DOU 16/10/2024 - Diário Oficial da União - Brasil

                            Documento assinado digitalmente conforme MP nº 2.200-2 de 24/08/2001,
que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil.
Este documento pode ser verificado no endereço eletrônico
http://www.in.gov.br/autenticidade.html, pelo código 05152024101600022
22
Nº 201, quarta-feira, 16 de outubro de 2024
ISSN 1677-7042
Seção 1
artesanal; povos indígenas, quilombolas e Povos e Comunidades Tradicionais (PCTs;
conforme 
Decretos 
nº 
6.040/2007 
e 
nº 
8.750/2016); 
agentes 
privados 
de
comercialização varejista e atacadista; organizações não governamentais e comunitárias;
e consumidores.
Ainda nesta fase
inicial, foi construído, no âmbito
do Projeto FAO
TCP/BRA/3902, um robusto diagnóstico sobre o abastecimento alimentar no país, um
importante subsídio para a construção do Plano Alimento no Prato. Foi feita a
caracterização dos principais gargalos do abastecimento e, consequentemente, as ações
de
enfrentamento 
em
diferentes
dimensões,
como 
produção,
processamento,
distribuição/logística, comercialização e acesso aos alimentos, considerando ainda as
particularidades regionais e territoriais.
A segunda etapa incluiu diversas reuniões bilaterais, incidência estratégica e
política, articulação intersetorial e discussão no âmbito do CG-PNAAB, para definição dos
eixos estratégicos e iniciativas vinculadas, das ações prioritárias e suas metas e
indicadores e das fontes orçamentárias, além dos mecanismos de monitoramento e
avaliação do Plano quadrienal.
As 28 iniciativas do Plano Alimento no Prato 2025/2028, que se desdobram
em 92 ações estratégicas, estão sob a responsabilidade de 15 órgãos de governo (Figura
1), sendo que entre as ações de iniciativas novas e/ou de caráter inovador, concentram-
se 06 responsáveis: MDA, Conab, Ceagesp, CeasaMinas, MDS e BNDES. A Matriz de
Iniciativas do Plano Alimento no Prato - 2025/2028, anexa ao ato normativo que o
institui, traz as iniciativas, as ações estratégicas, os indicadores, as metas, as fontes
orçamentárias e os órgãos responsáveis.
INSERIR AQUI IMAGEM 1
Figura 1. Responsáveis por ações no Plano Alimento no Prato 2025/2028 e
instâncias de governança, monitoramento, avaliação, controle e participação social
envolvidas.
3. Diagnóstico do abastecimento alimentar no Brasil: aspectos históricos e
contemporâneos
No primeiro mandato do Governo Luiz Inácio Lula da Silva, foi recriado o
Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea), extinto em 1995, foi
recriado em 2003. A latência do tema do abastecimento alimentar no país culminou em
um extenso trabalho de escutas e debates com especialistas de diferentes áreas do
conhecimento. Em 2005, o Consea encaminhou à Presidência da República o documento
"Recomendações
para
uma
Política Nacional
de
Abastecimento
Alimentar".
Este
documento, continha diretrizes voltadas a promover o acesso via regulação pública dos
mercados, modernização dos equipamentos, gestão e financiamento de programas de
abastecimento alimentar,
entre outras iniciativas.
Porém, mesmo
sendo uma
reivindicação de parte do governo federal e do Consea - principal instância de
participação e
controle social
que pautava
este tema
- não
se conseguiu
dar
encaminhamento, sobretudo, pela falta de um lócus institucional capaz de incluir o
tema na agenda governamental à época.
De 2006 até 2016, segundo governo Lula e nos mandatos seguintes da
presidenta Dilma Rousseff, outras iniciativas foram incorporadas ao rol das ações
voltadas à SAN. Entre elas estão o fortalecimento da alimentação escolar, mediante a
criação da Lei nº 11.947/2009, que dispõe sobre o atendimento da alimentação escolar
e do Programa Dinheiro Direto na Escola aos alunos da educação básica; a criação e
fortalecimento de bancos de alimentos; a publicação do Guia Alimentar para a
População Brasileira; a criação da Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional
(PNSAN), com seus respectivos planos; e a Política Nacional de Agroecologia e Produção
Orgânica (Pnapo) com seus respectivos Planos. Em 2012, novamente, o Consea
encaminhou à Presidência da República uma Exposição de Motivos para a criação de
uma Política Nacional de Abastecimento Alimentar (PNAAB) elaborada pela Caisan, na
forma de uma minuta de Projeto de Lei. Contudo, mais uma vez, tal iniciativa não
avançou.
