DOU 24/10/2025 - Diário Oficial da União - Brasil

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Nº 204, sexta-feira, 24 de outubro de 2025
ISSN 1677-7042
Seção 1
integration and reorganization, [to] cultivate a group of backbone enterprises and high-
growth enterprises [¼] and promot[ing] the establishment of industry alliances' (see
Section 
4.2.5) 
effectively 
aims 
at
eliminating 
competition 
through 
regrouping,
reorganization and relocating of industries. Finally, 'increas[ing] investment in and support
for manufacturing resources', as well as 'coordinat[ing] and arrang[ing] funds to support
the construction of major industrial projects in the manufacturing industry' (see Section
4.2.5) points towards availability of various support policies and tools, not least financial,
for the selected projects and sectors (see Sections 4.2.6 and 4.3.3).".
127. A peticionária identificou algumas produtoras de zinco e cobre, matérias-
primas do latão, principal liga utilizada na fabricação dos cadeados, as quais foram
identificadas como State-owned Enterprises (SOE):
• China Minmetals Corporation: listada como SOE (Sasac);
• China Nonferrous Mining Group Co., Ltd.: o perfil da empresa confirmaria ser SOE; e
• Zijin Mining: segundo o site da empresa, o Diretor Executivo é membro de
diversos Conselhos Governamentais, o que levaria a crer que há forte influência
governamental na empresa.
128. A peticionária acrescentou ainda que cadeados podem ser produzidos com
diversas matérias-primas, inclusive o aço, segmento em que, em diversas oportunidades, já
teria sido reconhecido pela própria autoridade investigadora como que não prevalecem
condições de economia de mercado.
129. Sobre o alinhamento das atividades da indústria (SOEs ou privadas) aos
objetivos estabelecidos pelo governo chinês, a peticionária ressaltou que haveria pleno
alinhamento dos objetivos da liderança com o direcionamento de recursos aos setores
considerados estratégicos, o que seria também utilizado como elemento de controle
estatal na economia.
130. Ainda sobre as SOEs, o documento da CE ressaltaria que inexiste na China
neutralidade em competição, ou o desejo de se tornar o sistema mais orientado ao
mercado:
"Thus, the recent developments provide a confirmation that despite the
permanent process of reforming the Chinese SOE sector, a market-oriented transformation
of SOEs based on concepts such as competitive neutrality has actually been removed from
the agenda of the Chinese authorities. These recent policy documents do not even refer to
market-oriented reforms anymore as one of policy goals which should possibly be balanced
with other objectives. Instead, any partial adjustments aimed for instance at improving the
financial health of SOEs or increasing the participation of private capital in SOEs are
embedded in the narrative of strengthening the Party leadership. Under this overarching
goal, SOEs remain - and are explicitly referred to as such - part of a wider strategy of
creating strong industrial entities which will undertake a national mission of innovation in
strategic (technological) áreas."
131. As SOEs representariam uma parcela importante da economia chinesa,
situação que, na opinião da peticionária, não deve ser modificada, especialmente porque
são consideradas um pilar do "socialismo de mercado chinês
132. O sistema financeiro chinês seria caracterizado por dois fatores: a forte
presença de state owned banks e a influência disseminada do estado que impõe sobre
esse sistema diversos objetivos, em particular relacionados à implementação de um
sofisticado sistema de planejamento econômico: "Overall, the functioning of the entire
financial system is characterized by high State presence on both borrowing and lending
side, as well as by the absence of normal market mechanisms such as effective and
transparent bankruptcy and market exit procedures.".
133. Em síntese, o documento da CE analisaria em detalhes a economia
chinesa, abrangendo o setor financeiro, alguns segmentos produtivos, além de energia,
transporte, matérias-primas e outros.
134. O documento WT/TPR/S/415/Rev.1, da OMC traria ainda informações
relevantes. Quanto à propriedade das empresas, o documento em questão afirma:
"3.199 In China's economy, state ownership of companies is importante and
coexists with diverse forms of private ownership. State participation varies from wholly
SOEs and majority state ownership to the State acting as another shareholder. (...)
