DOU 19/08/2024 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 159, segunda-feira, 19 de agosto de 2024
ISSN 1677-7042
Seção 1
indiretamente participações substanciais em bancos comerciais, uma vez que a Central
Huijin Investment Ltd. ("Central Huijin") seria uma companhia estatal estabelecida em
2003, que possuiria mandato para exercer os direitos e as obrigações como investidora
nas maiores empresas estatais financeiras da China, conforme verificar–se-ia do próprio
website da companhia.
256. A estrutura completa do sistema financeiro chinês, com seus respectivos
órgãos reguladores, é apresentada na figura abaixo:
[figura suprimida]
257. A atual estrutura do sistema bancário chinês, indicada acima, seria
resultado de grandes mudanças que ocorrem desde 1978. Até aquele momento, o PBOC
era tanto o banco central chinês quanto seu principal banco comercial. Nos anos 80,
quatro bancos comerciais estatais foram criados: o Bank of China ("BOC"), o Agricultural
Bank of China ("ABC"), o China Construction Bank ("CCB"), e o Industrial and Commercial
Bank of China ("ICBC"). Desde então, o PBOC teria passado a atuar como um banco
central com as funções mencionadas acima.
258. Além dos quatro bancos referidos, havia uma série de outros pequenos
bancos estatais, como o Bank of Communications, o China Development Bank (também
conhecido como State Development Bank of China), o Export Import Bank of China
("China Exim Bank"), e o Huaxia Bank . Segundo a peticionária, a maioria passou por um
processo conhecido como "equitization", a partir do qual suas ações foram parcialmente
transferidas ao setor privado. Em consequência deste processo, restariam atualmente
pelos menos três bancos totalmente estatais na China, quais sejam, o Agricultural
Development Bank of China, o China Development Bank e o China Exim Bank, conhecidos
como "policy banks", sendo que cada um deles teria uma missão diferente .
259. A principal missão do Agricultural Development Bank of China seria
apoiar o desenvolvimento da agricultura e das áreas rurais da China. O China
Development Bank seria responsável pelo financiamento de grandes projetos de
infraestrutura, mas nos últimos anos teria começado a diversificar seu portfólio como
parte de sua transição para um banco comercial. O "China Exim Bank", por sua vez, teria
a função de apoiar as exportações chinesas e a importação de equipamentos de
tecnologia avançada.
260. Os "policy banks" teriam um conselho de administração e executivos
indicados pelo Conselho de Estado da China, reportando–se diretamente a ele e
constantemente valendo–se das
orientações
deste
para definir
suas
prioridades
operacionais. Adicionalmente, o próprio Partido Comunista asseguraria e supervisionaria
a implementação de políticas e diretrizes do Partido e do Estado, incluindo também a
indicação de cargos de liderança para tais bancos.
261. Além dos três "policy banks", permaneceriam sob controle do governo
chinês os cinco principais bancos comerciais chineses - BOC, ABC, CCB, ICBC e Bank of
Communications -, que também possuiriam um conselho de administração e diretores
indicados de diferentes formas pelo governo central chinês.
262. O sistema bancário chinês seria composto ainda por 39 bancos
estrangeiros e milhares de pequenos bancos rurais e outras instituições financeiras
locais.
