DOU 03/04/2025 - Diário Oficial da União - Brasil

                            Documento assinado digitalmente conforme MP nº 2.200-2 de 24/08/2001,
que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil.
Este documento pode ser verificado no endereço eletrônico
http://www.in.gov.br/autenticidade.html, pelo código 05152025040300026
26
Nº 64, quinta-feira, 3 de abril de 2025
ISSN 1677-7042
Seção 1
304. A esse respeito, cabe mencionar que a participação das empresas estatais tem fulcro nos diversos planos governamentais elaborados pelo Governo da China. Pode-se dizer
que o plano mais importante são os Planos Quinquenais, arcabouço normativo principal do Governo da China que estabelece as diretrizes e objetivos mais gerais para a economia. Há
também planos específicos e setoriais, derivados dos Planos Quinquenais, que detalham diretrizes e metas por setor produtivo. No âmbito das províncias e municípios, observa-se também
que há planos subnacionais, sempre de acordo com as diretrizes e objetivos estabelecidos pelo governo central.
305. O 14º Plano Quinquenal, que cobre o período de 2021 a 2025, continua a promover o setor siderúrgico como uma prioridade nacional e enfatiza a necessidade de
aumentar a competitividade das indústrias de base e de transformação, incluindo a desse setor. Este plano, juntamente com o 14º Plano Quinquenal para o Desenvolvimento da Indústria
de Matérias-Primas, estabelece metas específicas para a inovação tecnológica, a eficiência energética, e a produção de aço de alto valor agregado. Além disso, a iniciativa "Made in China
2025" continua a desempenhar papel crucial na definição das políticas industriais, com foco em reduzir a dependência de tecnologia estrangeira e aumentar a competitividade
global.
306. No âmbito da investigação de subsídios acionáveis nas exportações para o Brasil de produtos laminados planos a quente originárias da China, encerrada por meio da
Resolução CAMEX no 34, de 21 de maio de 2018, publicada em edição extra do Diário Oficial da União da mesma data, os diversos planos governamentais conhecidos foram determinantes
para identificação do caráter estratégico do setor siderúrgico chinês, o que se refletia na destinação de relevantes subsídios às empresas investigadas:
[...] a estratégia chinesa para promover o rápido crescimento da sua economia é definida em suas políticas industriais, tanto de nível nacional quanto de nível local. Nesse
sentido, a indústria siderúrgica é reiteradamente identificada como fundamental para o desenvolvimento chinês e, consequentemente, possui prioridade no recebimento de subsídios
governamentais. Os subsídios concedidos fazem parte da estratégia do governo de "direcionar capital estatal para indústrias relevantes para a segurança e economia nacional através da
injeção discricionária e racional de capital", conforme os planos e políticas destacados abaixo:
a) planos quinquenais (Five-Year Plan), do oitavo ao décimo terceiro, cobrindo o período de 1991 a 2020;
b) políticas específicas para o setor siderúrgico - "Iron and Steel Development Policy", "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan" ("Steel Adjustment Plan"),
de 2009, "Iron and Steel Industry 12th Five Year Plan", de 2011, "Iron and Steel Normative Conditions", de 2012, e "Guiding Opinions on Resolving the Problem of Severe Excess Capacity",
de 2013;
c) políticas de apoio científico e tecnológico - "Guideline for the National Medium and Long Term Science and Technology Development Plan", "National Medium and Long
Term Science and Technology Development Plan", "Decision on Implementing the Science and Technology Plan and Strengthening the Indigenous Innovation", todas de 2006; e
d) políticas de direcionamento de investimentos - "Decision of the State Council on Promulgating and Implementing the Temporary Provisions on Promoting Industrial Structure
Adjustment", de 2005, e "Provisions on Guiding the Orientation of Foreign Investment", de 2002". (grifo nosso)
307. Na investigação citada de subsídios acionáveis, restou evidente para a autoridade investigadora brasileira que os diversos planos existentes apontavam o setor siderúrgico
como estratégico para o Governo da China, tendo preferência para recebimento de subsídios concedidos por esse governo.
