeado Secretário do Comitê uma pessoa
que não seja o próprio Presidente ou algum Diretor da empresa. No caso da BaoWu
Steel, por exemplo, este cargo compete ao Presidente do Conselho de Diretores Chen
Derong, e o vice-Secretário é o Diretor Hu Wangming, enquanto o Presidente da estatal
Dai Zhihao é um membro permanente do Comitê.
227. Foi destacado pela peticionária a "permeabilidade da relação
Estado/Partido, com grande sobreposição de funções e interesses" ao apontar as
nomeações de cargos na Baosteel realizadas diretamente pelo Partido Comunista Chinês
(PCC). Ademais, consta no sítio eletrônico da Baowu, mensagem de Chen Derong,
identificado com
"Party secretary
and chairman of
China Baowu
Steel Group
Corporation": "[o]n behalf of China Baowu Party Committee and China Baowu", afirma
que "we have thoroughly studied and implemented the spirit of the 20th CPC National
Congress" e que "Baowu should regard the implementation of the spirit of the 20th CPC
Nacional Congress as the primary political task".
228. A manifestação destacou que o presidente da Zhejiang Jiuli Hi-Tech
Metals Co., Ltd., produtora de tubos de aço inoxidável com costura e parte interessada
da revisão passada, Sr. Zhou Zhijiang, foi citado no sítio eletrônico da empresa por ter
"repeatedly won the honorary titles such as national excellent township entrepreneurs
and outstanding member of Communist Party of Zhejiang Province". Além disso, o sítio
eletrônico da empresa contém, inclusive, uma seção específica denominada "Government
Support", 
onde
são 
apresentadas 
diversas
visitas 
realizadas
por 
autoridades
governamentais e do Partido Comunista Chinês.
229. Não obstante, as atribuições do Comitê no caso de empresas privadas,
ainda que genéricas, permitem concluir que, mesmo nesses casos, o controle pode ser
significativo. A forma como serão interpretadas competências como "implementar
políticas do partido", "supervisionar a observância de leis" e "exercer a liderança sobre
o Sindicato" e o grau efetivo de influência do Governo/Partido dependerão do caso
concreto. Em matéria de 25 de julho de 2018, o South China Morning Post noticiou que
61% de 152
gestores de fundos estrangeiros entrevistados
pela Asia Corporate
Governance Association no terceiro trimestre de 2017 afirmaram não acreditar que o
partido tivesse um papel "claro e responsável" nas empresas listadas em bolsa. Como
será visto adiante, o grau de influência do Governo sobre empresas privadas no setor
siderúrgico é significativo, ainda que menor do que no caso das estatais.
230. Diante do exposto, foi possível concluir que a presença do Estado chinês,
seja ele central ou subnacional, é massiva no setor de aço. A participação das empresas
formalmente estatais na produção chinesa é bastante significativa, e é maior nos níveis
locais. Além do simples controle societário, contudo, há outros aspectos que tornam o
controle do Estado e do PCC ainda mais profundo no âmbito das empresas, inclusive
privadas, como a atuação dos Comitês do Partido dentro da estrutura das empresas e o
fato de os Sindicatos dos trabalhadores estarem submetidos às empresas e ao
Partido.
5.1.1.2.4. Das metas e diretrizes do Governo e sua influência sobre empresas
estatais e privadas
231. As informações trazidas aos autos não permitem concluir a respeito da
validade jurídica dos Planos. Isto não obstante, o que realmente importa para fins desta
análise é saber se, na prática, o Governo consegue, por meio dos Planos, intervir na
economia de tal forma que condições de economia de mercado não prevaleçam.
232. Em adição, ainda que outros países elaborem políticas industriais em
formatos semelhantes, este Departamento desconhece alegações de que nestes países
não haja prevalência de condições de economia de mercado, independentemente do
segmento produtivo. Por fim, como visto no primeiro item deste posicionamento, foi a
China o país que decisivamente contribuiu para o excesso de capacidade instalada
mundial, de modo que, sejam quais tenham sido as políticas implementadas em outros
países, não há qualquer indício de que distorções significativas tenham origem nestes
países.
233. A análise dos Planos em questão levou à conclusão de que o Governo
central claramente procura estabelecer diretrizes a serem seguidas pelos agentes
econômicos do segmento siderúrgico. O documento base que serve de orientação é o
Plano Quinquenal, que estabelece as diretrizes e metas mais gerais para a economia. Há
também os Planos específicos, derivados dos Planos Quinquenais, que detalham diretrizes
e metas por setor produtivo. No âmbito das Províncias e Municípios, é esperado que
estes níveis de Governo também elaborem os seus Planos, sempre de acordo com as
diretrizes e metas estabelecidas pelo Governo central.
