DOU 25/02/2025 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 39, terça-feira, 25 de fevereiro de 2025
ISSN 1677-7042
Seção 1
4. A capacidade dos indivíduos de desestabilizar o equilíbrio do conjunto de
recursos naturais
que lhes
fornece a
própria existência
tem gerado
legítimas
preocupações, que se intensificaram no último século. Afinal, recursos naturais têm sido
extintos; danos irreversíveis ou extremamente agressivos à natureza tornaram-se mais
frequentes; disfunções climáticas são uma realidade científica; diversas formas de poluição
se alastram pelos grandes centros, entre outras evidências empíricas do que se cognomina
crise ambiental. Nesse ínterim, o foco no crescimento econômico sem a devida
preocupação ecológica
consiste em ameaça presente
e futura para
o progresso
sustentável das nações e até mesmo para a sobrevivência da espécie humana. O homem
apenas progride como ser biológico e como coletividade quando se percebe como produto
e não como proprietário– – do meio ambiente.
5. A Declaração das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, editada
por ocasião da Conferência de Estocolmo, em 1972, consistiu na primeira norma a
reconhecer o direito humano ao meio ambiente de qualidade.
6. Por sua vez, a Conferência Eco-92, no Rio de Janeiro, introduziu o princípio do
desenvolvimento sustentável, consubstanciado na necessária composição entre o crescimento
socioeconômico e o uso adequado e razoável dos recursos naturais. Essa nova perspectiva
demandou aos Estados a construção de políticas públicas mais elaboradas, atentas à gestão
eficiente das matérias primas, ao diagnóstico e ao controle das externalidades ambientais,
bem como ao cálculo de níveis ótimos de poluição. Todos esses instrumentos atendem a
perspectiva intergeracional, na medida em que o desenvolvimento sustentável estabelece
uma ponte entre os impactos provocados pelas gerações presentes e o modo como os
recursos naturais estarão disponíveis para as gerações futuras.
7. A recente Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Natural
(Rio+20), em 2012, agregou ao debate a ideia de governança ambiental global.
8. Paralelamente a esses marcos, são incontáveis os documentos internacionais
bilaterais e multilaterais que tem disciplinado questões específicas do meio ambiente.
Exemplificadamente, cito a Convenção para Prevenção da Poluição Marinha por Fontes
Terrestres (1974), a Convenção para Proteção dos Trabalhadores contra Problemas
Ambientais (1977), a Convenção sobre Poluição Transfronteiriça (1979), o Protocolo sobre
Áreas Protegidas e Fauna e Flora (1985), a Convenção sobre Avaliação de Impacto
Ambiental em Contextos Transfronteiriços (1991), a Convenção da Biodiversidade (1992),
o Protocolo de Quioto (1997), dentre outros.
9. Essa movimentação política de âmbito global tem despertado os Estados
nacionais e a coletividade para a urgência e a importância da causa ambiental.
Comparativamente, 150 constituições atualmente em vigor tratam da proteção ao meio
ambiente em seus textos. No Brasil, não obstante constituições anteriores tenham
disciplinado aspectos específicos relativos a alguns recursos naturais (água, minérios etc),
a Carta de 1988 consistiu em marco que elevou a proteção integral e sistematizada do
meio ambiente ao status de valor central da nação. Não à toa, a comunidade
internacional a apelidou de Constituição Verde, considerando-a a mais avançada do
mundo nesse tema.
10. O caráter transnacional e transfronteiriço das causas e dos efeitos da crise
ambiental demanda dos Estados, dos organismos internacionais e das instituições não
governamentais, progressivamente, uma atuação mais articulada para transformar a
preservação da natureza em instrumento de combate à pobreza e às desigualdades.