308. A influência que o Governo da China exerce sobre o setor siderúrgico pode ser notado na tentativa do governo de enfrentar o problema da fragmentação da produção
de aço na China. Trata-se de desafio que foi constantemente apontado pelos Planos Quinquenais 11º, 12° e 13°, e nos Planos setoriais decorrentes, os quais cobrem o período de 2005
a 2020.
309. Como consequência desse problema, o governo central chinês procurou aumentar a concentração de mercado, estabelecendo metas de participação de mercado das
maiores empresas e, até mesmo, determinando explicitamente as empresas que deveriam realizar fusões com esse propósito.
310. As diretrizes estabelecidas acerca da necessidade de concentração de mercado tiveram efeito direto na organização do setor siderúrgico na China. A esse respeito, pode-
se mencionar o caso do Grupo Baosteel, que se tornou a maior siderúrgica da China após a concretização da fusão com outra empresa estatal ligada ao governo central, a WISCO. Esta
fusão era uma meta já prevista no "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan" ("Steel Adjustment Plan") em 2009 e, embora tenha levado alguns anos para se efetivar,
foi finalmente levada a cabo no final de 2016.
311. Outra fusão prevista no Steel Adjustment Plan, foi a fusão da Bengang Plates com a Anshan. Aquela empresa é uma estatal ligada ao Governo da Província de Liaoning,
com fortes vínculos com o desenvolvimento municipal e provincial, enquanto esta é uma empresa estatal ligada ao governo central. Essa fusão, todavia, não se concretizou por
"divergências de interesse" e "desgaste político".
312. Já a empresa TPCO, estatal ligada ao Município-Província de Tianjin, uniu-se a três outras empresas do Município já em 2010, consoante diretriz prevista no Steel
Adjustment Plan. Contudo, a fusão foi desfeita em 2016 pelo Governo de Tianjin no âmbito de um conturbado processo de reestruturação da dívida do Grupo.
313. Além disso, observa-se que estatais ligadas ao governo central tendem a se alinhar mais automaticamente às diretrizes explícitas de planos elaborados pelo governo
central chinês, de forma que os encerramentos de linhas de produção poderiam ter caráter meramente de medidas administrativas, sem preocupações com a eficiência alocativa.
314. Cabe destacar que, a despeito de a estrutura do mercado siderúrgico chinês ser fortemente caracterizada pela influência e controle estatais, evidenciando intervenção
governamental significativa que se estende a todos os níveis da economia, a propriedade de empresas estatais, por si só, não determina a ausência de condições de mercado, mas sim
a maneira como o controle é exercido pelo Estado. Mesmo na ausência de controle de empresas estatais, os regulamentos ou a presença nos órgãos de governança de empresas podem
fornecer margem suficiente para o Estado influenciar o processo de tomada de decisão. A variedade de circunstâncias e a falta de transparência sobre como o controle e a influência
do Estado podem ser exercidos torna a análise de políticas bastante complexa. O Relatório "Empresas Estatais no Setor de Aço" da OCDE (2018), "State Enterprises" salientou esse
problema, e adicionou que há diferentes metodologias para se estimar a representatividade das SOEs no setor siderúrgico. Ainda, salientou que a atuação das empresas estatais
submetidas ao governo central, provincial ou municipal não podem ser vistas como um padrão monolítico, dados os conflitos de interesse entre os níveis de governo. Em outras palavras,
as políticas públicas de estímulo às indústrias siderúrgicas chinesas diferem de acordo com o nível de governo, o que é um indicativo da existência de incentivos com efeitos contraditórios
sobre o setor.
315. De todo modo, é relevante mencionar que, além da questão da propriedade e controle de empresas estatais, observa-se que o setor siderúrgico chinês é
significativamente beneficiado por subsídios governamentais, o que lhes permite manter operações e exportações em níveis elevados, independentemente da lucratividade. A intervenção
governamental, não só por meio do controle de empresas estatais, mas também por meio da concessão de subsídios, tem impacto direto na dinâmica do setor.