234. No caso da investigação de subsídios acionáveis nas exportações para o
Brasil de produtos laminados planos a quente originárias da China, e de dano à indústria
doméstica decorrente de tal prática, encerrada por meio da Resolução CAMEX nº 34, de
21 de maio de 2018, publicada em edição extra do Diário Oficial da União da mesma
data, os
diversos planos governamentais
conhecidos foram
determinantes para
identificação do caráter estratégico do setor siderúrgico chinês, o que se refletia na
destinação de relevantes subsídios às empresas investigadas:
208. Segundo informações apresentadas pelas peticionárias, a estratégia
chinesa para promover o rápido crescimento da sua economia é definida em suas
políticas industriais, tanto de nível nacional quanto de nível local. Nesse sentido, a
indústria 
siderúrgica 
é 
reiteradamente 
identificada
como 
fundamental 
para 
o
desenvolvimento chinês e, consequentemente, possui prioridade no recebimento de
subsídios governamentais. Os subsídios concedidos fazem parte da estratégia do governo
de "direcionar capital estatal para indústrias relevantes para a segurança e economia
nacional através da injeção discricionária e racional de capital", conforme os planos e
políticas destacados abaixo:
a) planos quinquenais (Five-Year Plan), do oitavo ao décimo terceiro, cobrindo
o período de 1991 a 2020;
b) políticas específicas para o setor siderúrgico - "Iron and Steel Development
Policy", "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan" ("Steel Adjustment
Plan"), de 2009, "Iron and Steel Industry 12th Five Year Plan", de 2011, "Iron and Steel
Normative Conditions", de 2012, e "Guiding Opinions on Resolving the Problem of Severe
Excess Capacity", de 2013;
c) políticas de apoio científico e tecnológico - "Guideline for the National
Medium and Long Term Science and Technology Development Plan", "National Medium
and Long Term Science and Technology Development Plan", "Decision on Implementing
the Science and Technology Plan and Strengthening the Indigenous Innovation", todas de
2006; e
d) políticas de direcionamento de investimentos - "Decision of the State
Council on Promulgating and Implementing the Temporary Provisions on Promoting
Industrial Structure Adjustment", de 2005, e "Provisions on Guiding the Orientation of
Foreign Investment", de 2002.
235. Naquele caso, restou evidente que os diversos planos existentes
apontavam o setor siderúrgico como prioritário para recebimento de subsídios
concedidos pelo governo chinês.
236. Apesar deste conjunto de documentos, a influência que o Governo
central efetivamente exerce sobre o setor siderúrgico parece depender de uma série de
elementos, como o setor produtivo, se a empresa é de propriedade estatal ou privada,
se a empresa é estatal central ou local e, até mesmo, de empresa para empresa.
237. Talvez o tema que mais ilumine essa discussão seja o problema da
fragmentação da produção de aço na China. Trata-se de um diagnóstico constantemente
apontado pelos Planos Quinquenais 11º, 12º, 13º e 14º e nos Planos setoriais
decorrentes, os quais cobrem o período de 2005 a 2025. Como consequência deste
problema, o Governo central chinês procurou aumentar a concentração de mercado,
estabelecendo metas de participação de mercado das maiores empresas e, até mesmo,
determinando explicitamente as empresas que deveriam realizar fusões com este
propósito.
238. Como se pôde observar a partir das metas estabelecidas em cada um
dos Planos, estas não puderam ser cumpridas, especialmente na década atual. A meta de
participação das dez maiores empresas estabelecida pela "Política de Desenvolvimento da
Indústria Siderúrgica da China" (PDISC) (2005) previa aumento de participação de 34,7%
para 50% em 2010, e quase foi atingida (48,6%). Contudo, de acordo com o 12º Plano
Quinquenal, esta participação deveria chegar a 60% em 2015, mas o que se confirmou
foi um decréscimo significativo, fazendo com que a participação de mercado das dez
maiores empresas fosse ainda menor do que aquela atingida em 2005 (34%). Este
período, recorda-se, coincide com um aprofundamento da capacidade ociosa mundial e
com o ápice da participação chinesa na capacidade instalada mundial.
239. Adicionalmente, nota-se que um dos objetivos do 13º Plano Quinquenal
(2015-2020) é "promover a fusão, modernização e reestruturação de empresas com baixo
desempenho", evidenciando o insucesso do Governo central em atingir os seus objetivos
até então. O 13º Plano Quinquenal adotou um tom mais rigoroso nas suas diretrizes
voltadas à diminuição das distorções observadas, inclusive proibindo governos locais e
agências de aprovarem novos projetos e adições de capacidade instalada. Como visto, em
2016 e 2017 houve, efetivamente, uma redução da capacidade instalada líquida no país.
Isso não obstante, além do nível de ociosidade ainda ser muito elevado, a maior parte
das reduções de capacidade foi realizada por empresas privadas e, no setor público,
lideradas por empresas de grande porte mais próximas do Governo central. Estas últimas,
por 
seu 
turno, 
obedecem 
majoritariamente 
a 
metas 
pré-definidas 
em 
nível
administrativo, que não necessariamente refletem uma alocação de recursos em que
prevaleçam condições de economia de mercado.
240.
O 14º
Plano
Quinquenal (2021-2025),
por
sua
vez, enfatizou
a
necessidade de aumentar a competitividade das indústrias de base e de transformação,
incluindo o setor siderúrgico.