11. Por outro lado, as políticas públicas ambientais devem conciliar-se com
outros valores democraticamente eleitos pelos legisladores como o mercado de trabalho,
o desenvolvimento social, o atendimento às necessidades básicas de consumo dos
cidadãos etc. Dessa forma, não é adequado desqualificar determinada regra legal como
contrária ao comando constitucional de defesa do meio ambiente (art. 225, caput, CRFB),
ou mesmo sob o genérico e subjetivo rótulo de retrocesso ambiental, ignorando as
diversas nuances que permeiam o processo decisório do legislador, democraticamente
investido da função de apaziguar interesses conflitantes por meio de regras gerais e
objetivas.
12. Deveras, não se deve desprezar que a mesma Constituição protetora dos
recursos ambientais do país também exorta o Estado brasileiro a garantir a livre iniciativa
(artigos 1º, IV, e 170) e o desenvolvimento nacional (art. 3º, II), a erradicar a pobreza e
a marginalização, a reduzir as desigualdades sociais e regionais (art. 3º, III; art. 170, VII),
a proteger a propriedade (art. 5º, caput e XXII; art. 170, II), a buscar o pleno emprego
(art. 170, VIII; art. 6º) e a defender o consumidor (art. 5º, XXXII; art. 170, V) etc.
13. O desenho institucional das políticas públicas ambientais suscita o duelo
valorativo entre a tutela ambiental e a tutela do desenvolvimento, tendo como centro de
gravidade o bem comum da pessoa humana no cenário de escassez. É dizer, o desenvolvimento
econômico e a preservação do meio ambiente não são políticas intrinsecamente antagônicas.
14. A análise de compatibilidade entre natureza e obra humana é ínsita à ideia
de desenvolvimento sustentável, expressão popularizada pelo relatório Brundtland,
elaborado em 1987 pela Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento. A
mesma organização eficiente dos recursos disponíveis que conduz ao progresso
econômico, por meio da aplicação do capital acumulado no modo mais produtivo possível,
é também aquela capaz de garantir o racional manejo das riquezas ambientais em face do
crescimento populacional. Por conseguinte, a proteção ao meio ambiente, no contexto de
um desenvolvimento sustentável, não equivale a uma visão estática dos bens naturais,
que pugna pela proibição de toda e qualquer mudança ou interferência em processos
ecológicos ou correlatos. A história humana e natural é feita de mudanças e adaptações,
não de condições estáticas ou de equilíbrio.
15. A preservação dos recursos naturais para as gerações futuras não pode
significar a ausência completa de impacto do homem na natureza, consideradas as carências
materiais da geração atual e também a necessidade de gerar desenvolvimento econômico
suficiente para assegurar uma travessia confortável para os nossos descendentes.
16. Meio ambiente e Desenvolvimento Econômico enceram conflito aparente
normativo entre diversas nuances, em especial a justiça intergeracional, demandando
escolhas trágicas a serem realizadas pelas instâncias democráticas, e não pela convicção
de juízes, por mais bem-intencionados que sejam. (REVESZ, Richard L.; STAVINS, Robert N.
Environmental Law. In: Handbook of Law and Economics. A. Mitchell Polinsky; Steven
Shavell (ed.). V. 1. Boston: Elsevier, 2007. p. 507)
17. A Jurisdição Constitucional encontra óbice nos limites da capacidade
institucional dos seus juízes, notadamente no âmbito das políticas públicas, cabendo ao
Judiciário a análise racional do escrutínio do legislador, consoante se colhe do julgado da
Suprema Corte Americana FCC v. Beach Communications, Inc. 508 U.S. 307 (1993), em que
se consignou que a escolha do legislador não está sujeita ao escrutínio empírico dos
Tribunais e pode se basear em especulações racionais não embasadas em provas ou dados
empíricos (Legislative choice is not subject to courtroom factfinding and may be based on
rational speculation unsupported by evidence or empirical data).
