DOU 23/01/2025 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 16, quinta-feira, 23 de janeiro de 2025
ISSN 1677-7042
Seção 1
mercado no segmento produtivo de cordoalhas de aço. Outrossim, a peticionária também
ressaltou o entendimento já exarado pela autoridade investigadora sobre o aumento da
participação da China na capacidade ociosa mundial, que teria crescido sem se fazer
acompanhar de aumento proporcional da demanda. Sobre esses aspectos, a peticionária
transcreveu trechos da Resolução GECEX nº 485, de 2023, a qual prorrogou o direito
antidumping aplicado sobre fios de aço, mesmo segmento produtivo das cordoalhas de
aço para pneus.
216. Trecho extraído da Resolução GECEX nº 485, de 2023, apontou que:
174. Dessa forma, seria possível
argumentar que a China contribuiu
significativamente para o excesso de capacidade de aço no mundo, especialmente a
partir de 2008.
217. Outro aspecto relevante diz respeito à lucratividade, afetada pelo
excesso de capacidade, de forma que:
177 (...) No nível global, os efeitos do excesso de capacidade são transmitidos
através do comércio; excesso de capacidade pode levar a surtos de exportação, levando
a queda de preços e perda de quota para produtores domésticos concorrentes na
importação (OCDE, 2015).
218. E importante, ainda, considerar que:
Dados atualizados da OCDE, apresentados no Relatório Latest Developments
in Steelmaking Capacity 2023, indicam que a expansão da capacidade continua a  um
ritmo robusto, frequentemente em busca de mercados para exportação. Apenas em
2022, a capacidade global de produção de aços aumentou em 32,1 milhões de toneladas
métricas (mmt) alcançando 2.549,1 mmt, o nível mais elevado de capacidade global da
história. O relatório ainda indica que a capacidade de produção mundial deve continuar
a expandir nos próximos anos, sendo que a China e a Índia, os dois maiores produtores
de aço, continuarão a representar cerca da metade da capacidade global de produção de
aço.
O relatório aponta ainda que a capacidade de produção de aços na China foi
reduzida por quatro anos consecutivos, até 2018. Contudo, tal capacidade tem
aumentado desde então, de modo que alcançou 1.149,9 mmt, em 2022.
O DECOM já identificou, em investigações de defesa comercial anteriores, que
a margem de lucro das indústrias siderúrgicas chinesas é, em média, mais baixa do que
a de suas congêneres do resto do mundo. Ademais, esta margem de lucro teria se
reduzido significativamente no período posterior a 2008, em linha com o aumento da
capacidade ociosa observada no período. Segundo a McKinsey, estas margens não
permitiriam a sobrevivência das empresas nem mesmo no curto prazo.
219. A peticionária acrescentou que dados recentes demonstram que esse
cenário não mudou. A propósito, o documento supramencionado, Steelmaking Capacity
2023, concluiu que:
Global steelmaking capacity continues to increase at a rapid pace in a period
of weakening steel market conditions. A total of 329 steel investment projects are either
currently underway or in the planning stages around the world. The three-year period of
2023-25 alone will see an additional 59.9 mmt of capacity coming on stream, with an
additional 106.2 mmt potentially being added according to announced plans by steel
companies. In total, therefore, gross capacity additions could amount to 166.1 mmt
globally from 2023 to 2025.
220. Assim, a leitura dos documentos mencionados somada à análise da
autoridade investigadora em casos precedentes permitiria concluir que o excesso de
capacidade instalada indicaria interferência do governo, de forma a impedir ajustes que
ocorreriam em mercados competitivos. Isso poderia ser explicado por diversos fatores,
como a atribuição de importância estratégica à indústria do aço. Além disso, em cenários
de crise, a atuação do governo também poderia ocorrer no sentido de preservar o
emprego e evitar outros problemas que decorreriam da redução da capacidade
instalada.
