DOU 13/04/2023 - Diário Oficial da União - Brasil

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SEI Nº 78/2022/ME (Seq. 9), cujas considerações julgamos pertinentes.

II.3 APROVEITAMENTO DE BENEFÍCIOS NA MIGRAÇÃO DE PARCELAMENTO PARA TRANSAÇÃO 32. Quanto ao disposto no art. 11, § 11, da Lei nº 13.988, de 2022, sustentou-se no Parecer Conjunto SEI n. 63/2022/ME (Sei nº 28438116) que “tem aplicação restrita aos créditos que estão inscritos em dívida ativa da União, vale dizer, cujo iter processual da cobrança amigável, previsto na Portaria MF nº 447, de 2018, já restou exaurido.” 33. Esse entendimento tem por fundamento a absoluta inexistência de contencioso administrativo fiscal, previsto no art. 151, III, do Código Tributário Nacional, em razão da adesão do contribuinte a regramento de parcelamento anterior. A confissão da dívida, pressuposto do parcelamento, necessariamente põe fim a qualquer contencioso administrativo tributário. 34. Sustenta a SRFB, contudo, que na “hipótese de recurso contra a rescisão de parcelamento, instaura-se um contencioso administrativo fiscal cujo objeto é a cobrança do crédito tributário [...]." 35. Em primeiro lugar, conforme sustentado no item anterior, não é qualquer dialética entre o contribuinte e a Administração Tributáriaque instaura o “contencioso administrativo fiscal” exigido como condição para transação dos créditos no âmbito da SRFB. Não tem o recursointerposto contra a rescisão de parcelamento, desta forma, o condão de instaurá-lo a ponto de suprir a exigência legal de contencioso. 36. Ademais, conforme estabelece a Lei nº 13.988/2020, também é pressuposto para o aproveitamento proporcional dos benefícios doacordo de parcelamento anterior à sua situação regular. Desta forma, de difícil compreensão fática como poderia um parcelamento estar ao mesmo tempo “regular” e submetido a contencioso (não contencioso administrativo fiscal) em razão do advento de causa de rescisão. 37. Esse entendimento da Receita Federal do Brasil foi estampado no supratranscrito art. 5º, III, “d”, da Portaria nº 247, de 2022, e em seu art. 14, § 4º. Esse último dispositivo imagina hipotética situação de um parcelamento regular e, ainda assim, submetido a contencioso administrativo. 38. Trata-se, como visto acima e no Parecer Conjunto SEI n. 63/2022/ME (Sei nº 28438116), de situação juridicamente impossível, porquanto mutuamente excludentes as duas condições.

1. Por fim, contrariamente ao entendimento aparentemente demonstrado pela RFB, a Lei do Processo Administrativo Fiscal - Decreto nº 70.235/1972 - é, de fato, a norma reguladora, por excelência, do contencioso administrativo tributário federal. Tratá-la como mais uma das várias normas que disciplinam a matéria não corresponde à realidade da disciplina do processo administrativo tributário federal.

2. Quando a doutrina, a jurisprudência ou o mesmo o profissional comum do direito fala em contencioso administrativo tributário federal, certamente está a se referir ao processo administrativo fiscal regido nos termos do Decreto nº 70.235/1972 e suas várias alterações ao longo dos anos. A própria Receita Federal do Brasil, na sua página na internet[3], ao apresentar o fluxo simplificado do processo administrativo fiscal, não faz outra coisa senão traduzir em gráficos as etapas procedimentais da Lei do Processo Administrativo Tributário Federal. Abaixo:

3. Por todas as razões expostas, a interpretação da RFB para a expressão contencioso administrativo fiscal parece-nos um alargamento indevido do significado pensado pelo legislador, ao editar a Lei de Transação.

4. Nesse ponto, vale transcrever trecho de recente artigo escrito para o portal Jota, pelo professor e Procurador da Fazenda Nacional, Leonardo Alvim[4], em que ele critica interpretações da norma que desconsideram a política pública que se pretendeu implementar (destaques acrescidos).

"Por aqui, parece que cada intérprete, ante a abertura inevitável da linguagem, avoca para si o poder de atribuir a interpretação que para ele soa melhor, não aderindo a qualquer projeto legislativo. Os intérpretes pragmatistas, diante de uma nova lei, ignoram os formuladores da política pública e oferecem cada um o que lhes parece ser a melhor interpretação. São milhares de técnicos escalando sua própria seleção de normas, escolhendo os princípios que existiriam e os que não existiriam, hierarquizando estes mesmos princípios, segundo seus próprios valores, e fazendo o mesmo com a força de cada argumento, sempre conforme suas convicções pessoais. Em países desenvolvidos, a interpretação é voltada para os objetivos pretendidos com ela pelo legislador e por quem elaborou a política pública. Vale dizer, as notas técnicas, os pareceres, as justificativas, exposições de motivos e outros elementos formais relacionados com a norma são os elementos principais para sua interpretação. Dworkin chega a dizer que “as declarações de propósitos oficiais, feitas de forma canônica estabelecida pela prática da

elaboração legislativa, deveriam ser consideradas, elas mesmas, normas do Estado personificado”. Como ele explica, seria um absurdo considerar cada declaração feita por um legislador sobre a finalidade de uma lei como sendo, ela própria, a lei do Estado, “mas um relatório formal de comissão, ou a declaração inconteste do relator de um projeto de lei, é coisa diferente; podem-se considerá-los como uma parte daquilo que o processo legislativo realmente produziu, alguma coisa com a qual o conjunto da comunidade está comprometido. Podem ser vistos desse modo desde que a prática os considere especiais, como o faz a prática norte- americana”. Essa prática provoca não somente segurança jurídica, ante a maior previsibilidade interpretativa, como controle dos efeitos pretendidos com a política pública. Claro, os formuladores de política precisam ser mais transparentes em relação aos seus objetivos e estes podem ser superados quando levarem a interpretações absurdas (golden rules), por exemplo. Mas a interpretação deve partir destes objetivos."