18. A capacidade institucional, ausente em um cenário de incerteza, impõe
auto-contenção do Judiciário, que não pode substituir as escolhas dos demais órgãos dos
Estado por suas próprias escolhas (VERMEULE, Adrian. Laws Abnegation. Cambridge:
Harvard University Press, 2016. p. 130, 134-135)
19. O Princípio da vedação do retrocesso não se sobrepõe ao princípio
democrático no afã de transferir ao Judiciário funções inerentes aos Poderes Legislativo e
Executivo, nem justifica afastar arranjos legais mais eficientes para o desenvolvimento
sustentável do país como um todo.
20. A propósito, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal demonstra
deferência judicial ao planejamento estruturado pelos demais Poderes no que tange às
políticas públicas ambientais. No julgamento do Recurso Extraordinário nº 586.224/SP (Rel.
ministro Luiz Fux, julgamento em 05/03/2016), apreciou-se o conflito entre lei municipal
proibitiva da técnica de queima da palha da cana-de-açúcar e a lei estadual definidora de
uma superação progressiva e escalonada da referida técnica. Decidiu a Corte que a lei do
ente menor, apesar de conferir aparentemente atendimento mais intenso e imediato ao
interesse ecológico de proibir queimadas, deveria ceder ante a norma que estipulou um
cronograma para adaptação do cultivo da cana-de-açúcar a métodos sem a utilização do
fogo. Dentre os fundamentos utilizados, destacou-se a necessidade de acomodar, na
formulação da política pública, outros interesses igualmente legítimos, como os efeitos
sobre o mercado de trabalho e a impossibilidade do manejo de máquinas diante da
existência de áreas cultiváveis acidentadas. Afastou-se, assim, a tese de que a norma mais
favorável ao meio ambiente deve sempre prevalecer (in dubio pro natura), reconhecendo-
se a possibilidade de o regulador distribuir os recursos escassos com vistas à satisfação de
outros interesses legítimos, mesmo que não promova os interesses ambientais no máximo
patamar possível. Idêntica lição deve ser transportada para o presente julgamento, a fim
de que seja refutada a aplicação automática da tese de vedação ao retrocesso para anular
opções validamente eleitas pelo legislador.
21. O Código Florestal ostenta legitimidade institucional e democrática, sendo
certo que a audiência pública realizada nas presentes ações apurou que as discussões para
a aprovação da Lei questionada se estenderam por mais de dez anos no Congresso
Nacional. Destarte, no âmbito do Parlamento, mais de 70 (setenta) audiências públicas
foram promovidas com o intuito de qualificar o debate social em torno das principais
modificações relativas ao marco regulatório da proteção da flora e da vegetação nativa no
Brasil. Consectariamente, além da discricionariedade epistêmica e hermenêutica garantida
ao Legislativo pela Constituição, também militam pela autocontenção do Judiciário no caso
em tela a transparência e a extensão do processo legislativo desenvolvido, que conferem
legitimidade adicional ao produto da atividade do Congresso Nacional.
22. Apreciação pormenorizada das impugnações aos dispositivos do novo
Código Florestal (Lei nº 12.651/2012):
(a) Art. 3º, inciso VIII, alínea b, e inciso IX (Alargamento das hipóteses que
configuram interesse social e utilidade pública): As hipóteses de intervenção em áreas de
preservação permanente por utilidade pública e interesse social devem ser legítimas e
razoáveis para compatibilizar a proteção ambiental com o atendimento a outros valores
constitucionais, a saber: prestação de serviços públicos (art. 6º e 175 da CRFB); políticas
agrícola (art. 187 da CRFB) e de desenvolvimento urbano (art. 182 da CRFB); proteção de
pequenos produtores rurais, famílias de baixa renda e comunidades tradicionais; o
incentivo ao esporte (art. 217 da CRFB), à cultura (art. 215 da CRFB) e à pesquisa científica
(art. 218 da CRFB); e o saneamento básico (artigos 21, XX, e 23, IX, da CRFB). O regime
