DOU 13/04/2023 - Diário Oficial da União - Brasil

TEXTO OFICIAL · ÍNTEGRA

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se destina a política pública da transação resolutiva de litígio. 9. Atento à impossibilidade de nenhum outro órgão poder promover a representação judicial e extrajudicial da União em substituição aos órgãos da Advocacia-Geral da União, o legislador ordinário estabeleceu que as transações na cobrança de créditos tributários em contencioso administrativo fiscal devem observar o que dispõe a Lei Complementar no 73, de 10 de fevereiro de 1993. [...] a) Contencioso administrativo fiscal: extrapolação do conceito legal [...] 22. Conclui-se, portanto, que o art. 5o da Portaria RFB no 208, de 2022, desbordou a competência regulamentar ao incluir as petições previstas na Lei no 9.784, de 1999, no conceito de “contencioso administrativo fiscal”, em contrariedade ao Decreto no 70.235, de 1972, ao § 2o do art. 56 do Decreto no 7.574, de 2011 e ao art. 24 da Lei no 13.988, de 2020. 23. Neste caso, vale registrar, a concessão de eventual desconto que transborde a previsão legal implicará renúncia de receita, com consequente violação à Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar no 101/2000). [...] c) Aferição do grau de recuperabilidade das dívidas [...] 37. Pretendeu o legislador atribuir a apenas uma autoridade, integrante do órgão da Advocacia Pública e, por isso, detentora da legitimidade para reconhecer os limites das disposições de direitos que integrarão o conjunto de concessões recíprocas que embasará a formalização das transações, a competência para aferição do grau de recuperabilidade dos créditos elegíveis à transação, como forma de garantir governança no procedimento de identificação de hipóteses de redução. [...] 39. O chamamento legislativo decorre, como frisado acima, do inarredável papel da advocacia pública federal na representação judicial e extrajudicial da União e da necessidade de uniformidade, por parte da Administração Pública, nos critérios de concessão de descontos e celebração de transação. 40. A lei invocou ato do chefe do órgão de representação jurídica da União em matéria fiscal para disciplinar tais critérios, atribuindo-lhe - e a ele só - a competência para estabelecer os parâmetros a serem utilizados na negociação com o contribuinte. Trata-se, vale frisar uma vez mais, de medida que dá concretude ao comando constitucional que garante apenas ao órgão jurídico os poderes de representação do ente e, por conseguinte, lhe assegura, com exclusividade, a capacidade de estabelecer balizas para que atos de disposição de direitos sejam validamente realizados. 41. A seu turno, ignorando a previsão legal, ainda que com repetição das normas trazidas pela Portaria PGFN no 6.757, de 2022, a Portaria RFB no 208, de 2022, dedica seu Capítulo II ao tratamento da Capacidade de Pagamento e sua revisão, estabelecendo hipóteses de irrecuperabilidade presumida em confronto com as normas estabelecidas pela PGFN. 42. Independentemente de seu teor, o Capítulo II da Portaria RFB no 208, de 2022, em flagrante usurpação de atribuição do Procurador-Geral da Fazenda Nacional, incorre em vício de legalidade porque editada por autoridade sem atribuição legal para tanto.

1. É a síntese do necessário.

2. PARECER

2.1 Delimitação da controvérsia

1. Emergem dos textos reproduzidos neste opinativo três questões apresentadas como

controvertidas entre PGFN e RFB: i) a necessidade ou não de submissão das transações tributárias à PGFN e os seus respectivos fundamentos legais; ii) o conceito de contencioso administrativo fiscal para fins de transação; e iii) a autoridade competente para o estabelecimento do grau de recuperabilidade dos créditos para fins de transação tributária.

1. Consoante a literalidade do art. 13 da Lei Complementar n. 73/93, atribuem-se à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional as atividades de "consultoria e assessoramento jurídicos no âmbito do Ministério da Fazenda e seus órgãos autônomos e entes tutelados". Bem por isso, entende-se a questão somente deve ser avaliada por esta Consultoria- Geral e por este Departamento no caso de evidente interesse direto da Advocacia-Geral da União, que transcenderia a discussão posta nos autos, por sua dimensão. No caso concreto, a representação extrajudicial da instituição como um todo considerada é matéria relevante e transversal, que diz respeito à toda a AGU e seus membros, de maneira a reclamar a manifestação deste órgão. A presença dessa transversalidade, enfatize-se, a desbordar do caso concreto, é necessária, inclusive, para a abertura do plexo competencial deste Departamento.

