DOU 13/04/2023 - Diário Oficial da União - Brasil

TEXTO OFICIAL · ÍNTEGRA

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prévia de legalidade pela PGFN e a autoridade competente para fixar o grau de recuperabilidade do crédito podem e devem ser analisados por este Departamento, por apresentarem elementos de transcendência, uma vez que parcela dos argumentos utilizados para sustentá-los se relacionam com a previsão legal e constitucional de representação judicial e extrajudicial pela Advocacia- Geral da União. b) A respeito da transação tributária, embora não seja instituto cuja aplicação reclame o exercício, pela PGFN, da representação extrajudicial da União, é necessário que o órgão realize o exame prévio de legalidade do ato, por força por força dos arts. 10-A e 13 da Lei n. 13988/2020, combinados com o inciso IV do art. 12 da LC 73/1993 e com o próprio art. 131 da Constituição da República, nos termos dos argumentos técnico-jurídicos expendidos ao longo desse opinativo. c) Acerca o segundo tema, conquanto a fixação do grau de recuperabilidade dos créditos também não se relacione à representação extrajudicial da União, há, nos termos do presente opinativo, regra expressa a respeito da competência do PGFN para fazê-lo, cujo berço é o parágrafo único do art. 14 da Lei 13.988/2020, e sobejam pressupostos lógicos para que seja atribuída a tarefa exclusivamente à referida autoridade.

1. Quanto ao conceito de contencioso administrativo fiscal, para fins de aplicação da lei de transação tributária, entendeu o referido opinativo que a resposta à controvérsia extrapola a competência daquele Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos Jurídicos da Consultoria- Geral da União, por não apresentar elementos de transcendência, ou seja, não ultrapassar os limites de atribuição do próprio órgão consulente. Reconheceu, ainda, que o mérito da questão restou bem resolvida no âmbito interno do próprio Ministério da Fazenda, não demandando reanálise. Para melhor compreensão, transcreve-se:

Consoante a literalidade do art. 13 da Lei Complementar n. 73/93, atribuem-se à Procuradoria- Geral da Fazenda Nacional as atividades de "consultoria e assessoramento jurídicos no âmbito do Ministério da Fazenda e seus órgãos autônomos e entes tutelados". Bem por isso, entende-se a questão somente deve ser avaliada por esta Consultoria-Geral e por este Departamento no caso de evidente interesse direto da Advocacia-Geral da União, que transcenderia a discussão posta nos autos, por sua dimensão. No caso concreto, a representação extrajudicial da instituição como um todo considerada é matéria relevante e transversal, que diz respeito à toda a AGU e seus membros, de maneira a reclamar a manifestação deste órgão. A presença dessa transversalidade, enfatize-se, a desbordar do caso concreto, é necessária, inclusive, para a abertura do plexo competencial deste Departamento. Sobre as atribuições do DECOR, há ainda a vigente Portaria Normativa n. 24/2021: Art. 9º Compete ao Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos Jurídicos: I - coordenar e orientar a atuação das Consultorias Jurídicas junto aos Ministérios ou órgãos equivalentes e das Consultorias Jurídicas da União nos Estados e no Município de São José dos Campos, mediante resolução de controvérsias de ordem jurídica para fins de uniformização da jurisprudência administrativa; II - identificar e propor preventivamente a uniformização de orientação jurídica de questões relevantes e transversais existentes nos órgãos jurídicos da Advocacia-Geral da União, inclusive mediante a atuação das Câmaras Nacionais sob sua supervisão; III - elaborar manifestações jurídicas para uniformização de controvérsias entre os órgãos jurídicos subordinados à Consultoria-Geral da União e os órgãos integrantes da Procuradoria- Geral da Fazenda Nacional, da Procuradoria-Geral Federal, da Procuradoria- Geral do Banco Central do Brasil, da Procuradoria-Geral da União, da Secretaria-Geral de Consultoria, da Secretaria-Geral de Contencioso e da Corregedoria-Geral da Advocacia da União; IV - propor a edição de orientações normativas destinadas a uniformizar a atuação dos