221. Com efeito, a BMB recordou que de acordo com a Resolução GECEX nº
485, de 2023:
222. (...) a variedade e o nível de concessão de subsídios, em conjunto com
outras formas de intervenção governamental, poderão resultar em tamanho grau de
distorção dos incentivos que, no limite, acabam fazendo com que deixem de prevalecer
condições de economia de mercado em determinado segmento.
223. De fato, todos os dados apontam para um alto nível de concessão de
subsídios do setor siderúrgico chinês. (...) Com base em dado extraído do Integrated
Trade Intelligence Portal (I-TIP) da OMC, referente aos códigos SH 72 e 73, foram
iniciadas 78 investigações de subsídios sobre as importações chinesas de aço até 2020,
sendo todas elas iniciadas depois de 2007.
222. Sobre a estrutura de mercado e a participação do controle estatal na
China, a Resolução GECEX nº 485, em alusão ao Relatório "Empresas Estatais no Setor de
Aço", da OCDE (2018), trouxe que:
184. (...) De acordo com o mesmo estudo, os governos teriam vários motivos
para intervir no setor siderúrgico, que muitas vezes é considerado estratégico, uma vez
que
serviriam
a
propósitos
de desenvolvimento
industrial
ou
mesmo
de
defesa
nacional.
185. (...) a definição de empresas estatais (SOEs - State Owned Enterprises)
é complexo, porque envolve determinar o grau de controle que o estado pode exercer
sobre uma empresa. (...).
186. Ademais, mesmo na ausência de controle estatal, os regulamentos ou a
presença nos órgãos de governança da empresa podem fornecer margem suficiente para
o Estado influenciar o processo de tomada de decisão.
223. A BMB acrescentou informação obtida no sítio eletrônico de uma das
empresas produtoras chinesas, Jiangsu Yier Mechanical and Electrical Co., segundo a
qual:
Jiangsu Yier Mechanical and Electrical Co., Ltd. implements the arrangements
of the Party Central Committee and the State Council on deepening the reform of state-
owned enterprises, and in accordance with the relevant requirements of the State-
owned Assets Supervision and Administration Commission to make the enterprise bigger
and stronger, it will continue to promote enterprise reform, further adjust and optimize
the industrial structure, rationally allocate resources, and improve core competitiveness,
comprehensively improve the quality of the enterprise, face both the international and
domestic markets, and strive towards more ambitious goals.
224. A leitura do trecho transcrito demonstraria que a empresa em questão
seria estatal e que estaria sujeita a forte influência do Comitê Central do Partido
Comunista e do Conselho de Estatais, de acordo com a Comissão de Supervisão e
Administração de Ativos do Estado.
225. Ainda a propósito das empresas produtoras das cordoalhas em questão
identificadas, a peticionária ressaltou que todas estariam situadas nas regiões de
Shandong, Jiangsu ou Zhejiang, especificamente mencionadas pelo 13º Plano Quinquenal,
que lista as províncias que adotaram planos específicos em conexão com o 13º Plano
Quinquenal: "Table 2: Plans for provinces and provincial-level municipalities and
autonomous regions adopted in connection with the 13th FYP". Segundo a peticionária,
tal fato demonstraria a existência de forte interferência do governo chinês no segmento
produtivo em questão.
226. A Circular SECEX nº 10, de 2024, ao mencionar investigação na qual se
concluiu pela existência de subsídios acionáveis nas exportações de produtos planos
laminados a quente da China para o Brasil, e de dano à indústria doméstica decorrente
de tal prática (Resolução CAMEX nº 34, de 2018), apontou que:
Assim, as políticas industriais chinesas determinam que os governos central e
locais devem alocar, de modo preferencial, terrenos para o desenvolvimento de
indústrias prioritárias, entre elas a indústria siderúrgica. Além disso, a Decisão nº 40 do
Conselho de Estado Chinês, determina que os governos de todas as províncias, regiões
autônomas e municipalidades devem formular políticas sobre o uso da terra para
implementar as políticas industriais chinesas, que designam a indústria siderúrgica como
uma indústria prioritária. Como exemplos de política implementada de acordo com tal
orientação, tem-se o 'Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan Outline',
da província de Jiangsu, que determina que as agências governamentais devem dar
prioridade para o uso da terra para projetos da indústria siderúrgica, e o 'Iron and Steel
Industry Adjustment and Revitalization Plan', da província de Guangdong, o qual
determina que o governo provincial incentiva grandes plantas siderúrgicas a se
estabelecerem em áreas específicas.