316. No período pós-crise financeira de 2008, a concessão de subsídios no setor siderúrgico chinês parece ter acelerado, o que pode ser atestado pelo número de casos de
medidas compensatórias iniciados contra a China nos últimos anos.
317. Com base em dado extraído do Integrated Trade Intelligence Portal (I-TIP) da OMC, referente aos códigos SH 72 e 73, foram iniciadas 78 investigações de subsídios sobre
as importações chinesas de aço até 2020, sendo todas elas iniciadas depois de 2007.
318. A esse respeito, vale recordar que, em 2018, a autoridade investigadora brasileira concluiu pela existência de subsídios acionáveis nas exportações de produtos planos
laminados a quente da China para o Brasil, e de dano à indústria doméstica decorrente de tal prática, recomendando a aplicação de medidas compensatórias. Cópia da referida decisão
pode ser obtida em https://www.in.gov.br/web/dou/-/resolucao-no-34-de-21-de-maio-de-2018-15165833.
319. Nessa investigação de subsídios acionáveis, o então DECOM concluiu que, dos 25 programas de subsídios acionáveis identificados no início da investigação, 11 geraram
benefícios às empresas investigadas cooperantes. Foram eles: (1) Empréstimos preferenciais; (2) Do seguro e da garantia ao crédito de produtos exportados; (3) Injeções de capital; (4)
Subsídios previstos na "Law of The People's Republic of China on Enterprise Income Tax"; (5) Deduções do Imposto Sobre o Valor Agregado (VAT); (6) Isenção de Imposto de Importação
e Imposto sobre o Valor Agregado (VAT); (7) Fornecimento pelo Governo Chinês de Bens e Serviços a Preços Reduzidos (Terrenos, Recursos Minerais, Energia elétrica); (8) Fundo para
projetos Tecnológicos; (9) Fundo para redução da Emissão de Gases e conservação de energia; (10) Fundos para Desenvolvimento do Comércio Exterior; e (11) Fundo para Controle da
Produtividade.
320. No caso do programa de empréstimos preferenciais investigado pelo DECOM no âmbito do caso de laminados a quente citado, também foi possível encontrar elementos
concretos acerca dos subsídios que beneficiam o setor siderúrgico:
"309. Nesse sentido, além de controlar os principais bancos do mercado chinês, o Governo da China também influencia as decisões dos agentes bancários por meio da lei
"Law of the People's Republic of China on Commercial Banks", que dispõe em seu artigo 34 sobre a obrigatoriedade de os bancos atuarem em conformidade com a orientação da política
industrial do Estado, conforme transcrito abaixo:
Article 34 Commercial banks shall conduct their business of lending in accordance with the needs of the national economic and social development and under the guidance
of the industrial policies of the State. (grifo nosso)
310. Insta salientar que tal artigo não faz distinção entre bancos comerciais estatais e bancos comerciais ditos privados, o que só reforça a constatação de que o sistema
bancário chinês, como um todo, se sujeita às diretrizes do Estado.
[...]
314. Ainda quanto à intervenção no sistema bancário, o documento "IMF Working Paper - Financial Distortions in China: A General Equilibrium Approach" , de 2015, aponta
como as principais distorções existentes do sistema financeiro chinês, que potencializaram o crescimento do país, o controle das taxas de juros pelo Banco Central Chinês, além da
"garantia implícita" de que o governo jamais deixaria que uma empresa estatal não pagasse seus empréstimos:
While a succession of market-oriented reforms has transformed China into the second largest economy in the world, financial sector reforms have been lagging behind. Interest
rates used to be heavily controlled and had been liberalized only gradually. Even more entrenched is the system of implicit state guarantees covering financial institutions and corporates
(particularly state-owned), giving an easier access to credit to entities perceived to be backed by the government. Why have these distortions survived for that long, even as the rest
of the economy has been undergoing a transition to a market-oriented system? They have been an integral part of the China's growth story. Low, administratively-controlled interest rates
have worked in tandem with distortions artificially boosting saving rates. Both reduced the cost of capital to support what has long been the highest investment rate in the world.
