DOU 25/07/2024 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 142, quinta-feira, 25 de julho de 2024
ISSN 1677-7042
Seção 1
jurisprudência da OMC em matéria de subsídios (AB Report - US - Definitive Anti-
Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China, WT/DS379/AB/R,
paras. 446-447), a existência de distorções significativas decorrentes da presença
predominante do governo no mercado poderá justificar a não utilização de preços
privados daquele como benchmark apropriado para fins apuração do montante de
subsídios:
446. In sum, we are of the view that an investigating authority may reject in-
country private prices if it reaches the conclusion that these are too distorted due to the
predominant participation of the government as a supplier in the market, thus rendering
the comparison required under Article 14(d) of the SCM Agreement circular. It is,
therefore, price distortion that would allow an investigating authority to reject in-country
private prices, not the fact that the government is the predominant supplier per se.
There may be cases, however, where the government's role as a provider of goods is so
predominant that price distortion is likely and other evidence carries only limited weight.
We emphasize, however, that price distortion must be established on a case-by-case
basis and that an investigating authority cannot, based simply on a finding that the
government is the predominant supplier of the relevant goods, refuse to consider
evidence relating to factors other than government market share.
447. In the light of the above, we do not consider that the Panel interpreted
Article 14(d) of the SCM Agreement as permitting the rejection of in-country private
prices as benchmarks through the application of a per se rule based on the role of the
government as the predominant supplier of the goods. Rather, the Panel correctly
interpreted Article 14(d) of the SCM Agreement as requiring that the issue of whether
in-country private prices are distorted such that they cannot meaningfully be used as
benchmarks is one that must be determined on a case-by-case basis, having considered
evidence relating to other factors, even in situations where the government is the
predominant supplier in the market.
252. Ademais, o próprio Protocolo de Acessão da China à OMC, no item (b)
do Artigo 15, prevê que os termos e condições estabelecidos na China nem sempre
podem ser utilizados como base para comparação adequada para apuração do
montante de subsídios em termos do benefício auferido pelas empresas investigadas,
o que também reflete a preocupação com as distorções provocadas pela presença do
Estado na economia.
b) Nos procedimentos regidos pelas disposições das partes II, III e V do
Acordo SMC, quando se tratarem de subsídios descritos nos itens a), b), c) e d) do
artigo 14 do referido Acordo, aplicar-se-ão as disposições pertinentes do mesmo; não
obstante, se houver dificuldades especiais, o Membro da OMC importador poderá
utilizar, para identificar e medir o benefício conferido pelo subsídio, metodologias que
levem em conta a possibilidade de que os termos e condições prevalecentes na China
nem sempre podem ser utilizados como bases de comparação adequadas. Para aplicar
tais metodologias, sempre que factível, o Membro da OMC importador deverá
proceder a ajustes desses termos e condições prevalecentes antes de considerar a
utilização de termos e condições prevalecentes fora da China. (grifo nosso)
253. Além disso, vale mencionar, como foi explicado no item anterior, Comitês
do PCC devem ser formados no âmbito das empresas, que devem fornecer as condições
necessárias para as suas atividades. Suas competências permitem concluir que o Partido
pode influenciar significativamente as decisões das empresas, preocupação que é
compartilhada principalmente por investidores estrangeiros. Conforme já citada matéria do
South China Morning Post, Comitês do Partido Comunista foram criados em 91% das
empresas listadas na China e 68% das não listadas até o final de 2016.
254. No caso concreto, recorda-se que a maior empresa privada de aço da
China, a Shagang, possui Comitês do Partido na sua estrutura e recebeu subsídios
desde pelo menos 2010. Ademais, foi beneficiada por uma forte atuação do Governo
da Província no processo de restruturação da DongBei, uma empresa estatal estratégica
que atua em um segmento de aço destinado à indústria naval, aeroespacial e militar.
Trata-se de um caso peculiar, em que foi permitido a uma empresa privada ser a
maior acionista de uma empresa estatal estratégica, ao mesmo tempo em que
credores da empresa alegadamente tiveram os seus direitos desrespeitados.