de proteção das áreas de preservação permanente (APPs) apenas se justifica se as
intervenções forem excepcionais, na hipótese de inexistência de alternativa técnica e/ou
locacional. No entanto, o art. 3º, inciso IX, alínea g, limitou-se a mencionar a necessidade
de comprovação de alternativa técnica e/ou locacional em caráter residual, sem exigir
essa circunstância como regra geral para todas as hipóteses. Essa omissão acaba por
autorizar interpretações equivocadas segundo as quais a intervenção em áreas de
preservação permanente é regra, e não exceção. Ademais, não há justificativa razoável
para se permitir intervenção em APPs para fins de gestão de resíduos e de realização de
competições esportivas estaduais, nacionais ou internacionais, sob pena de subversão da
prioridade constitucional concedida ao meio ambiente em relação aos demais bens
jurídicos envolvidos nos dispositivos respectivos; Conclusão: (i) interpretação conforme à
Constituição aos incisos VIII e IX do artigo 3º da Lei n. 12.651/2012, de modo a se
condicionar a intervenção excepcional em APP, por interesse social ou utilidade pública, à
inexistência de alternativa técnica e/ou locacional à atividade proposta, e (ii) declaração
de inconstitucionalidade das expressões gestão de resíduos e instalações necessárias à
realização de competições esportivas estaduais, nacionais ou internacionais, do artigo 3º,
VIII, b, da Lei n. 12.651/2012;
(b) Art. 3º, XVII, e art. 4º, IV (Exclusão das nascentes e dos olhos dágua
intermitentes das áreas de preservação permanente): Interpretações diversas surgem da
análise sistemática dos incisos I e IV do artigo 4º da Lei n. 12.651/2017. Embora o artigo
4º, inciso IV, apenas tenha protegido o entorno de nascentes e olhos dágua perenes, o
art. 4º, inciso I, protege, como áreas de preservação permanente, as faixas marginais de
qualquer curso dágua natural perene e intermitente, excluídos os efêmeros (grifo nosso).
In casu, a polissemia abrange duas interpretações: a primeira inclui as nascentes e os
olhos dágua intermitentes como APPs; a segunda os exclui. Assim, cabe ao STF selecionar
a interpretação que melhor maximize a eficácia das normas constitucionais. Considerando
que o art. 225, §1º, da Constituição Federal, determina que incumbe ao Poder Público
preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e promover o manejo ecológico
das espécies e ecossistemas, a interpretação mais protetiva deve ser selecionada. O
Projeto de Lei n. 350/2015 (Autoria do Dep. Fed. Sarney Filho), em trâmite perante a
Câmara Federal, prevê alteração nesse sentido no novo Código Florestal. A proteção das
nascentes e olhos dágua é essencial para a existência dos cursos dágua que deles se
originam, especialmente quanto aos rios intermitentes, muito presentes em áreas de seca
e de estiagem; Conclusão: interpretação conforme ao artigo 4º, inciso IV, da Lei n.
12.651/2017, com vistas a reconhecer que os entornos das nascentes e dos olhos d´água
intermitentes configuram área de preservação permanente (APP);
(c) Art. 3º, XIX (Alteração do conceito de leito regular): A legislação em vigor tão
somente modificou o marco para a medição da área de preservação ambiental ao longo de
rios e cursos dágua, passando a ser o leito regular respectivo, e não mais o seu nível mais
alto. O legislador possui discricionariedade para modificar a metragem de áreas de
preservação ambiental, na medida em que o art. 225, § 1º, III, da Constituição,
expressamente permite que a lei altere ou suprima espaços territoriais e seus componentes
a serem especialmente protegidos; Conclusão: declaração de constitucionalidade do art. 3º,
XIX, do novo Código Florestal;
(d) Art. 3º, parágrafo único (Extensão do tratamento dispensado à pequena
propriedade ou posse rural familiar aos imóveis com até 4 módulos fiscais): O tamanho da
propriedade em módulos fiscais é critério legítimo para a incidência das normas especiais
sobre Áreas de Preservação Permanente e de Reserva Legal previstas nos artigos 52 e