263. A peticionária destacou que Zheng Song e Wei Xiong esclareceram que
o sistema financeiro chinês teria sido desenvolvido com a missão de financiar as
empresas estatais e suas relacionadas, consideradas prioritárias, o que explicaria a
concentração de recursos nos bancos influenciados pelo governo . Essa lógica teria
permeado inclusive a criação do sistema de bolsa de valores, visto à época como um
mecanismo para arrecadar recursos de privados e redirecionar para tais empresas :
Such a retreat reveals an important mission of China's financial system: It was
largely developed to support the dual-track reform. State-owned commercial banks were
reformed and guided to fund mostly SOEs. The state established the stock market in the
early 1990s for two key purposes: (a) channeling private savings to SOEs and (b)
diversifying risks in the state-owned banking sector (see, e.g., Wong 2006). The
development of the bond market is no different. Zhou Xiaochuan, the governor of the
People's Bank of China (PBC) since 2002, acknowledged that "administrative allocation of
quotas [for bond issuance] was often used as a relief measure for financially distressed
enterprises" (Zhou 2006, p. 8). The subsequent rapid development of the financial
markets has never fixed this problem. In today's China, the state has loosened its direct
controls of the financial system, and financial supports have been extended to private
businesses. Nevertheless, credit allocation favors SOEs and other connected private firms
through explicit or implicit guarantees. Moreover, a softer budget constraint would
intensify favoritism which, in turn, would entrench the problem of soft budget
constraints. This can be seen by the recent dramatic increase in the debt of local
governments and listed firms, most of which are SOEs and connected private firms (Bai,
Hsieh & Song 2016). (Grifou-se)
264. A intervenção do governo chinês no sistema bancário não se daria
apenas por meio da fixação de taxas de juros máximas e mínimas, mas também por
"garantias governamentais implícitas". O "IMF Working Paper - Financial Distortions in
China: A General Equilibrium Approach" descreveu como esses dois mecanismos se
tornaram estruturais para a economia chinesa, ou seja, como seriam programas de
subsídios tão enraizados que sustentariam toda a atividade econômica e produtiva na
China. Nesse sentido:
Enquanto uma sucessão de reformas com orientação de mercado transformou
a China na segunda maior economia do mundo, reformas do setor financeiro têm ficado
para trás. Taxas de juros eram fortemente controladas e têm sido liberalizadas apenas
gradualmente. Ainda mais enraizado é o sistema de garantias governamentais implícitas
para instituições financeiras e empresas (particularmente as de propriedade estatal),
provendo um acesso mais fácil ao crédito para entidades tidas como apoiadas pelo
governo.
Por que essas distorções sobreviveram por tanto tempo, mesmo enquanto o
resto da economia tem passado por uma transição para um sistema de mercado? Elas
são parte integral da história de crescimento da China. Taxas de juros baixas e
controladas 
administrativamente
trabalham 
em 
conjunto 
com
distorções 
que
artificialmente maximizam níveis de poupança. Ambos reduzem o custo de capital para
apoiar aquela que tem sido por muito tempo a maior taxa de investimento do mundo.
Amplas garantias governamentais implícitas também apoiaram o fluxo de crédito e
investimentos, particularmente quando a exportação entrou em colapso após a Crise
Financeira Global. Este mecanismo potencializou o crescimento da China.
As distorções, porém, tiveram seus custos, que ficaram mais pesados com o
tempo. Crédito abundante e barato cada vez mais tem financiado atividades com baixo
retorno, com verdadeiros riscos subavaliados dada a força das garantias implícitas. A
economia está travada em um equilíbrio que é fundamentalmente insustentável: reduzir
o crescimento do crédito iria rapidamente reduzir a atividade e os lucros em diversos
setores da economia, colocando em xeque sua capacidade de pagamento. Uma expansão
contínua do crédito previne que isto aconteça dando suporte à demanda e cobrindo as
perdas. O ajuste pode ser atrasado enquanto as perdas possam ser cobertas por taxas
de poupança ainda altas, mas por fim este e outros paliativos serão exauridos quando
o crescimento diminuir sua velocidade devido à crescente alocação ineficiente de
capital.