241. Nos termos do documento WT/TPR/S/415, emitido pela OMC em 2021,
os esforços de redução da capacidade seguem como prioridade do governo chinês para
o setor siderúrgico. O relatório menciona determinações expressas relativas a aquisições
e reestruturações de empresas e iniciativas de redução da capacidade produtiva pelos
agentes econômicos.
242. A Baosteel se tornou a maior siderúrgica da China após a concretização
da fusão com outra empresa estatal ligada ao Governo central, a WISCO. Esta fusão era
uma meta já prevista no "Plano para o Ajuste e Revitalização da Indústria Siderúrgica"
(PARIS) em 2009 e, embora tenha levado alguns anos para efetivar-se, foi finalmente
levada a cabo no final de 2016. A fusão da Bengang Plates, com a Anshan, por outro
lado, não teve o mesmo final. A primeira, como visto, é uma estatal ligada ao Governo
de Liaoning, com fortes vínculos com o desenvolvimento municipal e provincial, enquanto
a segunda é uma empresa estatal ligada ao Governo central. Apesar de também estar
prevista no PARIS, esta fusão não se concretizou por "divergências de interesse" e
"desgaste político". A TPCO, estatal ligada ao Município-Província de Tianjin, uniu-se a
três outras empresas do Município já em 2010, consoante diretriz prevista no PARIS.
Contudo, a fusão seria desfeita em 2016 pelo Governo de Tianjin no âmbito de um
conturbado processo de reestruturação da dívida do Grupo.
243. A influência do Governo central, assim, depende de uma série de
fatores, mas a propriedade direta da empresa estatal parece uma das mais relevantes.
Um exemplo disso é o problema do excesso de capacidade instalada, a qual assumiu
maior importância com o PARIS em 2009, logo após a crise de 2008. Como já observado,
apenas em 2016 e em 2017 houve redução líquida da capacidade instalada na China.
Ademais, conforme Relatório intitulado "Desenvolvimentos Recentes na Capacidade de
Produção de Aço" da OCDE (2018), foi a BaoWu Steel a empresa que mais contribuiu
sozinha para a redução da capacidade instalada na China em 2016. Em 2017, como visto,
o grau de ocupação da capacidade instalada da Baosteel atingiu em torno de 93%. Já a
Bengang Plates, uma empresa estatal subnacional, apresentou grau de utilização de
aproximadamente 83% no mesmo período.
244. No caso das empresas privadas, os dados comprovam que a influência
do Governo (sem distinguir a jurisdição) é menor do que no caso das estatais, como era
esperado. As empresas privadas contribuíram menos para o excesso de capacidade, e
mais para a redução da capacidade, do que suas contrapartes estatais.
245. De acordo com o Relatório "State Enterprises" da OCDE (2018), pelo
menos 32% da produção mundial foi gerada por empresas estatais em 2016, mas, como
visto, 55% dos investimentos planejados ou em andamento para aumento da capacidade
instalada eram de empresas estatais, das quais a maioria são chinesas.
246. Recorda-se que, na China, as evidências apontam que as empresas
privadas apresentam em média menor capacidade ociosa, lucratividade mais alta e
endividamento mais baixo do que as empresas estatais.
247. Conforme explica o Relatório "Excesso de Capacidade na indústria global
do Aço: Situação atual e caminhos a seguir" da OCDE de 2015:
Quando a demanda e os preços do aço caem, firmas maximizadoras de lucro
devem reduzir sua produção e deixar um determinado volume de capacidade ociosa.
Lucros tendem a ser menores porque as empresas ainda precisam pagar pelos seus
custos fixos. Contudo, se a situação persistir no tempo, empresa operando em condições
normais de mercado tentaria minimizar seus custos fixos reduzindo capacidade, o que faz
com que o excesso de capacidade seja um fenômeno de curto prazo.
248. Contudo,
capacidade excessiva persistente pode ser um indicativo de ações de governo
que impedem ajustes que deveriam ocorrer em mercado competitivos. Devido à
importância e natureza estratégica da indústria de aço para muitas economias nacionais,
a tendência em cenários de crise é tentar preservar a capacidade da indústria com o
objetivo de evitar o desemprego e outros problemas sociais que ocorreriam em caso de
redução da capacidade. Outra razão seria a busca por autossuficiência na produção de
aço, com o objetivo de reduzir a dependência do produto estrangeiro.
249. Como consequência disso, empresas estatais, e em particular aquelas
ligadas aos Governos locais (já que os efeitos de eventuais reduções de capacidade são
primeira e essencialmente sentidos localmente), tendem a apresentar perdas financeiras
mais persistentes do que as empresas privadas.
250. Dessa forma, os dados permitem inferir que as empresas privadas
chinesas, em média, respondem a estímulos de mercado em maior medida do que suas
contrapartes estatais.
251. Em um ambiente em que as empresas estatais predominam e as políticas
estatais distorcem o mercado de forma profunda, mesmo agentes privados que seguiriam
uma rationale de mercado acabam tendo sua atuação afetada pela influência das
políticas e a concorrência com empresas estatais. Dessa forma, como já reconhecido pela

                            

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