255. Convém lembrar que a Província de Jiangsu pretendia fundir mais de
50 companhias siderúrgicas em apenas oito empresas, sendo que a Shagang seria a
única considerada "supergrande". Ainda, chama a atenção o ostensivo evento de
divulgação do 19º Congresso do Partido ocorrido na empresa. Todos estes elementos
levam à conclusão de que a presença massiva do Estado no setor siderúrgico gera
fortes incentivos para que as empresas privadas se alinhem aos objetivos do Partido,
seja como pura sobrevivência, seja como uma forma de expansão corporativa.
256. Conforme apresentado pela Aperam, mesmo adotando medidas de
liberalização de investimentos domésticos e estrangeiros, o Estado ainda manteria
controle significativo e influência sobre o investimento privado por meio de políticas
industriais, leis, regulamentações e processos de aprovação de investimentos. Para
além disso, as distorções no mercado também adviriam do controle estatal dos
principais fatores de produção utilizados nos setores estratégicos, siderúrgico um deles,
tais como terra, energia elétrica, capital para investimentos, matérias-primas, mão de
obra, entre outros. Nesse sentido, mesmo as empresas privadas que atuam no setor
siderúrgico (60% do total de empresas que atuam no setor na China, sendo o restante
composto por SOEs) acabam por operar em setor não orientado pelo mercado devido
as
distorções nos
fatores de
produção: "[w]ith
the high
level of
government
intervention in the steel industry and a high share of SOEs in the sector, even
privately-owned steel producers are prevented
from operating under market
conditions."
257. Excertos do Steel Industry
Development GO, plano para setor
siderúrgico chinês citado no 14º Plano Quinquenal, demonstram que o governo chinês,
a nível de país e de provinciais, mantem o forte controle de metas e diretrizes na
gestão do setor para:
Optimize production capacity control policies, deepen the reform of factor
allocation, strictly implement capacity replacement and prohibit any new increase of
steel production capacity. Support the best ones and eliminate the weak ones,
encourage cross-regional and cross-ownership mergers and reorganizations and increase
industry concentration.
Strictly implement laws and regulations on environmental protection, energy
consumption, [...] so as to eliminate outdated production capacity and strictly prevent
the resurgence of substandard steel and overcapacity.
[...]
make leading enterprises bigger and stronger by promoting corporate
mergers and reorganization,
[...]
encourage leading enterprises to implement mergers and reorganization and
build a number of world-class super-large iron and steel groups.
258. O "Plano de Trabalho para o Crescimento Estável da Indústria do Aço
de 2023", formulado pelo governo chinês, busca
encourag[ing]
industry-leading enterprises
to
implement mergers
and
acquisitions, build[ing] world-class super-large iron and steel enterprise groups, and
foster[ing] the optimal layout of national iron and steel production capacity.
Support[ing] specialized enterprises with leading power in particular steel market
segments to further integrate resources and create a steel industry ecosystem".
259. Como detalhado pela manifestação da Aperam, o documento de 2024
formulado pela Comissão Europeia ainda trouxe elementos de interseção entre os
planos traçados pelo 14º Plano Quinquenal para o setor siderúrgico a nível nacional e
que foram complementados a nível de províncias (Shandong, Jiangsu, Hebei e Fujian),
cabendo observar que o setor de aços inoxidáveis foi claramente mencionado nos
planos regionais de Shandong e Fujian:
- Shandong
The 14th FYP (2021-25) on Developing Steel Industry in Shandong Province
(the 14th Shandong FYP on Steel) commits the province to "strive to build a steel
industry ecology, further optimize the steel
industrys layout, further adjust its
structure, further consolidate its foundation and further extend its industry chain, and
deepen further the integration of the steel industry with the equipment manufacturing
industry so as to double the output value of steel and its related products to trillion-
scale" during the period of the plans validity.
[...]
the plan identifies main developments and main problems for the upcoming
five-year period, such as the need to increase the proportion of high-end steel for
special use, especially in the automobile, marine, rail and engineering machinery
industry:
The output value of high-end steel products in automobile, shipbuilding,
marine engineering, rail transit, and engineering machinery industries accounts for less
than 8%. The supply of special steel and stainless steel is way below the demand level.