órgãos consultivos; V - submeter à aprovação superior pareceres para os fins do art. 40 e 41 da Lei Complementar nº 73, de 1993; VI - elaborar manifestações para dirimir os conflitos não solucionados no âmbito da Câmara de Mediação e de Conciliação da Administração Federal, para os fins do disposto no § 1º do art. 36 da Lei nº 13.140, de 2015, nos casos em que houver controvérsia de ordem estritamente jurídica entre órgãos da Advocacia-Geral da União ou a ela vinculados; VII - articular-se com os órgãos de representação judicial da União para a uniformização e a consolidação das teses adotadas nas atividades consultiva e contenciosa; e VIII - solicitar, se necessário, manifestações jurídicas de órgãos da Advocacia-Geral da União ou a ela vinculados para análise de processos, podendo fixar prazo para atendimento. O Decreto n. 1.328/2023 parece ter recepcionado a Portaria Normativa n. 24/2021 e não suprimiu a necessidade de que existam questões relevantes e transversais para a atuação do DECOR. No nosso ponto de vista, o inciso III do art. 39 apenas abriu a possibilidade de que tais questões também sejam resolvidas mediante a atuação de câmaras nacionais temáticas, não mitigando ou suprimindo a possibilidade da atuação ordinária, desvinculada das câmaras nacionais. Nessa linha concatenada de ideias, se a ratio dinamizadora do envio dos autos à Advocacia- Geral da União reside no fato de que "a questão tangencia discussão acerca dos contornos constitucionais da atuação da própria Advocacia-Geral da União e a representação extrajudicial do ente, suas autarquias e fundações", parece-nos que não existe razão para que aqui se analise a segunda questão controvertida, relacionada ao conceito de contencioso administrativo fiscal e seus respectivos efeitos. Essas questões estão bem definidas intramuros no âmbito do Ministério da Fazenda e não vemos espaço para, com alicerce na justificativa constante da remessa do expediente para AGU, haver reanálise. Quanto a elas, ademais, não há abertura do plexo competencial do DECOR, nos estritos termos da Portaria normativa n. 24/2021. Noutro giro, no que toca à necessidade de submissão da transação à PGFN, bem como à autoridade competente para a fixação do grau de recuperabilidade do crédito, considerando que as teses apresentadas se relacionam à função de representação extrajudicial outorgada à AGU e coincidem com exatidão às razões de envio do expediente, há pressupostos lógicos e jurídicos que recomendam a manifestação desta Consultoria-Geral e se faz presente a transversalidade necessária à manifestação por parte do DECOR.

1. Com efeito, não só o conceito de contencioso administrativo fiscal, mas todas as questões trazidas à apreciação desta Consultoria-Geral da União, por delegação do Gabinete do Advogado-Geral da União, poderiam ter sido dirimidas no âmbito interno do próprio Ministério da Economia - ou da Fazenda, como, de fato, inicialmente, o foram, por meio da edição do Parecer Conjunto SEI Nº 78/2022/ME (Seq. 9), aprovado pelo Sr. Ministro de Estado da Economia. Nenhuma delas, a rigor, reclamava a atuação necessária e imprescindível do Advogado-Geral da União.

2. Com absoluta razão, portanto, o Parecer 00004/2023/DECOR/CGU/AGU (Seq. 16), ao afirmar que a questão relativa ao conceito de contencioso administrativo fiscal, para fins de aplicação da lei da transação tributária, poderia ter sido dirimida nas instâncias internas do próprio Ministério da Economia (ou da Fazenda).

3. Foi, entretanto, do próprio Ministério da Economia, por meio de seu Secretário Executivo, então no exercício da titularidade daquele Ministério, a opção por encaminhar o caso para apreciação da Advocacia-Geral da União a respeito a divergência de entendimentos manifestados pela Procuradoria- Geral da Fazenda Nacional e a Secretaria da Receita Federal do Brasil, por entender que "a questão

tangencia discussão acerca dos contornos constitucionais da atuação da própria Advocacia-Geral da União e a representação extrajudicial do ente, suas autarquias e fundações." Ao mesmo tempo, noticia-se a suspensão dos efeitos do Parecer Conjunto SEI Nº 78/2022/ME (Seq. 9), aprovado pelo Sr. Ministro da Estado da Economia, no aguardo do posicionamento técnico-consultivo da Advocacia-Geral da União.

1. Eventual ausência de manifestação da Advocacia-Geral da União sobre a controvérsia não colabora para por fim ao conflito de entendimentos reportado e o consequente impasse, podendo causar insegurança jurídica e, possivelmente, prejuízos à implantação da referida política pública.

2. Noutro giro, a Lei Complementar nº 73/1993 dispõe, em seu artigo 4º, X: Art. 4º - São atribuições do Advogado-Geral da União: (...) X - fixar a interpretação da Constituição, das leis, dos tratados e demais atos normativos, a ser uniformemente seguida pelos órgãos e entidades da Administração Federal;

3. Assim, se de uma lado não se vislumbra a competência do DECOR para manifestação sobre o tema, como corretamente assentado no Parecer 00004/2023/DECOR/CGU/AGU, o mesmo não se pode dizer da atribuição ampla do Advogado-Geral da União para fixar a interpretação da Constituição, das leis, dos tratados e demais atos normativos, a ser uniformemente seguida pelos órgãos e entidades da Administração Federal. No mesmo sentido, não se vislumbra óbice a que a questão seja apreciada no âmbito desta Consultoria da União, não se lhe aplicando as limitações incidentes sobre as atribuições do DECOR, na elaboração de minuta a ser apreciada e eventualmente aprovada pelo Consultor-Geral da União e pelo AGU.