seguintes do novo Código Florestal, quanto mais quando em concurso com outras
formalidades, como a inscrição no cadastro ambiental rural (CAR) e o controle e a fiscalização
dos órgãos ambientais competentes. Ademais, o módulo fiscal não consiste em unidade de
medida baseada apenas no tamanho da propriedade imobiliária, uma vez que reúne uma
série de outros critérios socioeconômicos que, uma vez conjugados, atendem às noções de
razoabilidade e de equidade atinentes às especificidades da agricultura familiar. Por outro
lado, a exigência de demarcação de terras indígenas e da titulação das áreas de povos e
comunidades tradicionais, como pressuposto para a aplicação do aludido regime especial,
viola o art. 231 da CF e o art. 68 da ADCT. A demarcação e a titulação de territórios têm
caráter meramente declaratório e não constitutivo , pelo que o reconhecimento dos direitos
respectivos, inclusive a aplicação de regimes ambientais diferenciados, não pode depender de
formalidades que nem a própria Constituição determinou, sob pena de violação da isonomia
e
da razoabilidade;
Conclusão:
Declaração
de inconstitucionalidade
das
expressões
demarcadas e tituladas, do art. 3º, parágrafo único, da Lei n. 12.651/2012;
(e) Art. 4º, inciso III e §§ 1º e 4º (Áreas de preservação permanente no
entorno de reservatórios artificiais que não decorram de barramento de cursos dágua
naturais e de reservatórios naturais ou artificiais com superfície de até um hectare): As
alegações dos requerentes sugerem a falsa ideia de que o novo Código Florestal teria
extinto as APPs no entorno dos reservatórios dágua artificiais, decorrentes de barramento
ou represamento de cursos dágua naturais. No entanto, esses espaços especialmente
protegidos continuam a existir, tendo a lei delegado ao órgão que promover a licença
ambiental do empreendimento a tarefa de definir a extensão da APP, consoante as
especificidades do caso concreto. Essa opção legal evita os inconvenientes da solução one
size fits all e permite a adequação da norma protetiva ao caso concreto. Por sua vez, a
pretensão de constitucionalização da metragem de Área de Proteção Permanente
estabelecida na lei revogada ofende o princípio democrático e a faculdade conferida ao
legislador pelo art. 225, § 1º, III, da Constituição, segundo o qual compete à lei alterar,
ou até mesmo suprimir, espaços territoriais especialmente protegidos. Pensamento
diverso transferiria ao Judiciário o poder de formular políticas públicas no campo
ambiental. Conclusão: Declaração de constitucionalidade do art. 4º, III e §§ 1º e 4º, do
novo Código Florestal;
(f) Art. 4º, § 5º (Uso agrícola de várzeas em pequenas propriedades ou posses
rurais familiares): O dispositivo em referência admite o uso agrícola de várzeas na
pequena propriedade ou posse rural familiar, assim entendida aquela explorada mediante
o trabalho pessoal do agricultor familiar e empreendedor familiar rural, incluindo os
assentamentos e projetos de reforma agrária, e que atenda ao disposto no art. 3º da Lei
nº 11.326/2006. Não cabe ao Judiciário criar requisitos extras para a permissão legal já
estabelecida, limitando os sujeitos beneficiados a comunidades tradicionais ou até mesmo
proibindo a utilização de agrotóxicos. A possibilidade excepcional do uso agrícola de
várzeas é compatível com a otimização da produtividade sustentável em consonância com
realidade dos pequenos produtores do país, sendo a definição de requisitos gerais e
abstratos tarefa a ser exercida, por excelência, pelo Poder Legislativo; Conclusão:
Declaração da constitucionalidade do art. 4º, §5º, do novo Código Florestal;
(g) Art. 4º, incisos I, II, e §6º (Permissão do uso de APPs à margem de rios e no
entorno de lagos e lagoas naturais para implantar atividades de aquicultura: O uso de áreas
de preservação permanente à margem de rios (art. 4º, I) e no entorno de lagos e lagoas

                            

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