Em seguida, foi lançado o II Plano Nacional de Segurança Alimentar e
Nutricional (II Plansan), 2016-2019, elaborado pela Caisan, com base nas proposições
aprovadas pela 5a Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional. O
documento faz uma autocrítica ao I Plansan 2012-2015, com relação ao grande número
de metas e objetivos não cumpridos entre estes: o "DESAFIO 6.4 - Promover o
abastecimento e o acesso regular e permanente da população brasileira à alimentação
adequada e saudável" que propunha diretrizes na área de "compras públicas e estoques
reguladores,
modernização dos
sistemas
de
abastecimento, economia
solidária,
legislação sanitária,
redução de perdas e desperdício de alimentos e agricultura urbana" - que
tratava essencialmente do abastecimento alimentar no país (FAO, 2014).
A mudança abrupta de governo sob ruptura institucional em 2016, bem
como as sucessivas crises políticas e econômicas repercutiram nas ações do Estado,
resultando no desmonte de diversas políticas públicas, incluindo as de segurança
alimentar
e
nutricional, as
políticas
de
promoção
da
Agricultura Familiar
e da
agroecologia. O Consea, o Condraf e a Comissão Nacional de Agroecologia e Produção
Orgânica (Cnapo) foram extintos, provocando um vazio institucional, e supressão dessas
instâncias de participação e monitoramento por parte da sociedade civil, impedindo, em
boa medida, o avanço de políticas públicas voltadas ao abastecimento alimentar.
As novas diretrizes governamentais implementadas a partir do impeachment
da Presidenta Dilma, entre outros fatores, provocaram o aumento do desemprego, a
elevação dos preços dos alimentos e o crescimento, ainda mais acelerado, da produção
de commodities agrícolas. A forma como o governo federal lidou com a pandemia da
Covid-19, contribuiu para ampliar as desigualdades e a fome no país, repercutindo para
a elevação dos indicadores de insegurança alimentar e nutricional, fazendo o país
retornar ao "Mapa da Fome", com mais de 33 milhões de pessoas passando fome no
país (Rede PENSSAN, 2022).
Em 2023, com o início do terceiro mandato do presidente Luiz Inácio Lula da
Silva, foram retomadas diversas políticas de Segurança Alimentar e Nutricional (SAN), de
promoção da Agricultura Familiar e da agroecologia, sendo recriados os espaços de
participação socialClique aqui para inserir texto. mencionados anteriormente (Consea,
Condraf e Cnapo). Nesse contexto, destaca-se também a recriação do MDA, agora
nomeado Ministério do Desenvolvimento Agrário e Agricultura Familiar, com a criação
da Secretaria de Abastecimento, Cooperativismo e Soberania Alimentar (SEAB). Além
disso, a Companhia Nacional de Abastecimento (Conab), a CeasaMinas e Ceagesp
passaram a ser supervisionadas pelo MDA com o objetivo de reforçar sua atuação no
abastecimento alimentar do país e na construção de sistemas alimentares sustentáveis,
saudáveis e inclusivos.
Nesse novo cenário e com as mudanças em curso, as discussões sobre a
necessidade de criar uma Política Nacional de Abastecimento
Alimentar (PNAAB) foram retomadas. Destaca-se novamente a atuação do
Consea, por meio da Resolução no 15, de 10 de outubro de 2023, que recomendou ao
Ministério do Desenvolvimento Agrário e Agricultura Familiar, à Conab e à CAISAN a
formulação e implementação de uma Política Nacional de Abastecimento Alimentar. Esta
articulação culminou na publicação Decreto nº 11.820 de 12 de dezembro de 2023, que
cria a Política Nacional de Abastecimento Alimentar lançado durante a 6ª Conferência
Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, realizada em Brasília ainda em 2023.
Produção, distribuição e disponibilidade de alimentos para combater à fome
e promover saúde (alimentação adequada e saudável) com Soberania Alimentar
As primeiras diretrizes da PNAAB são "I - promover um sistema integrado de
abastecimento alimentar que englobe produção, beneficiamento, armazenagem,
transporte, distribuição, comercialização e consumo, com vistas a promover a soberania
e a segurança alimentar e nutricional; II - garantia do direito humano à alimentação,
com acesso regular e permanente da população brasileira a alimentos adequados e
saudáveis em quantidade suficiente e, III - incentivo a práticas alimentares promotoras
da saúde, da agroecologia e da sociobiodiversidade" (Decreto nº 11.820/2023). Essas
Diretrizes exigem do governo federal a implementação de políticas públicas que sejam
promotoras de sistemas alimentares sustentáveis e saudáveis e que priorizem a
produção diversificada de alimentos pela Agricultura Familiar, visando promover e
fortalecer os circuitos curtos de produção-consumo e ainda combater à fome com
alimentos capazes de promover à saúde das pessoas e do ambiente com justiça
socioambiental.