4. Nessa ordem de ideias, passa-se a analisar o conceito de contencioso administrativo fiscal, bem como seus limites, para fins de aplicação da Lei de Transação Tributária.

5. PARECER

2.1 O contencioso administrativo fiscal e seu conceito na lei nº 13.988/2020

1. A instrução processual demonstra que Receita Federal do Brasil e PGFN possuem entendimento distintos sobre o alcance do termo contencioso administrativo fiscal, para fins de identificação das hipóteses em que a transação é possível, nos termos da lei nº 13.988/2020.

2. No entendimento sustentado da PGFN, somente o contencioso administrativo instaurado nos termos Decreto nº 70.235/1972, recepcionado pela Constituição de 1988 com status de lei ordinária, poderia dar ensejo à transação tributária de débitos não inscritos em Dívida Ativa da União.

3. A SRFB, por seu turno, vem conferindo à expressão conotação mais elástica, para incluir não só as reclamações e recursos descritos na lei do contencioso administrativo fiscal, o Decreto nº 70.235/1972, como também outras petições e manifestações, a exemplo das apresentadas nos termos da lei nº 9.784/1999. Na portaria RFB Nº 247, de 18 de novembro de 2022, editada já com acatamento parcial

de algumas sugestões contidas no Parecer Conjunto SEI Nº 63/2022/ME (Seq. 15), consta a seguinte previsão:

Art. 5º Instaura-se o contencioso administrativo fiscal com a apresentação, pelo sujeito passivo da obrigação tributária, de impugnação, manifestação de inconformidade ou de recurso previsto: I - no Decreto nº 70.235, de 6 de março de 1972; II - no Decreto nº 7.574, de 29 de setembro de 2011; ou III - na Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, quando referente a: a) compensação não declarada; b) arrolamento de bens e direitos, quando a transação tratar de substituição da garantia; c) decisão de cancelamento ou não reconhecimento de ofício de declaração retificadora; e d) programas de parcelamento.

1. No Parecer Conjunto SEI Nº 78/2022/ME (Seq. 9), a PGFN contesta, especificamente, a inclusão, na Portaria RFB nº 247/2022, das manifestações e recursos previstos na lei nº 9.784/1999 - Lei do Processo Administrativo - como aptos a configurar o contencioso administrativo tributário, para fins de aplicação da Lei nº 13.988/2020. Segundo afirmado naquele opinativo, as insurgências do contribuinte contra atos da Administração Tributária, previstas no Decreto nº 7.574/2011, por outro lado, já se processam nos termos do Decreto nº 70.235/1972, sendo redundante e, portanto, sem efeito prático a referência expressa àquele ato normativo.

2. O mesmo não se pode dizer dos recursos previstos na Lei nº 9.784/1999. Trata-se, com efeito, de manifestações que instauram um procedimento diverso daquele previsto no Decreto nº 70.235/1972. E, nas palavras do Parecer Conjunto SEI Nº 78/2022/ME (Seq. 9), não se configura, nesses casos, o contencioso administrativo fiscal:

3. Dessa forma, ainda que outros diplomas legais prevejam aspectos específicos de procedimentos administrativos, o Decreto 70.235, de 1972, é a norma geral do contencioso administrativo fiscal e, nessa qualidade, estipula o cabimento de impugnações e recursos para discussão da atividade fazendária no processo de constituição do crédito tributário.

4. Não à toa, o Decreto 70.235, de 1972 costuma ser invocado pelas normas que estabelecem peculiaridades para créditos de determinada natureza.
5. Por outro lado, as irresignações interpostas com fundamento na Lei nº 9.784/1999 definitivamente não instauram o contencioso fiscal e, portanto, não têm o condão de autorizar, quando presentes, a oferta e a aceitação de concessões recíprocas com fundamento no art.10-A da Lei nº 13.988/2020.
6. Não se pode, conforme defendido no Parecer Conjunto SEI n. 63/2022/ME (Sei nº 28438116), "confundir o 'processo administrativo' da Lei nº 9.784, de 1999 com o 'contencioso administrativo fiscal', que representa um tipo específico de processo administrativo, disciplinado pelo Decreto nº 70.235, de 1972, e desenvolvido junto às Delegacias de Julgamento da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil(DRJ) e ao Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF)."
7. Portanto, a Portaria RFB nº 247, de 2022, incorre em insanável ilegalidade ao prever: Art. 5º Instaura-se o contencioso administrativo fiscal com a apresentação, pelo sujeito passivo da obrigação tributária, de impugnação, manifestação de inconformidade ou de recurso previsto: (...)III - na Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, quando referente a: a) compensação não declarada; b) arrolamento de bens e direitos, quando a transação tratar de substituição da garantia; c) decisão de cancelamento ou não reconhecimento de ofício de declaração retificadora; e