DOU 19/09/2024 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 182, quinta-feira, 19 de setembro de 2024
ISSN 1677-7042
Seção 1
175. Na investigação citada de subsídios acionáveis, restou evidente para a
autoridade investigadora brasileira que os diversos planos existentes apontavam o setor
siderúrgico como estratégico para o Governo da China, tendo preferência para recebimento de
subsídios concedidos por esse governo.
176. A influência que o Governo da China exerce sobre o setor siderúrgico pode ser
notado na tentativa do governo de enfrentar o problema da fragmentação da produção de aço
na China. Trata-se de desafio que foi constantemente apontado pelos Planos Quinquenais 11º,
12° e 13°, e nos Planos setoriais decorrentes, os quais cobrem o período de 2005 a 2020.
177. Como consequência desse problema, o governo central chinês procurou
aumentar a concentração de mercado, estabelecendo metas de participação de mercado das
maiores empresas e, até mesmo, determinando explicitamente as empresas que deveriam
realizar fusões com esse propósito.
178. As diretrizes estabelecidas acerca da necessidade de concentração de
mercado tiveram efeito direto na organização do setor siderúrgico na China. A esse respeito,
pode-se mencionar o caso do Grupo Baosteel, que se tornou a maior siderúrgica da China após
a concretização da fusão com outra empresa estatal ligada ao governo central, a WISCO. Esta
fusão era uma meta já prevista no "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan"
("Steel Adjustment Plan") em 2009 e, embora tenha levado alguns anos para se efetivar, foi
finalmente levada a cabo no final de 2016.
179. Outra fusão prevista no Steel Adjustment Plan, foi a fusão da Bengang Plates
com a Anshan. Aquela empresa é uma estatal ligada ao Governo da Província de Liaoning, com
fortes vínculos com o desenvolvimento municipal e provincial, enquanto esta é uma empresa
estatal ligada ao governo central. Essa fusão, todavia, não se concretizou por "divergências de
interesse" e "desgaste político".
180. Já a empresa TPCO, estatal ligada ao Município-Província de Tianjin, uniu-se a
três outras empresas do Município já em 2010, consoante diretriz prevista no Steel Adjustment
Plan. Contudo, a fusão foi desfeita em 2016 pelo Governo de Tianjin no âmbito de um
conturbado processo de reestruturação da dívida do Grupo.
181. Além disso, observa-se que estatais ligadas ao governo central tendem a se
alinhar mais automaticamente às diretrizes explícitas de planos elaborados pelo governo
central chinês, de forma que os encerramentos de linhas de produção poderiam ter caráter
meramente de medidas administrativas, sem preocupações com a eficiência alocativa.
182. Cabe destacar que, a despeito de a estrutura do mercado siderúrgico chinês
ser fortemente caracterizada pela influência e controle estatais, evidenciando intervenção
governamental significativa que se estende a todos os níveis da economia, a propriedade de
empresas estatais, por si só, não determina a ausência de condições de mercado, mas sim a
maneira como o controle é exercido pelo Estado. Mesmo na ausência de controle de empresas
estatais, os regulamentos ou a presença nos órgãos de governança de empresas podem
fornecer margem suficiente para o Estado influenciar o processo de tomada de decisão. A
variedade de circunstâncias e a falta de transparência sobre como o controle e a influência do
Estado podem ser exercidos torna a análise de políticas bastante complexa. O Relatório
"Empresas Estatais no Setor de Aço" da OCDE (2018), "State Enterprises " salientou esse
problema, e adicionou que há diferentes metodologias para se estimar a representatividade
das SOEs no setor siderúrgico. Ainda, salientou que a atuação das empresas estatais
submetidas ao governo central, provincial ou municipal não podem ser vistas como um padrão
monolítico, dados os conflitos de interesse entre os níveis de governo. Em outras palavras, as
políticas públicas de estímulo às indústrias siderúrgicas chinesas diferem de acordo com o nível
de governo, o que é um indicativo da existência de incentivos com efeitos contraditórios sobre
o setor.
183. De todo modo, é relevante mencionar que, além da questão da propriedade e
controle de empresas estatais, observa-se que o setor siderúrgico chinês é significativamente
beneficiado por subsídios governamentais, o que lhes permite manter operações e exportações
em níveis elevados, independentemente da lucratividade. A intervenção governamental, não
só por meio do controle de empresas estatais, mas também por meio da concessão de
subsídios, tem impacto direto na dinâmica do setor.
184. No período pós-crise financeira de 2008, a concessão de subsídios no setor
siderúrgico chinês parece ter acelerado, o que pode ser atestado pelo número de casos de
medidas compensatórias iniciados contra a China nos últimos anos.
185. Com base em dado extraído do Integrated Trade Intelligence Portal (I-TIP) da
OMC, referente aos códigos SH 72 e 73, foram iniciadas 78 investigações de subsídios sobre as
importações chinesas de aço até 2020, sendo todas elas iniciadas depois de 2007.