3.202. The State-Owned Asset Supervision and Administration (SASAC) is in
charge of contributing capital to, and appointing top managers in SOEs under its
management. It acts as a representative of the Government and is directly subordinated
to the State Concil. (...)
3.203. The legal status of SOEs varies from fully Government-owned entities to
stock companies with the State or states agencies as the dominant stockholder. Hence,
manu large and formally private companies that may even be traded on the stock market
have the State as an importante of major shareholder (...).
"In practice, the socialist market economy system has meant that while market
forces have been mobilised to some degree, the decisive role of the State remains intact,
with tight interconnections between government and enterprises. The basic features of
the socialist market economy are dominant state-ownership, an extensive and
sophisticated economic planning system, as well as interventionist industrial policies and a
broad array of other tools to pursue political and economic objectives set by the Party
and/or the Government. This system does not prioritise and often does not result in
marketbased resource allocations. Indeed, the concept of socialist market economy
prioritises other objectives - such as 'socialist modernization'. "Giving play to decisive role
of market forces", a phrase often found in Chinese policy documents, remains only an
incidental means for achieving those objectives, with the market forces tolerated where
suitable rather than being considered the main organising principle of the national
economy."
135. As peticionárias concluem apontando estarem cientes de que para as
empresas produtoras de cadeados não são divulgados dados específicos, situação que
apenas confirma a falta de transparência da China em relação a diversas políticas. Porém,
no que diz respeito ao aço, uma das matérias-primas dos cadeados, não haveria dúvidas
de que nesse segmento produtivo não prevalecem condições de economia de mercado.
Também não haveria dúvidas quanto à interferência do estado em empresas produtoras
das matérias primas da principal liga (latão) com a qual são fabricados cadeados, o que é
de fundamental importância, posto que a maior parte dos cadeados comercializados no
mercado brasileiro são de latão.
136. Assim, no entendimento das peticionárias, com base nas informações
disponíveis, haveria indícios suficientes de que no segmento de produção em que se
inserem os cadeados em questão, na China, não prevalecem condições de economia de
mercado.
137. Por essa razão, as peticionárias sugerem a adoção de valor normal
construído considerando informações relativas ao Taipé Chinês, terceiro país de economia
de
mercado. Alternativamente,
apresentaram dados
relativos
ao mercado
interno
Chinês.
5.1.3. Da análise do DECOM sobre o tratamento da China para apuração do valor normal
na determinação do dumping
138. Registra-se que a análise acerca da prevalência de condições de economia
de mercado no segmento produtivo chinês objeto desta revisão possui lastro no próprio
Protocolo de Acessão da China à OMC. Com a expiração do item 15(a)(ii) do referido
Protocolo, não há que se falar mais em tratamento automático de não economia de
mercado antes conferido aos produtores/exportadores chineses investigados. Desde então,
em cada caso concreto, é necessário que as partes interessadas apresentem elementos
suficientes, nos termos do restante do item 15(a), para avaliar, na determinação de
comparabilidade de preços, se i) serão utilizados os preços e os custos chineses
correspondentes ao segmento produtivo objeto da investigação ou se ii) será adotada
metodologia alternativa que não se baseie em comparação estrita com os preços ou os
custos domésticos chineses.
139. Sublinha-se, ademais, que o objetivo desta análise não é apresentar
entendimento amplo a respeito do status da República Popular da China como uma economia
predominantemente de mercado ou não. Trata-se de decisão sobre utilização de metodologia
de apuração da margem de dumping que não se baseie em comparação estrita com os preços
ou os custos domésticos chineses. As conclusões aqui exaradas e seus eventuais efeitos
devem ser considerados e interpretados de forma restrita, isto é, apenas para o processo em
epígrafe, haja vista que a decisão foi embasada a partir do conjunto probatório acostado aos
autos deste processo pela peticionária para fins de início de revisão.