Widespread implicit state guarantees further supported credit flow and investment, particularly when export collapsed after the Global Financial Crisis. This mechanism supercharged
China's growth liftoff.
315. Este documento aponta ainda que as garantias implícitas dadas pelo Governo da China e o acesso privilegiado ao crédito beneficiaram principalmente, mas não
exclusivamente, as empresas estatais.
Implicit guarantees distort lending decision. With the guarantees, there is incentive for creditors to lend more (and more cheaply) to those perceived to be guaranteed,
regardless of the viability or project. Indeed, there is evidence that SOEs have enjoyed better access to finance than their private counterpart.
316. Diante do exposto, tem-se que o sistema financeiro chinês não é regido pelas regras de mercado, mas sim pelo Governo daquele país, tanto através da sua regulação
quanto através da participação governamental nas instituições financeiras chinesas.
317. Nesse sentido, há elementos que indicam claramente que a indústria siderúrgica chinesa foi beneficiada com empréstimos preferenciais concedidos pelos bancos chineses
para implementação dos objetivos estabelecidos nas políticas industriais do país, conforme descrito no item 4.1 deste Parecer.
[...]
322. Como já dito, o documento Guiding Opinions on Resolving the Problem of Severe Excess Capacity apresenta como uma das estratégias indicadas para a solução do
problema de excesso de capacidade produtiva a concessão de empréstimos para aumentar o nível tecnológico das empresas. Elementos dos autos apontam ainda que o governo chinês
emitiu listas de empresas, contendo diversos produtores de aço, para as quais seriam concedidos empréstimos preferenciais com o objetivo de levá-las a adquirir novos equipamentos
para melhorar a qualidade dos seus produtos e reduzir o consumo de energia.
321. Adicionalmente, cabe salientar recente análise da autoridade investigadora brasileira realizada por meio da Circular SECEX nº 9, de 29 de fevereiro de 2024, que deu início
à investigação de dumping nas exportações de folhas metálicas originárias da China, segmento incluído no setor siderúrgico. Nesse documento, foram destacadas investigações
antissubsídios conduzidas por outros países com a constatação da existência de práticas distorcivas no segmento de folhas metálicas.
322. A referida análise aponta que o documento "Notificação da Comissão Nacional de Desenvolvimento e Reforma sobre a Redução das Tarifas de Geração de Energia a
Carvão e Preços de Eletricidade para Indústria e Comércio em Geral (2015)" prevê redução do preço nacional da eletricidade para geração de energia a carvão.
323. Além disso, o documento "Notificação do Ministério de Terras e Recursos sobre o Ajuste da Política de Implementação do Padrão de Menor Preço para a Transferência
de Terras Industriais (2009)" estipula preço mínimo para a venda de terra para projetos industriais
324. A análise em comento aponta que, em 5 de janeiro de 2024, o Departamento de Comércio dos Estados Unidos da América (DoC) publicou a determinação final da
investigação de subsídios sujeitos a medidas compensatórias concedidos aos produtores da China que exportaram folhas metálicas para os EUA. A autoridade investigadora estadunidense
reafirmou o entendimento de que haveria interferência estatal na economia chinesa, no setor siderúrgico e mais especificamente no segmento produtivo de folhas metálicas.
325. No nível macroeconômico, o DoC concluiu que o setor de energia elétrica e preço de terra na China seriam distorcidos em consequência da influência do Estado:
As discussed in the Post-Preliminary Analysis, record evidence continues to indicate that the GOC, through the NDRC and the provincial governments, maintained a major
role in the regulation and control of electricity prices even though the commercial and industrial rates were removed. {Chinese Communist Party (GOC) / National Development and
Reform Commission (NDRC)}.
(...)
The Land Benchmark Analysis was prepared to assess the continued application of Commerce's land for LTAR benchmark methodology, as established in 2007 in Sacks from
China. In Sacks from China, we determined that Chinese land prices are distorted by the significant government role in the market (...)
326. O mesmo ocorreu com o mercado chinês de minério de ferro e carvão de coque que, por sua vez, influencia mais diretamente no setor siderúrgico:

                            

Fechar