2. Sobre as atribuições do DECOR, há ainda a vigente Portaria Normativa n. 24/2021:

Art. 9º Compete ao Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos Jurídicos: I - coordenar e orientar a atuação das Consultorias Jurídicas junto aos Ministérios ou órgãos equivalentes e das Consultorias Jurídicas da União nos Estados e no Município de São José dos Campos, mediante resolução de controvérsias de ordem jurídica para fins de uniformização da jurisprudência administrativa; II - identificar e propor preventivamente a uniformização de orientação jurídica de questões relevantes e transversais existentes nos órgãos jurídicos da Advocacia-Geral da União, inclusive mediante a atuação das Câmaras Nacionais sob sua supervisão; III - elaborar manifestações jurídicas para uniformização de controvérsias entre os órgãos jurídicos subordinados à Consultoria-Geral da União e os órgãos integrantes da Procuradoria- Geral da Fazenda Nacional, da Procuradoria-Geral Federal, da Procuradoria-Geral do Banco Central do Brasil, da Procuradoria-Geral da União, da Secretaria-Geral de Consultoria, da Secretaria-Geral de Contencioso e da Corregedoria-Geral da Advocacia da União; IV - propor a edição de orientações normativas destinadas a uniformizar a atuação dos órgãos consultivos; V - submeter à aprovação superior pareceres para os fins do art. 40 e 41 da Lei Complementar nº 73, de 1993; VI - elaborar manifestações para dirimir os conflitos não solucionados no âmbito da Câmara de Mediação e de Conciliação da Administração Federal, para os fins do disposto no § 1º do art. 36 da Lei nº 13.140, de 2015, nos casos em que houver controvérsia de ordem estritamente jurídica entre órgãos da Advocacia-Geral da União ou a ela vinculados; VII - articular-se com os órgãos de representação judicial da União para a uniformização e a consolidação das teses adotadas nas atividades consultiva e contenciosa; e VIII - solicitar, se necessário, manifestações jurídicas de órgãos da Advocacia-Geral da União ou a ela vinculados para análise de processos, podendo fixar prazo para atendimento.

1. O Decreto n. 1.328/2023 parece ter recepcionado a Portaria Normativa n. 24/2021 e não suprimiu a necessidade de que existam questões relevantes e transversais para a atuação do DECOR. No nosso ponto de vista, o inciso III do art. 39 apenas abriu a possibilidade de que tais questões também sejam resolvidas mediante a atuação de câmaras nacionais temáticas, não mitigando ou suprimindo a possibilidade da atuação ordinária, desvinculada das câmaras nacionais.

2. Nessa linha concatenada de ideias, se a ratio dinamizadora do envio dos autos à Advocacia- Geral da União reside no fato de que "a questão tangencia discussão acerca dos contornos constitucionais da atuação da própria Advocacia-Geral da União e a representação extrajudicial do ente, suas autarquias e fundações", parece-nos que não existe razão para que aqui se analise a segunda questão controvertida, relacionada ao conceito de contencioso administrativo fiscal e seus respectivos efeitos. Essas questões estão bem definidas intramuros no âmbito do Ministério da Fazenda e não vemos espaço para, com alicerce na justificativa constante da remessa do expediente para AGU, haver reanálise. Quanto a elas, ademais, não há abertura do plexo competencial do DECOR, nos estritos termos da Portaria normativa n. 24/2021.

3. Noutro giro, no que toca à necessidade de submissão da transação à PGFN, bem como à autoridade competente para a fixação do grau de recuperabilidade do crédito, considerando que as teses apresentadas se relacionam à função de representação extrajudicial outorgada à AGU e coincidem com exatidão às razões de envio do expediente, há pressupostos lógicos e jurídicos que recomendam a manifestação desta Consultoria-Geral e se faz presente a transversalidade necessária à manifestação por parte do DECOR.