The supply of high-end bearing steel, gear steel, die steel, military steel, 300-series
stainless steel, household appliance plate, and marine engineering steel still relies on
other provinces or foreign countries.
- Fujian
The Fujian Plan further underlines the need to develop the metallurgical
industry, with a focus on high-end steel, stainless steel and non-ferrous metals
5.1.1.2.5. Das práticas distorcivas do mercado
260. Inicialmente, é importante notar que a concessão de subsídios per se
não é o suficiente para caracterizar que não prevalecem, em determinado segmento
produtivo, condições de economia de mercado. Com efeito, os Acordos da OMC
estabelecem aqueles subsídios considerados proibidos e acionáveis para fins de
aplicação de medidas compensatórias, sem qualquer consideração a respeito da
prevalência ou não de condições de economia de mercado naquele setor. Desde 1995,
vários países onde indiscutivelmente prevalecem condições de economia de mercado
foram afetados por medidas compensatórias impostas por outros Membros da OM C,
como União Europeia (e países individuais como França, Itália, Bélgica e Alemanha),
Estados Unidos, Canadá, Coreia do Sul, Emirados Árabes e o próprio Brasil (OMC).
261. Contudo, a variedade e o nível de concessão de subsídios, em conjunto
com outras formas de intervenção governamental, poderão resultar em tamanho grau
de distorção dos incentivos que, no limite, acabam fazendo com que deixem de
prevalecer condições de economia de mercado em determinado segmento.
262. De fato, todos os dados apontam para um alto nível de concessão de
subsídios do setor siderúrgico chinês. Estudos mostraram que proporção significativa do
lucro das empresas decorre de subsídios governamentais, e que as formas de
concessão são as mais variadas possíveis. Adicionalmente, no período pós crise
financeira a concessão de subsídios parece ter acelerado, o que pode ser atestado pelo
número de casos de medidas compensatórias iniciados contra a China nos últimos
anos. Com base em dado extraído do Integrated Trade Intelligence Portal (I-TIP) da
OMC, referente aos códigos SH 72 e 73, foram iniciadas 130 investigações de subsídios
sobre as importações chinesas de aço até 2023 e todas elas foram iniciadas a partir
de 2007.
[gráfico omitido]
263. A esse respeito, vale recordar que na investigação de subsídio
acionável nas exportações para o Brasil de produtos laminados planos, de aço ligado
ou não ligado, de largura igual ou superior a 600 mm, laminados a quente, em chapas
(não enrolados) de espessura inferior a 4,75 mm, ou em bobinas (em rolos) de
qualquer espessura, originários da República Popular da China, e de dano à indústria
doméstica decorrente de tal prática (processo). O período de análise do subsídio foi
2015, que, como visto, foi o auge da participação chinesa na produção mundial de
aço.
264. Naquela oportunidade, o DECOM concluiu que, dos 25 programas de
subsídios acionáveis identificados no início da investigação, 11 geraram benefícios às
empresas investigadas cooperantes. Foram eles: (1) Empréstimos preferenciais; (2) Do
seguro e da garantia ao crédito de produtos exportados; (3) Injeções de capital; (4)
Subsídios previstos na "Law of The People's Republic of China on Enterprise Income
Tax"; (5) Deduções do Imposto Sobre o Valor Agregado (VAT); (6) Isenção de Imposto
de Importação e Imposto sobre o Valor Agregado (VAT); (7) Fornecimento pelo
Governo Chinês de Bens e Serviços a Preços Reduzidos (Terrenos, Recursos Minerais,
Energia elétrica); (8) Fundo para projetos Tecnológicos; (9) Fundo para redução da
Emissão de Gases e conservação de energia; (10) Fundos para Desenvolvimento do
Comércio Exterior; e (11) Fundo para Controle da Produtividade.
265. 