265. A peticionária ressaltou que
apesar da predominância e papel
fundamental dos bancos estatais, a mesma lógica se aplicaria aos bancos privados, que
seriam estruturados de modo a atender políticas públicas e dirigir seus recursos a
empresas estratégicas. Nesse sentido, na investigação de subsídios acionáveis sobre as
importações de laminados a quente (Processo nº 52272.002281/2016–12), com base nas
informações apresentadas naquele processo, o DECOM teria reconhecido que as
"garantias governamentais implícitas" eram consistentes com as evidências colhidas ao
longo da investigação, em conformidade com Resolução CAMEX nº 34, de 2018,
publicada em 21 de maio de 2018:
134. Por sua vez, no âmbito do caso de laminados a quente (Processo nº
52272.002281/2016–12), Parecer nº 1/2018 publicado pela SDCOM em 21 de maio de
2018, há igualmente elementos que reforçam as evidências levantadas pela
peticionária:
'309. Nesse sentido, além de controlar os principais bancos do mercado
chinês, o Governo da China também influencia as decisões dos agentes bancários por
meio da lei "Law of the People's Republic of China on Commercial Banks", que dispõe
em seu artigo 34 sobre a obrigatoriedade de os bancos atuarem em conformidade com
a orientação da política industrial do Estado, conforme transcrito abaixo:
Article 34 Commercial banks shall conduct their business of lending in
accordance with the needs of the national economic and social development and under
the guidance of the industrial policies of the State. (grifou-se)
310. Insta salientar que tal artigo não faz distinção entre bancos comerciais
estatais e bancos comerciais ditos privados, o que só reforça a constatação de que o
sistema bancário chinês, como um todo, se sujeita às diretrizes do Estado.
[...]
314. Ainda quanto à intervenção no sistema bancário, o documento "IMF
Working Paper - Financial Distortions in China: A General Equilibrium Approach" 45, de
2015, aponta como as principais distorções existentes do sistema financeiro chinês, que
potencializaram o crescimento do país, o controle das taxas de juros pelo Banco Central
Chinês, além da "garantia implícita" de que o governo jamais deixaria que uma empresa
estatal não pagasse seus empréstimos:
While a succession of market-oriented reforms has transformed China into
the second largest economy in the world, financial sector reforms have been lagging
behind. Interest rates used to be heavily controlled and had been liberalized only
gradually. Even more entrenched is the system of implicit state guarantees covering
financial institutions and corporates (particularly state-owned), giving an easier access to
credit to entities perceived to be backed by the government. Why have these distortions
survived for that long, even as the rest of the economy has been undergoing a transition
to a marketoriented system? They have been an integral part of the China's growth
story. Low, administratively-controlled interest rates have worked in tandem with
distortions artificially boosting saving rates. Both reduced the cost of capital to support
what has long been the highest investment rate in the world. Widespread implicit state
guarantees further supported credit flow and investment, particularly when export
collapsed after the Global Financial Crisis. This mechanism supercharged China's growth
liftoff.
315. Este documento aponta ainda que as garantias implícitas dadas pelo
Governo da China e o acesso privilegiado ao crédito beneficiaram principalmente, mas
não exclusivamente, as empresas estatais.
Implicit guarantees distort lending decision. With the guarantees, there is
incentive for creditors to lend more (and more cheaply) to those perceived to be
guaranteed, regardless of the viability or project. Indeed, there is evidence that SOEs
have enjoyed better access to finance than their private counterpart.
316. Diante do exposto, tem-se que o sistema financeiro chinês não é regido
pelas regras de mercado, mas sim pelo Governo daquele país, tanto através da sua
regulação quanto através da participação governamental nas instituições financeiras
chinesas. (Grifou-se)
266. Ainda, recente White Paper do Export-Import Bank of China, de 2022,
teria deixado clara a orientação dos bancos chineses para a concessão de créditos e
benefícios financeiros às indústrias estratégicas, bem como a sua utilização como
importante ferramenta para implementação das metas dos planos governamentais. Nesse
sentido, o White Paper informou que, em 2021, o Export-Import Bank of China teria
revisado suas políticas de crédito da indústria siderúrgica e da indústria de alumínio
eletrolítico, com o objetivo de auxiliar na promoção da transformação verde e de baixo
carbono dessas indústrias, considerando que ambas são fundamentais para transição da
economia chinesa para uma economia mais sustentável.
267. Além disso, em 2021, o People's Bank of China teria organizado testes
de sensibilidade ao risco climático, para avaliar o potencial impacto da transição
relacionadas à neutralidade de carbono no sistema bancário e para melhorar a
capacidade dos bancos para gerenciamento dos riscos relacionados às alterações
climáticas. O setor siderúrgico teria sido um dos setores selecionados para a análise de
risco, confirmando sua prioridade. Veja–se:
The participating banks include a development bank and a policy bank, 6
large commercial banks, 12 joint-stock commercial banks and 3 city commercial banks.