186. A esse respeito, vale recordar que, em 2018, a autoridade investigadora
brasileira concluiu pela existência de subsídios acionáveis nas exportações de produtos planos
laminados a quente da China para o Brasil, e de dano à indústria doméstica decorrente de tal
prática, recomendando a aplicação de medidas compensatórias. Cópia da referida decisão
pode ser obtida em https://www.in.gov.br/web/dou/-/resolucao-no-34-de-21-de-maio-de-
2018-15165833.
187. Nessa investigação de subsídios acionáveis, o então DECOM concluiu que, dos
25 programas de subsídios acionáveis identificados no início da investigação, 11 geraram
benefícios às empresas investigadas cooperantes. Foram eles: (1) Empréstimos preferenciais;
(2) Do seguro e da garantia ao crédito de produtos exportados; (3) Injeções de capital; (4)
Subsídios previstos na "Law of The People's Republic of China on Enterprise Income Tax"; (5)
Deduções do Imposto Sobre o Valor Agregado (VAT); (6) Isenção de Imposto de Importação e
Imposto sobre o Valor Agregado (VAT); (7) Fornecimento pelo Governo Chinês de Bens e
Serviços a Preços Reduzidos (Terrenos, Recursos Minerais, Energia elétrica); (8) Fundo para
projetos Tecnológicos; (9) Fundo para redução da Emissão de Gases e conservação de energia;
(10) Fundos para Desenvolvimento do Comércio Exterior; e (11) Fundo para Controle da
Produtividade.
188. No caso do programa de empréstimos preferenciais investigado pelo DECOM
no âmbito do caso de laminados a quente citado, também foi possível encontrar elementos
concretos acerca dos subsídios que beneficiam o setor siderúrgico:
"309. Nesse sentido, além de controlar os principais bancos do mercado chinês, o
Governo da China também influencia as decisões dos agentes bancários por meio da lei "Law of
the People's Republic of China on Commercial Banks", que dispõe em seu artigo 34 sobre a
obrigatoriedade de os bancos atuarem em conformidade com a orientação da política
industrial do Estado, conforme transcrito abaixo:
Article 34 Commercial banks shall conduct their business of lending in accordance
with the needs of the national economic and social development and under the guidance of the
industrial policies of the State. (grifo nosso)
310. Insta salientar que tal artigo não faz distinção entre bancos comerciais estatais
e bancos comerciais ditos privados, o que só reforça a constatação de que o sistema bancário
chinês, como um todo, se sujeita às diretrizes do Estado.
[...]
314. Ainda quanto à intervenção no sistema bancário, o documento "IMF Working
Paper - Financial Distortions in China: A General Equilibrium Approach", de 2015, aponta como
as principais distorções existentes do sistema financeiro chinês, que potencializaram o
crescimento do país, o controle das taxas de juros pelo Banco Central Chinês, além da "garantia
implícita" de que o governo jamais deixaria que uma empresa estatal não pagasse seus
empréstimos:
While a succession of market-oriented reforms has transformed China into the
second largest economy in the world, financial sector reforms have been lagging behind.
Interest rates used to be heavily controlled and had been liberalized only gradually. Even more
entrenched is the system of implicit state guarantees covering financial institutions and
corporates (particularly state-owned), giving an easier access to credit to entities perceived to
be backed by the government. Why have these distortions survived for that long, even as the
rest of the economy has been undergoing a transition to a market-oriented system? They have
been an integral part of the China's growth story. Low, administratively-controlled interest
rates have worked in tandem with distortions artificially boosting saving rates. Both reduced
the cost of capital to support what has long been the highest investment rate in the world.
Widespread implicit state guarantees further supported credit flow and investment,
particularly when export collapsed after the Global Financial Crisis. This mechanism
supercharged China's growth liftoff.
315. Este documento aponta ainda que as garantias implícitas dadas pelo Governo
da China e o acesso privilegiado ao crédito beneficiaram principalmente, mas não
exclusivamente, as empresas estatais.
Implicit guarantees distort lending decision. With the guarantees, there is incentive
for creditors to lend more (and more cheaply) to those perceived to be guaranteed, regardless
of the viability or project. Indeed, there is evidence that SOEs have enjoyed better access to
finance than their private counterpart.
316. Diante do exposto, tem-se que o sistema financeiro chinês não é regido pelas
regras de mercado, mas sim pelo Governo daquele país, tanto através da sua regulação quanto
através da participação governamental nas instituições financeiras chinesas.
317. Nesse sentido, há elementos que indicam claramente que a indústria
siderúrgica chinesa foi beneficiada com empréstimos preferenciais concedidos pelos bancos
chineses para implementação dos objetivos estabelecidos nas políticas industriais do país,
conforme descrito no item 4.1 deste Parecer.
[...]
322. Como já dito, o documento Guiding Opinions on Resolving the Problem of
Severe Excess Capacity apresenta como uma das estratégias indicadas para a solução do
problema de excesso de capacidade produtiva a concessão de empréstimos para aumentar o
nível tecnológico das empresas. Elementos dos autos apontam ainda que o governo chinês
emitiu listas de empresas, contendo diversos produtores de aço, para as quais seriam
concedidos empréstimos preferenciais com o objetivo de levá-las a adquirir novos
equipamentos para melhorar a qualidade dos seus produtos e reduzir o consumo de energia.