227. Neste ponto, a peticionária destacou haver produtores das cordoalhas
de aço para pneus instalados em Jiangsu e que a própria autoridade investigadora
acrescentou:
108. Além da propriedade direta de empresas, o controle do Governo pode
ser exercido de facto por meio de uma série de outros instrumentos. Nesse aspecto, os
estudos de caso apresentados jogam luz à complexa relação entre o Estado, o Partido
Comunista Chinês (PCC) e empresas estatais e privadas. Empresas (inclusive privadas,
como a maior siderúrgica privada da China) possuem comitês do PCC em suas
estruturas, e executivos de alto escalão que não são apenas filiados ao Partido, mas que
apresentam currículo extenso com passagens em diversos postos do Estado e do Partido.
(...)
228. A referida Circular SECEX nº 10, de 2024, informou também o papel que
o Partido Comunista deve exercer em empresas estatais e privadas, tendo sido concluído
que:
114. (...) a presença do Estado chinês, seja ele central ou subnacional, é
massiva no setor de aço. A participação das empresas formalmente estatais na produção
chinesa é bastante significativa, e é maior nos níveis locais. Além do simples controle
acionário, contudo, há outros aspectos que tornam o controle do Estado e do PCC ainda
mais profundo no âmbito das empresas, inclusive privadas, como a atuação dos comitês
do Partido dentro da estrutura das empresas e o fato de os Sindicatos dos trabalhadores
estarem submetidos às empresas e ao Partido.
229. Em acréscimo, a BMB analisou que o 14º Plano Quinquenal da China
reafirmou:
Section 2. Principles that must be followed
-Persist in the Party's total leadership. We will adhere to and refine
institutional mechanisms for the Party's leadership of economic and social development,
adhere to and refine the system of socialism with Chinese characteristics, continue to
raise capabilities and standards for implementing the new development concept and
constructing the new development pattern, and provide fundamental assurance for
achieving high-quality development.
230. Segundo a peticionária, o princípio em questão tão somente confirma o
demonstrado anteriormente, qual seja, a interferência do Partido Comunista no setor
siderúrgico e, em particular, no segmento produtor das cordoalhas de aço em
questão.
231. A BMB afirmou que o 14º Plano apresenta metas genéricas. Porém, o
trecho transcrito a seguir deveria ser interpretado à luz da confirmação do relevante
papel do Partido Comunista na condução da economia chinesa e, em especial do setor
siderúrgico, fortemente exportador:
We will improve export policies, optimize the quality and structure of export
commodities, and steadily increase the value-added of exports. We will optimize the
layout of the international market, guide enterprises to cultivate traditional export
markets and expand emerging markets, expand the scale of trade with neighboring
countries, and stabilize our share of the international market. We will promote the
transformation and upgrading of the processing trade, deepen the construction of
foreign trade transformation and upgrading bases, special customs supervision zones,
trade promotion platforms, and international marketing service networks, accelerate the
development of new models such as cross-border ecommerce and market procurement
trade, encourage the construction of overseas warehouses, and ensure the smooth
operation of the foreign trade production chain and supply chain. We will innovatively
develop the service trade, promote the construction of open platforms for the
innovative
development
of
the
service
trade, and
enhance
the
level
of
trade
digitalization. We will implement trade and investment integration projects. We will
successfully hold exhibitions such as the China International Import Expo, the China
Import and Export Fair, and the China International Fair for Trade in Services.(notas de
rodapé omitidas)
232. Nesse contexto, importaria mencionar a conclusão expressada pela
autoridade investigadora, no sentido de que já foram analisados elementos robustos em
diversos processos, a exemplo do trecho a seguir, extraído da Circular SECEX nº 10, de
2024:
117. (...) que indicam que os planos governamentais do Governo chinês,
como os Planos Quinquenais, têm papel orientador relevante na forma como o governo
intervém na economia de tal forma que condições de economia de mercado não
prevaleçam.