140. A análise realizada tampouco é sobre a existência de planos, políticas e
programas governamentais. A condução de políticas industriais e a existência de políticas
públicas em si não é suficiente para caracterizar a não prevalência de condições de
economia de mercado. A análise em comento tem por objeto a avaliação dos tipos de
intervenção e, principalmente, o seu impacto no domínio econômico fruto da ação do
Estado naquele segmento produtivo específico. Não obstante, o estudo de planos, políticas
e programas governamentais faz-se relevante, tendo em conta que as ações e sua forma
de implementação podem estar nas disposições de tais documentos oficiais.
141. Outrossim, a análise aqui exarada também difere daquela realizada no
âmbito de investigações de subsídios acionáveis com vistas à adoção de medidas
compensatórias e de análises de situação particular de mercado previstas no Artigo 2.2 do
Acordo Antidumping, pois a base legal é, mais uma vez, neste caso em específico, o
próprio Protocolo de Acessão da China à OMC. Nesse sentido, não há que se aprofundar
sobre aspectos relativos exclusivamente a investigações de subsídios, como a
determinação de especificidade e o montante exato de subsídios acionáveis
eventualmente recebidos por empresas do setor, pois não se pretende aqui quantificar a
magnitude das distorções existentes de maneira exata.
142. Importante esclarecer, também, que a concessão de subsídios, per se, não
é o suficiente para caracterizar que não prevalecem, em determinado segmento produtivo,
condições de economia de mercado. Com efeito, os acordos multilaterais da Organização
Mundial de Comércio (OMC) estabelecem aqueles subsídios considerados proibidos e/ou
acionáveis para fins de aplicação de medidas compensatórias, sem qualquer consideração
a respeito da prevalência ou não de condições de economia de mercado naquele setor.
Desde 1995, vários países onde indiscutivelmente prevalecem condições de economia de
mercado foram afetados por medidas compensatórias impostas por outros Membros da
OMC, como União Europeia (como França, Itália, Bélgica e Alemanha), Estados Unidos,
Canadá, Coreia do Sul, etc.
143. Todavia, em ambiente em
que as políticas estatais distorcem
significativamente o mercado, mesmo agentes privados que aparentemente seguiriam
lógica de mercado acabam tendo sua atuação afetada pela influência dessas políticas.
144. Ademais, distorções mercadológicas não apenas podem ser fruto de
políticas estatais, mas também podem ser acentuadas pela participação relevante de
empresas estatais no setor, que de alguma maneira podem interferir na concorrência
entre empresas e no rationale do mercado do segmento analisado.
145. O nível de distorções provocado pelo envolvimento governamental
poderia, dessa forma, ser relevante para conclusão em um caso concreto, caso os
elementos apresentados constituam indícios suficientemente esclarecedor de que tais
distorções muito provavelmente impactariam, de forma não desprezível, a alocação de
fatores econômicos que de outra forma ocorreria se não houvesse tais intervenções.
146. Como já reconhecido pela jurisprudência da OMC em matéria de subsídios
(AB Report - US - Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products
from China, WT/DS379/AB/R, paras. 446-447), a existência de distorções significativas
decorrentes da presença predominante do governo no mercado poderá justificar a não
utilização de preços privados daquele como benchmark apropriado para fins apuração do
montante de subsídios.
147. Assim, a variedade e o nível de subsidização, em conjunto com outras
formas de intervenção governamental, poderão resultar em tamanho grau de distorção
dos incentivos que, no limite, podem acabar fazendo com que deixem de prevalecer
condições de economia de mercado em determinado segmento produtivo.
148. Ademais, informa-se que as análises empreendidas pelo DECOM norteiam-
se pela normativa pátria e multilateral, não estando condicionadas a decisões de outras
autoridade investigadoras.
149. Com relação aos argumentos trazidos pela peticionária, destacam-se os
seguintes aspectos: i) visão geral sobre a economia chinesa e a influência do PCC no
estado e na economia; ii) planos quinquenais; iii) empresas estatais, iv) empresas de
cadeados localizadas em províncias e municípios em que haveria incentivos, v) presença de
SOEs entre as produtoras de zinco e cobre, matéria prima do latão, bem como do setor
siderúrgico; vi) sistema financeiro chinês.
150. Com relação aos planos quinquenais do Governo da China (GDC),
sublinhou-se serem importantes documentos
estruturadores das políticas públicas
governamentais, em que se priorizam setores estratégicos da economia chinesa, com
impacto no setor de cadeados e sua matéria prima.