189. Adicionalmente, cabe salientar recente análise da autoridade investigadora
brasileira realizada por meio da Circular SECEX nº 9, de 29 de fevereiro de 2024, que deu início
à investigação de dumping nas exportações de folhas metálicas originárias da China, segmento
incluído no setor siderúrgico. Nesse documento, foram destacadas investigações antissubsídios
conduzidas por outros países com a constatação da existência de práticas distorcivas no
segmento de folhas metálicas.
190. A referida análise aponta que o documento "Notificação da Comissão Nacional
de Desenvolvimento e Reforma sobre a Redução das Tarifas de Geração de Energia a Carvão e
Preços de Eletricidade para Indústria e Comércio em Geral (2015)" prevê redução do preço
nacional da eletricidade para geração de energia a carvão.
191. Além disso, o documento "Notificação do Ministério de Terras e Recursos
sobre o Ajuste da Política de Implementação do Padrão de Menor Preço para a Transferência
de Terras Industriais (2009)" estipula preço mínimo para a venda de terra para projetos
industriais
192. A análise em comento aponta que, em 5 de janeiro de 2024, o Departamento
de Comércio dos Estados Unidos da América (DoC) publicou a determinação final da
investigação de subsídios sujeitos a medidas compensatórias concedidos aos produtores da
China que exportaram folhas metálicas para os EUA. A autoridade investigadora estadunidense
reafirmou o entendimento de que haveria interferência estatal na economia chinesa, no setor
siderúrgico e mais especificamente no segmento produtivo de folhas metálicas.
193. No nível macroeconômico, o DoC concluiu que o setor de energia elétrica e
preço de terra na China seriam distorcidos em consequência da influência do Estado:
As discussed in the Post-Preliminary Analysis, record evidence continues to indicate
that the GOC, through the NDRC and the provincial governments, maintained a major role in
the regulation and control of electricity prices even though the commercial and industrial rates
were removed. {Chinese Communist Party (GOC) / National Development and Reform
Commission (NDRC)}.
(...)
The Land Benchmark Analysis was prepared to assess the continued application of
Commerce's land for LTAR benchmark methodology, as established in 2007 in Sacks from
China. In Sacks from China, we determined that Chinese land prices are distorted by the
significant government role in the market (...)
194. O mesmo ocorreu com o mercado chinês de minério de ferro e carvão de
coque que, por sua vez, influencia mais diretamente no setor siderúrgico:
As discussed in the Preliminary Determination, the GOC did not provide requested
information regarding the production or consumption of coking coal or iron ore in China or
involvement of the GOC or GOC-owned enterprises in the coking coal or iron ore industries. As
AFA, we determined that the GOC markets for iron ore and coking coal are distorted. (notas de
rodapé omitidas).
195. No que diz respeito ao segmento produtivo de folhas metálicas, o DoC
reafirmou o entendimento de que os financiamentos a esse setor são passíveis de medidas
compensatórias, conforme explicitado a seguir:
For this final determination, we are continuing to find that policy loans to the tin
mill products industry are countervailable (...)
(...)
there is sufficient record evidence to determine that financial support is directed
towards specific encouraged industries listed in the GOC's Directory Catalogue on
Readjustment of Industry Structure (Guidance Catalogue), and that this assistance is de jure
specific. Specifically, the Guidance Catalogue lists "iron and steel" as an industry for priority
development. Moreover, the Decision of the State Council on Promulgating the Interim
Provisions on Promoting Industrial Structure Adjustment for Implementation (Decision 40)
identifies the Guidance Catalogue as "the important basis for guiding investment directions and
for the governments to administer investment projects, to formulate and enforce policies on
public finance, taxation, credit, land, import and export, etc." In addition, Decision 40 indicates
that projects in "encouraged" industries will "be provided credit support in compliance with
credit principles."
Jingtang Iron argues that the Catalogue for the Guidance of Foreign Investment
Industries lists "metal packing products" instead of "tin mill products" or iron and steel
products. Commerce finds this argument unavailing since other documents on the record,
including the Thirteenth Five-Year Plan and the Fourteenth Five-Year Plan, which encourage the
development of the iron and steel industries, as discussed in the Post-Preliminary Analysis.
Moreover, as discussed above, the Guidance Catalogue lists iron and steel as industries for
priority development.
196. A autoridade investigadora dos EUA também concluiu que o setor produtivo
de folhas metálicas teria sido beneficiado por isenções de imposto de importação e sobre valor
agregado (VAT) incidentes na importação de equipamentos:
In the Preliminary Determination, Commerce found that "{t}he GOC subsidizes
certain domestic enterprises that undertake GOC-encouraged projects as described in its
catalogues. The subsidy is intended to encourage foreign investment and introduce advanced
equipment and technology from abroad." Evidence on the record of the investigation indicates
that the program is limited to foreign-invested enterprises and domestic industries that
undertake encouraged projects, which are set forth in GOC catalogues like the Catalogue of
Industries for Guiding Foreign Investment. (notas de rodapé omitidas).

                            

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