4. Esclarecidos esses pontos, passa-se à análise da vexata quaestio.

2.2 Principais dispositivos legais atinentes ao tema

1. Por oportuno, eis os principais dispositivos legais atinentes à temática em voga:

CF Art. 131. A Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo.

LC 73/93 Art. 1º - A Advocacia-Geral da União é a instituição que representa a União judicial e extrajudicialmente. Parágrafo único. À Advocacia-Geral da União cabem as atividades de consultoria e assessoramento jurídicos ao Poder Executivo, nos termos desta Lei Complementar. [...] Art. 12 - À Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, órgão administrativamente subordinado ao titular do Ministério da Fazenda, compete especialmente: [...] IV - examinar previamente a legalidade dos contratos, acordos, ajustes e convênios que interessem ao Ministério da Fazenda, inclusive os referentes à dívida pública externa, e promover a respectiva rescisão por via administrativa ou judicial; V - representar a União nas causas de natureza fiscal. [...] Art. 13 - A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional desempenha as atividades de consultoria e assessoramento jurídicos no âmbito do Ministério da Fazenda e seus órgãos autônomos e entes tutelados.

CC

Art. 840. É lícito aos interessados prevenirem ou terminarem o litígio mediante concessões mútuas.

CTN Art. 156. Extinguem o crédito tributário: [...] III - a transação [...] Art. 171. A lei pode facultar, nas condições que estabeleça, aos sujeitos ativo e passivo da obrigação tributária celebrar transação que, mediante concessões mútuas, importe em determinação de litígio e conseqüente extinção de crédito tributário. Parágrafo único. A lei indicará a autoridade competente para autorizar a transação em cada caso.

Lei 13.988/2020 Art. 1 º Esta Lei estabelece os requisitos e as condições para que a União, as suas autarquias e fundações, e os devedores ou as partes adversas realizem transação resolutiva de litígio relativo à cobrança de créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária ou não tributária. § 1º A União, em juízo de oportunidade e conveniência, poderá celebrar transação em quaisquer das modalidades de que trata esta Lei, sempre que, motivadamente, entender que a medida atende ao interesse público. [...] Art. 10. A transação na cobrança da dívida ativa da União, das autarquias e das fundações públicas federais poderá ser proposta, respectivamente, pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e pela Procuradoria-Geral Federal, de forma individual ou por adesão, ou por iniciativa do devedor, ou pela Procuradoria-Geral da União, em relação aos créditos sob sua responsabilidade. Art. 10-A. A transação na cobrança de créditos tributários em contencioso administrativo fiscal poderá ser proposta pela Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil, de forma individual ou por adesão, ou por iniciativa do devedor, observada a Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993. (Incluído pela Lei nº 14.375, de 2022) [...] Art. 13. Compete ao Procurador-Geral da Fazenda Nacional, quanto aos créditos inscritos em dívida ativa, e ao Secretário Especial da Receita Federal do Brasil, quanto aos créditos em contencioso administrativo fiscal, assinar o termo de transação realizado de forma individual, diretamente ou por autoridade delegada, observada a Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993. (Redação dada pela Lei nº 14.375, de 2022) § 1º A delegação de que trata o caput deste artigo poderá ser subdelegada, prever valores de alçada e exigir a aprovação de múltiplas autoridades. § 2º A transação por adesão será realizada exclusivamente por meio eletrônico. Art. 14. Compete ao Procurador-Geral da Fazenda Nacional, observado o disposto na Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, e no art. 131 da Constituição Federal, quanto aos créditos inscritos em dívida ativa, e ao Secretário Especial da Receita Federal do Brasil, quanto aos créditos em contencioso administrativo fiscal, disciplinar, por ato próprio: (Redação dada pela Lei nº 14.375, de 2022) [...] Parágrafo único. Caberá ao Procurador-Geral da Fazenda Nacional disciplinar, por ato próprio, os critérios para aferição do grau de recuperabilidade das dívidas, os parâmetros para aceitação da transação individual e a concessão de descontos, entre eles o insucesso dos meios ordinários e convencionais de cobrança e a vinculação dos benefícios a critérios preferencialmente objetivos que incluam ainda a sua temporalidade, a capacidade contributiva do devedor e os custos da cobrança. (Incluído pela Lei nº 14.375, de 2022)