Duas
empresas 
chinesas 
responderam 
ao
questionário 
do
produtor/exportador, a Bengang Plates e a Baosteel, ambas objeto de análise pela
manifestação aportada pela peticionária. Foram apurados um montante de subsídios
total de US$ 250,42/t para a Bengang Plates e de US$ 221,94/t para a Baosteel, o que
representou na época 57,38% e 37,85% do preço FOB/t exportado para o Brasil. Para
as demais empresas não cooperantes, calculou-se montante de subsídio equivalente a
US$ 450,67/t.
266. Tais dados e informações evidenciam a grande variedade e o elevado
nível de concessão de subsídios para o setor de aço chinês, gerando distorções de tal
magnitude que acabam por contribuir para que não prevaleçam condições de economia
de mercado nesse segmento produtivo. Em especial, verificou-se naquela ocasião que
dois programas de subsídio conferiam elevado benefício às empresas investigadas:
Empréstimos Preferenciais e Fornecimento pelo Governo chinês de Bens e Serviços a
Preços Reduzidos (Terrenos, mais especificamente).
267. Especificamente sobre a utilização
de terrenos, no âmbito da
investigação de subsídios conduzida pelo DECOM, restou demonstrado como estão
estabelecidos os direitos de uso e a propriedade estatal, conforme excertos do Parecer
do DECOM já referido:
599. A terra na China é de propriedade do Estado, de acordo com o
disposto no art. 10 da Constituição Chinesa. Nos termos do referido dispositivo, e de
modo geral, os terrenos localizados em áreas urbanas são de propriedade do governo
central e os terrenos localizados em áreas rurais ou suburbanas são de propriedade
dos governos provinciais ou das "coletividades locais". Ademais, em investigação
conduzida pelo "Department of Commerce", dos Estados Unidos da América, em
investigação de subsídios concedidos pelo governo chinês, o DOC se manifestou da
seguinte forma:
"As an initial matter, we note that private land ownership is prohibited in
the PRC and that all land is owned by some level of government, the distinction being
between land owned by the local government or 'collective' at the township or village
level and land owned by the national government (also referred to as state-owned or
'owned by the whole people').
600. Conforme relatório "Asia News", de janeiro de 2015, a empresa de
consultoria alemã Beiten Burkhardt explica brevemente as formas de concessão dos
direitos de uso da terra pelo governo chinês para projetos industriais:
"In order to use Chinese land for construction projects, one must obtain
land use rights classified as either "granted" or "allocated". Allocated land use rights
are only provided for special purposes, including military use and key projects in the
areas of energy, communications and water use. Granted land use rights are issued for
a certain period of time against payment of a fee, and the terms are documented
contractually. The contract terms and related title documents also stipulate the
designated land use, for example, residential or industrial. The grant term of the land
use rights depends on the designated purpose of the use of the land".
601. Assim, as políticas industriais chinesas determinam que os governos
central e locais devem alocar, de modo preferencial, terrenos para o desenvolvimento
de indústrias prioritárias, entre elas a indústria siderúrgica. Além disso, a Decisão nº
40, do Conselho de Estado Chinês, determina que os governos de todas as províncias,
regiões autônomas e municipalidades devem formular políticas sobre o uso da terra
para implementar as políticas industriais chinesas, que designam a indústria siderúrgica
como uma indústria prioritária. Como exemplos de política implementada de acordo
com tal orientação, tem-se o "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization
Plan Outline ", da província de Jiangsu, que determina que as agências governamentais
devem dar prioridade para o uso da terra para projetos da indústria siderúrgica, e o
"Iron and
Steel Industry
Adjustment and Revitalization
Plan", da
província de
Guangdong, o qual determina que o governo provincial incentive grandes plantas
siderúrgicas a se estabelecerem em áreas específicas.
268. Naquela ocasião, a despeito das alegações apresentadas pelo Grupo
Baosteel de que os seus terrenos teriam sido adquiridos em condição de mercado, o
DECOM logrou encontrar documentos oficiais que indicavam a obtenção de uso de
terrenos sem contrapartida financeira por parte da empresa. Ademais, em processo de
verificação in loco, a condição gratuita da utilização de terrenos foi confirmada:

                            

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