Nos últimos 50 anos o Brasil passou por uma grande transformação na
paisagem agrária, além do aumento da concentração fundiária e do desmatamento, as
políticas governamentais contribuíram para o avanço da produção de commodities
agrícolas, sobretudo a partir dos anos 2000, em detrimento da produção de alimentos
básicos. Segundo dados da Conab (2024), a soja e milho expandiram 230% (32,0 milhões
de hectares) e 160% (8 milhões de hectares), respectivamente. Por sua vez, o arroz
perdeu a metade da área de produção nacional (1,6 milhão de hectares) e o feijão
reduziu quase 30% da área total (1,0 milhão de hectares).
Porto (2021) afirma que a concentração da produção desses alimentos em
determinadas regiões e estados repercute gravemente no abastecimento alimentar.
Constata que, no caso do arroz, o Rio Grande do Sul passou de 1990 a 2015 a
responder por mais de 70% da produção nacional. Neste diapasão, o feijão, juntamente
com a mandioca, teve redução da área plantada, e perda de relevância de produção
advinda da Agricultura Familiar. Esses sistemas de economia familiar foram substituídos
por grandes lavouras vinculadas ao agronegócio, incluindo, no feijão, o uso de sistemas
irrigados.
No que diz respeito à produção agropecuária, a Agricultura Familiar detém
apenas 23% da área dos estabelecimentos rurais no Brasil, em que pese esse
confinamento da área, assegura a diversidade da produção de alimentos, sendo
responsável pela conservação da agrobiodiversidade, pelos sistemas tradicionais de
produção e pela promoção da cultura alimentar regional. Ainda, responde por 60% do
Valor Bruto da Produção (VBP) de hortícolas (Brasil, IBGE, 2017). No caso das lavouras
temporárias em geral, é responsável por 48% da área colhida de feijão, 17% de milho
e 16% de arroz, respondendo por 25%, 17% e 12%, respectivamente, do VBP (idem).
Em relação à produção de frutas de lavoura permanente, o Instituto de
Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) evidencia que: banana, laranja, maracujá, limão,
tangerina, manga, pêssego, maçã, goiaba e mamão, possuem uma forte relação
produtiva com o segmento da Agricultura Familiar. Alguns alimentos possuem, dentro
do
sistema
alimentar,
um 
fluxo
de
produção-distribuição-comercialização 
bem
constituído, como é o caso do açaí, cupuaçu e guaraná na Amazônia e do coco-da-baía
e caju no Nordeste.
No caso das hortaliças, a região Sudeste concentra a maior parte da
produção e essa é proveniente de forma majoritária da Agricultura Familiar. É
estratégico para o abastecimento alimentar criar estratégias para diversificar todo o
ciclo, desde a produção ao consumo em diferentes regiões e territórios. Segundo o
Censo Agropecuário (IBGE, 2017) e a título de exemplificação de alguns alimentos, uma
proporção de 64% da alface, 61% do repolho, 68% da abobrinha e 67% da couve são
provenientes do Sudeste. Em que pese esta produção ter sua origem no segmento da
Agricultura Familiar, este cenário segue com desafios importantes em termos de
concentração de mercado nos quais as relações comerciais são pouco inclusivas com os
assentamentos da reforma agrária, os povos indígenas, os quilombolas e os Povos e
Comunidades Tradicionais (PCTs), conforme definido nos Decretos nº 6.040/2007 e nº
8.750/2016 (FAO, 2024).
A produção de alimentos orgânicos e agroecológicos, ou ainda em transição
agroecológica, é determinante para avançar em um abastecimento alimentar que
considere sistemas alimentares sustentáveis e saudáveis e ainda, a promoção e a
proteção da saúde (das pessoas e do ambiente). Neste sentido, cabe ao Plano Alimento
no Prato prover os mecanismos que irão potencializar a ampliação da produção-
distribuição-comercialização-acesso e consumo desses alimentos. Marques (2022)
identificou a presença de cerca de 725 mil estabelecimentos agropecuários no Brasil,
respondendo por aproximadamente 14% dos estabelecimentos totais, 9% da área, 12%
do pessoal ocupado e 2% do valor bruto da produção, o que ainda se configura como
muito aquém do que se espera para um país continental e diverso como o Brasil (FA O,
2024).
Outro ponto importante em relação à disponibilidade e comercialização de
alimentos é a formação-utilização de estoques públicos para estabilizar os preços dos
alimentos. As recomendações de organismos internacionais estabelecem que para dispor
de um patamar seguro, o ideal é ter em torno de três meses do consumo doméstico
em estoque em poder do governo.