The test focuses on enterprises with annual emissions of more than 26,000 tons of
carbon dioxide equivalent in thermal power, steel and cement sectors (refer to the
definition of key greenhouse gas emitting units of the Ministry of Ecology and
Environment), and examines the impact of rising carbon emission costs on the
repayment ability of enterprises, as well as the further impact on the quality of relevant
credit assets and the capital adequacy ratio of participating banks.
268. A peticionária ressaltou que
transição para uma economia mais
sustentável seria uma das principais metas do 14º Plano Quinquenal da China, que
visaria promover o desenvolvimento sustentável, com foco na conservação ambiental,
redução da poluição, inovação tecnológica e uso eficiente dos recursos naturais. Assim,
restaria claro o alinhamento entre a concessão de créditos pelos bancos chineses e o
cumprimento das metas do governo central.
269. Diante do exposto acima, a peticionária declarou evidenciar–se que o
sistema financeiro chinês não seria regido pelas regras de mercado, mas sim pelo
governo daquele país, tanto por meio da sua regulação, quanto por meio da participação
governamental nas instituições financeiras chinesas. Ficaria claro, também, que as taxas
de juros praticadas pelos bancos chineses seriam estabelecidas pelo Estado, com o
objetivo de fixarem–nas artificialmente baixas. Ademais, haveria evidências de que os
empréstimos realizados pelos bancos chineses seriam orientados pela política industrial
daquele país para suportar o alto nível de crescimento de algumas indústrias prioritárias,
entre elas a indústria siderúrgica.
270. Na investigação de subsídios para "organic coated steel products",
conduzida pela União Europeia, a autoridade teria constatado que os bancos estatais
chineses forneceram subsídios às siderúrgicas, por meio da transferência direta de
fundos, especialmente em razão de empréstimos a taxas de juros abaixo das taxas do
mercado:
With respect to the banks that provided loans to the cooperating exporting
OCS producers, the great majority was State-owned. The available information showed
that at least 14 out of the 17 reported banks were State-owned banks, including the
major commercial banks in China, like the Bank of China, the China Construction Bank
and the Industrial and Commercial Bank of China. Furthermore, it was also found that
these State-owned commercial banks held a predominant place in the market and in
their capacity as public bodies were engaged in offering lending at below-market interest
rates. Accordingly, it was concluded that the GOC had a policy to provide preferential
lending to the OCS sector.
Therefore, the Commission concluded that: there was a financial contribution
to the OCS producers in the form of a direct transfer of funds from the government
within the meaning of Article 3(1)(a)(i) of the basic Regulation; and privately owned
banks were also entrusted or directed by the government to provide financial
contributions to the same producers within the meaning of Article 3(1)(a)(iv) of the basic
Regulation.
271. A peticionária mencionou também que a mesma conclusão foi mantida
na última revisão de final de período:
Finally, taking into account recital (110) point (ii), the applicant indicated that
private banks continued to be entrusted and directed by the GOC to provide subsidised
loans in line with Article 3.1(a)(iv) of the basic Regulation. Hence, the Commission
findings in the original investigation are still valid in this regard. Moreover, in the HRFP
investigation the Commission established that the notice 'Several Opinions on Resolving
Overcapacity' which is applicable to the steel sector is addressed to all policy banks,
large banks, jointstock banks, postal savings banks, foreign-invested banks, financial asset
management companies, and other financial institutions under the management of the
China Banking Regulatory Commission (CBRC).
272. A Usiminas destacou que os materiais analisados acima se prestariam a
indicar que a economia chinesa ainda seria altamente influenciada pelo Estado, que
determinaria os segmentos a serem priorizados e interferiria no livre funcionamento do
mercado, de forma que a China não haveria concluído a transição para uma economia
de mercado acordada no âmbito multilateral. Verificar–se-ia que a estrutura do governo
central chinês viabilizaria sua intervenção na economia, tanto por meio da elaboração,
implementação e monitoramento de políticas de incentivo e investimentos, quanto por
meio da organização do seu sistema financeiro, que permitiria a consecução dos planos
e políticas.

                            

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