151. Esta autoridade investigadora tem conhecimento da importância dos
planos quinquenais como diretriz para as políticas públicas chinesas. Essa importância já
foi publicamente destacada em investigações de defesa comercial, como a de subsídios
acionáveis de laminados a quente (encerrada por meio da Resolução CAMEX no 34, de
2018, publicada no DOU em 21 de maio de 2018), e a de subsídios acionáveis de
laminados de alumínio (encerrada por meio da Resolução CAMEX no 431, de 2022,
publicada no DOU em 21 de dezembro de 2022).
152. Cumpre ressaltar que o foco da análise não é a existência de políticas
públicas em si, mas o grau de intervenção e o caráter mandatório de um planejamento
governamental para o setor privado - em uma abordagem top-down - que limita as
decisões privadas de investimento e as operações das empresas do setor, não condizentes
com uma lógica de economia de mercado. Embora não se afaste a existência de políticas
que possam afetar o setor e suas matérias-primas, não foi possível compreender, a partir
dos documentos oficiais juntados aos autos deste processo, de que forma houve
intervenções efetivas no setor de forma a distorcer a dinâmica deste segmento.
153. Aspectos de intervenção do governo da China em sua economia de forma
ampla não são considerados, isoladamente, como determinantes para se atingir uma
conclusão a respeito da prevalência de condições de economia de mercado em
determinado setor. Faz-se necessário que se consiga, por meio de elementos de prova,
estabelecer a conexão entre os planos diretivos e as ações do governo central ou, ainda,
dos governos locais sobre o setor objeto da análise.
154. Acerca das matérias-primas, destaca-se que, a respeito da principal
matéria prima, o latão, foram parcos os elementos trazidos pela peticionária. Sobre o aço,
ainda que o Departamento já tenha reconhecido por diversas vezes que o setor
siderúrgico chinês não opera em condições de economia de mercado, para este caso
específico de cadeados, os elementos trazidos também foram insuficientes, de modo que
seria necessário aprofundamento dos dados trazidos aos autos para que se pudesse avaliar
de 
que 
modo 
haveria 
influência 
governamental 
no 
fornecimento 
e 
qual 
a
representatividade dos cadeados fabricados em aço inoxidável ou carbono, apurando se a
inegável distorção do setor siderúrgico chinês afeta o setor de cadeados se deu a ponto
de inexistir prevalência de condições de economia de mercado para os fins do produto
objeto da investigação. Destaca-se, ainda, que no decurso da investigação a peticionária
tampouco trouxe elementos adicionais.
5.1.4. Da conclusão sobre a análise da prevalência de condições de economia de mercado
no segmento de cadeados da China para apuração do valor normal
155. Em conformidade com a normativa brasileira de defesa comercial, com
lastro na legislação multilateral, em especial o disposto no item 15(a) do Protocolo de
Acessão da China à OMC, e com a prática desta autoridade investigadora, repisa-se que
cabem às partes interessadas apresentar, se assim lhes for conveniente, elementos fáticos
suficientemente esclarecedores de que o setor do qual faz parte o produto sob análise
operaria ou não em condições de economia de mercado.
156. Diante do conjunto probatório protocolado nos autos do processo em
epígrafe, destaca-se que foram colacionados elementos importantes para a análise desta
autoridade investigadora.
157. Não obstante, a peticionária não logrou correlacionar a intervenção do
governo da China/PCC na economia, enfatizada nos planos quinquenais, com políticas
direcionadas ao setor do produto objeto da investigação. Ademais, não restou claro como
eventualmente tais políticas teriam refletido efetivamente no usufruto de incentivos e
benefícios por parte de agentes envolvidos no segmento analisado, gerando distorções
importantes nesse mercado.
158. A peticionária tampouco demonstrou que existiria participação estatal
significativa nas cadeias de comando de produtores/exportadores chineses de cadeados ou
como 
produtores/exportadores
chineses 
teriam
se 
beneficiado
de 
eventuais
subsídios/subvenções estatais.

                            

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