De acordo com a Conab, nos últimos dez anos os estoques estratégicos de
feijão representaram apenas 0,2% do consumo anual. No caso do arroz e milho, nesse
mesmo período, os estoques físicos e no mercado de opções não ultrapassam 1% e 2%
do consumo doméstico, ou seja, algo em torno de 3 e 7 dias de consumo,
respectivamente (Conab, 2024; FAO, 2024).
Apesar
do
Brasil possuir
uma
ampla
diversidade
quanto ao
tipo
de
equipamento de abastecimento, há uma concentração das vendas em poucas redes de
supermercados e atacarejos, segmentos que vêm assumindo cada vez mais relevância
no abastecimento alimentar no país. Segundo o ranking ABRAS 20241¹, 1.251 empresas
do ramo varejista de alimentos que responderam à pesquisa sobre faturamento em
2023, juntas somaram mais de R$ 602,7 bilhões em vendas. Destas, apenas 10
empresas faturaram mais da metade (R$ 313,9 bilhões) e as 100 maiores faturaram
cerca de 85% do total comercializado (R$ 517,4 bilhões). Além do faturamento desse
setor ser concentrado, a maior parte desses equipamentos de comercialização de
alimentos não atendem a população com alimentos acessíveis e saudáveis. A venda de
alimentos
em
supermercados
é
predominante, mas
não
exclusiva,
e
78%
do
faturamento do setor está vinculado à venda de diferentes tipos de alimentos sendo
que as frutas, legumes e verduras participam, apenas, com 8% nesse faturamento (FAO,
2024).
Já as Centrais de Abastecimento (Ceasas), que na sua maioria estão sob a
gestão dos governos estaduais, representam um importante canal de comercialização de
hortigranjeiros, incluindo a produção oriunda da Agricultura Familiar. É o caso também
das feiras livres, dos Mercados Municipais (públicos e privados) - especialmente os de
pequenos municípios - e dos mercados ambulantes, que podem ser considerados
estratégicos para o abastecimento alimentar, além de serem espaços de sociabilidade e
troca de saberes com o componente da cultura fortemente atrelado às suas ações.
Porém, estudo realizado por Cunha e Belik (2015), em diversas cidades brasileiras,
constatou que tanto as feiras, como os mercados de ambulantes enfrentam dificuldades
para seguirem operando. Consistem, desse modo, em espaços a serem fortalecidos pela
PNAAB.
O Decreto nº 11.936/2024, que dispõe sobre a composição da nova Cesta
Básica de Alimentos no âmbito da Política Nacional de Segurança Alimentar e
Nutricional (PNSAN) e da Política Nacional de Abastecimento Alimentar (PNAAB)
evidencia que a cesta básica consiste em "um conjunto de alimentos que busca garantir
o direito humano à alimentação adequada e saudável, à saúde e ao bem-estar da
população brasileira". Suas diretrizes têm como objetivo fomentar sistemas alimentares
saudáveis e sustentáveis e se baseiam nas recomendações e princípios dos Guias
Alimentares,
na 
Disponível
em:
https://static.abras.com.br/pdf/ranking-abras-2024-
completo.pdf. Acesso em 01 set. 2024.proteção da alimentação adequada e saudável, da
saúde das pessoas e do meio ambiente; no respeito à cultura e às tradições regionais;
e no reconhecimento da diversificação e da diversidade, observadas as condições da
região, do território, do bioma e da sazonalidade dos alimentos. Estes atos normativos
representam toda a importância atribuída ao tema do abastecimento alimentar no
Brasil.
A complexidade em torno do tema do abastecimento alimentar deve ser
considerada em sua amplitude, através do fortalecimento de políticas públicas e ações
que
estimulem não
apenas
a produção
de
alimentos
saudáveis (orgânicos
e
agroecológicos), mas que também repercutam na promoção de hábitos alimentares
saudáveis e tragam a dimensão de uma alimentação culturalmente referenciada.
Políticas importantes para o abastecimento alimentar, tais como o Programa de
Aquisição de Alimentos (PAA), o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) e os
Quintais Produtivos, no âmbito federal, e outros dispositivos semelhantes nos estados e
municípios, devem considerar, desde a produção até o consumo dos alimentos, o
objetivo maior de alcançar um sistema alimentar saudável, sustentável e inclusivo.
O Plano Alimento no Prato como estratégia para diminuir as desigualdades
com equidade e saúde (das pessoas e do ambiente)
As diretrizes "respeito à diversidade cultural, à equidade de gênero, à justiça
socioambiental e aos direitos humanos e combate ao racismo estrutural", "valorização
das práticas alimentares locais e das culturas alimentares brasileiras" e " priorização do

                            

Fechar