233. A mesma Circular reproduziu análise efetuada no âmbito de subsídios
acionáveis nas exportações para o Brasil de produtos planos laminados a quente, objeto
da Resolução CAMEX nº 34, de 2018, chamando a atenção para o que segue:
123. Já o 14º Plano Quinquenal, (...), enfatizou a necessidade de aumentar a
competitividade das indústrias de base e de transformação, incluindo o setor
siderúrgico.
234.
Ao
comparar o
13º
e
o
14º
Plano Quinquenal,
a
autoridade
investigadora registrou que enquanto um dos objetivos do primeiro é "promover a
fusão, modernização e reestruturação de empresas com baixo desempenho", "o 14º
Plano, por sua vez, indica que o governo buscará aumentar a competitividade das
empresas de base, incluindo as do setor siderúrgico".
235. Ao concluir a resposta ao pedido de informações complementares, a
BMB reiterou que as informações juntadas à petição, somadas àquela resposta, reuniria
elementos suficientes com vistas a demonstrar que no segmento produtivo chinês em
que se inserem as cordoalhas de aço, não prevalecem condições de economia de
mercado.
4.1.1.3 Da análise sobre o tratamento do setor produtivo de cordoalhas de
aço para pneus na China para apuração do valor normal na determinação do dumping
para fins de início da investigação
236. Ressalta-se, inicialmente, que o objetivo desta análise não é apresentar
um
entendimento amplo
a
respeito do
status da
China
como uma
economia
predominantemente de mercado ou não. Trata-se de decisão sobre utilização de
metodologia de apuração da margem de dumping que não se baseie em uma
comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses, estritamente no
âmbito desta investigação.
237. Cumpre destacar que a complexa análise acerca da prevalência de
condições
de economia
de mercado
no
segmento produtivo
chinês objeto
da
investigação possui lastro no próprio Protocolo de Acessão da China à OMC. Com a
expiração do item 15(a)(ii) do referido Protocolo, o tratamento automático de não
economia
de
mercado
antes 
conferido
aos
produtores/exportadores
chineses
investigados cessou. Desde então, em cada caso concreto, é necessário que as partes
interessadas apresentem elementos suficientes, nos termos do restante do item 15(a),
para avaliar, na determinação de comparabilidade de preços, se i) serão utilizados os
preços e os custos chineses correspondentes ao segmento produtivo objeto da
investigação ou se ii) será adotada uma metodologia alternativa que não se baseie em
uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses.
238. Para alcançar uma conclusão a respeito da prevalência ou não de
condições de mercado no segmento produtivo chinês de cordoalhas de aço para pneus
no âmbito deste processo, levou-se em consideração todo o conjunto de elementos
probatórios trazidos pela peticionária e também outras evidências que basearam
decisões anteriores da autoridade investigadora a respeito do tema e avaliou-se se esse
conjunto constituiria indício suficientemente esclarecedor para formar a convicção da
autoridade investigadora para fins de início da investigação.
239. A conclusão deste documento parte dos seguintes fatos, os quais foram
considerados comprovados por meio das evidências analisadas anteriormente: i) houve
contribuição decisiva da China para o excesso de capacidade de aço no mundo,
especialmente após a crise de 2008; ii) empresas chinesas possuem em média
lucratividade mais baixa e endividamento maior do que suas congêneres no exterior, e
no caso das empresas estatais estes indicadores são ainda piores; iii) a presença e o
nível de intervenção governamental, direto ou indireto, é alto, em todos os níveis de
governo, e é significativo inclusive sobre as empresas privadas; e iv) o setor siderúrgico,
segmento produtivo das cordoalhas para pneus, é considerado estratégico.

                            

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