1. Ao se pretender ampliar, de forma quase ilimitada, as possibilidades de transação de débitos no âmbito da RFB, somado ao estabelecimento de critérios pouco assertivos na determinação do grau de recuperabilidade das dívidas, corre-se o risco de transformar a Lei de Transação exatamente naquilo que se pretendeu evitar com a sua edição, como alertado no seguinte trecho da mensagem conjunta do Ministro de Estado da Economia e do Advogado Geral da União, transcrita na íntegra em seguida ao parágrafo 25, deste parecer, e que demonstra, com exatidão, os contornos da política pública que se pretendeu implementar (destaques acrescidos).

"3. A transação na cobrança da dívida ativa da União acarretará redução do estoque desses créditos, limitados àqueles classificados como irrecuperáveis ou de difícil recuperação, incrementará a arrecadação e esvaziará a prática comprovadamente nociva de criação periódica de parcelamentos especiais, com concessão de prazos e descontos excessivos a todos aqueles que se enquadram na norma (mesmo aqueles com plena capacidade de pagamento integral da dívida)."

1. Por fim, entretanto, ainda que se desconsiderem, completamente, as finalidades e objetivos pretendidos pelo legislador na interpretação da norma em debate, a própria regra matriz do instituto da transação, qual seja, o artigo 171, do CTN afasta a possibilidade do elastecimento do conceito de contencioso administrativo tributário, para fins de aplicação da Lei nº 13.988/2020.

2. Segundo o artigo 171, do CTN, a preexistência de litígio, a ser encerrado, é elemento necessário para configurar hipótese de realização da transação. E a consequência da resolução do litígio, por seu turno, é a extinção do crédito tributário, ainda que não imediatamente.

3. O litígio judicial é de fácil compreensão e prescinde de maiores digressões. O litígio no âmbito administrativo, por seu turno, poderia abrir margem a interpretações mais ou menos ampliativas dos seus limites.

4. O próprio Código Tributário Nacional, entretanto, traz a solução interpretativa mais adequada e coerente. Ao reconhecer o efeito de suspensão da exigibilidade do crédito tributário aos recursos e reclamações apresentados nos termos das leis reguladoras do processo administrativo tributário, o artigo 151, III, do CTN, acaba por veicular a definição de litígio administrativo tributário, ou de contencioso administrativo fiscal.

5. Não qualquer insurgência do contribuinte, mas a discussão por ele iniciada, ou mantida, por meio das reclamações e recursos previstos nas leis reguladoras do processo administrativo fiscal, cujo efeito é a suspensão da exigibilidade do crédito discutido. Fato que, a propósito, não passou despercebido pelo legislador da Lei de Transação Tributária, como já demonstrado anteriormente neste parecer.

6. Nesse sentido, não merece reparo o Parecer Conjunto SEI 78/2022/ME, aprovado pelo então Ministro de Estado da Economia, ao rejeitar os recursos previstos na Lei nº 9.784/1999 como capazes de estabelecer o contencioso administrativo fiscal e ensejar hipóteses de aplicação da Lei de Transação Tributária.

7. ALGUMAS CONSIDERAÇÕES SOBRE OS OUTROS TEMAS TRAZIDOS À APRECIAÇÃO DESTA CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO, TRATADOS NO PARECER Nº 00004/2023/DECOR/CGU/AGU

8. Nesse ponto, apesar de não ter sido solicitada manifestação deste Consultor da União sobre as outras questões trazidas à apreciação desta CGU/AGU, parece-nos necessário tecer algumas considerações a respeito dos temas tratados, não no intuito de infirmar o muito bem lançado Parecer 00004/2023/DECOR/CGU/AGU (Seq. 16), mas para complementar suas razões, sob a ótica do quanto nos parece ser o conceito de contencioso administrativo tributário, ou fiscal, para os fins de aplicação da Lei nº 13.988/2020.

3.1 A necessidade ou não de submissão das transações tributárias à PGFN e os seus respectivos fundamentos legais

1. A questão a respeito da necessidade ou não de submissão à PGFN das transações tributárias a serem firmadas pela RFB, foi assim suscintamente descrita no Parecer 00004/2023/DECOR/CGU/AGU (Seq. 16):

2. Feita essa breve introdução, necessário rememorar os argumentos expostos por ambos os órgãos. De um lado, a PGFN assevera ser sua a competência para atuar na análise da legalidade da transação tributária realizada pela RFB, pois essa missão derivaria de sua condição de representante da União na esfera extrajudicial (CF, art. 131 c/c LC/73, art. 1º), bem como de sua competência de realizar a atividade de consultoria jurídica no âmbito do Ministério da Economia (LC n. 73/93, art. 12, IV). De outro, a RFB aponta como sua a atribuição para realizar a transação, independentemente de manifestação quanto à legalidade do ato pelo respetivo órgão de consultoria, argumentando que: i) a representação extrajudicial dos interesses públicos defendidos pela PGFN e pela Advocacia- Geral da União (AGU) deve ser interpretada como possível somente "em questões que não estejam inseridas nas atribuições regulares do funcionamento ordinário" de outro órgão; ii) haveria ofensa ao inciso XVIII do art. 37 da CF, "a administração fazendária e seus servidores fiscais terão,