DOU 21/03/2023 - Diário Oficial da União - Brasil

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Destacaram ainda que o Brasil teria saltado 30 posições dentre os maiores mercados de destino das exportações de laminados a quente da China em 2021, passando da 47ª posição em 2020 para 18ª em 2021, o que contrastaria com o cenário apontado pela Resolução CAMEX nº 97/2018, quando o mercado brasileiro foi considerado pouco prioritário para as exportações chinesas. As requerentes entenderam que o aumento das importações de origem chinesa estaria relacionado à retomada da demanda pelo produto no Brasil, com avanço da vacinação contra a Covid-19 e arrefecimento das medidas restritivas. Em seguida, as requerentes defenderam que a reaplicação das medidas compensatórias seria necessária para combater os subsídios concedidos pelo governo chinês. Aduziram que o setor siderúrgico na China seria direcionado pelo Estado e operaria em condições de economia não de mercado, com consequências nefastas para a distorção da concorrência no mercado internacional, com destaque para o excesso de capacidade de produção em escala global. As requerentes asseveram que, em 29/09/2020, o Brasil, o Japão e os EUA circularam declaração conjunta na OMC sublinhando a importância de condições de mercado para o correto funcionamento do sistema de comércio mundial, tendo os países expressado preocupações sérias com políticas e práticas não orientadas para os fundamentos de mercado, que levaram a excessos de capacidade e concorrência desleal. Nesse sentido, entendem que a engrenagem do setor siderúrgico chinês não atende o level-playing field e ao conceito de concorrência leal no comércio internacional. As requerentes postulam que existem diversas formas de intervenção e controle do Estado chinês sobre as empresas no setor siderúrgico, as quais se beneficiam de subsídios robustos, ampla disponibilidade de crédito com juros abaixo do mercado e outras formas de benefícios que promovem o estímulo ao excesso de capacidade de produção no mercado de aço, e incentivam o aumento de produção decorrentes de benefícios econômicos que, de outra forma, não estariam disponíveis no mercado. A não prevalência de condições de economia de mercado na China no setor siderúrgico já teria sido reconhecida em diversos processos conduzidos pela autoridade investigadora (ex.: aço GNO, cordoalhas de aço, barras chatas, etc), posteriores à análise de interesse público de referência. As requerentes entendem que a comprovada intervenção estatal no setor siderúrgico deve ser um dos elementos determinantes para a análise do pedido de reaplicação da medida compensatória. Segundo alegam, a reaplicação da medida compensatória seria apropriada para assegurar que os custos da não prevalência de condições de economia de mercado no setor siderúrgico da China, que distorceram sistematicamente o setor siderúrgico mundial, sejam suportados pela própria China, e não pelas empresas e trabalhadores do Brasil. Ainda sobre o assunto, as requerentes pontuaram que a China seria usuária de medidas de defesa comercial e que teria defendido o fortalecimento das regras acordadas na OMC em seu Trade Policy Review de julho de 2018. De acordo com a OMC, a China teria registrado elevação no número de abertura de investigações antidumping entre 2017 e 2021, intervalo no qual aplicou direito antidumping sobre as exportações brasileiras de frango (2018), ampliando o rol de produtos brasileiros afetados, que já contava com medidas antidumping sobre exportações de polpa de celulose e medida de salvaguarda sobre açúcar. As produtoras domésticas de laminados a quente, requerentes do pedido de reaplicação, buscaram chamar a atenção também para a "gravidade" dos subsídios concedidos pelo governo chinês aos produtores de laminados a quente do país. O estímulo ao setor de aço possuiria metas destacadas no plano quinquenal chinês desde 2005, posição que foi reafirmada no 14º Plano Quinquenal, com vigência de 2021 a 2025. Argumentaram que a intervenção e direcionamento do governo chinês no setor siderúrgico, especialmente por meio de subsídios, teria levado a (i) excessivos investimentos para expansão da capacidade instalada e (ii) manutenção de plantas menos eficientes em operação; com a China se consolidando como a maior capacidade instalada do mundo, superior a 1 bilhão de toneladas, volume maior que a soma de todos os demais países produtores no mundo. Iniciativas como o Fórum Global sobre Excesso de Capacidade de Aço, com participação da China, teriam ajudado a reduzir o excesso de capacidade mundial (desajuste entre oferta e demanda) entre 2016 a 2019. A China, contudo, deixou de integrar o Fórum em 2019 e, segundo alegam as peticionárias, em 2020 o problema de excesso de capacidade já teria se agravado, especialmente em razão de aumento de capacidade e investimentos chineses em novas capacidades em terceiros países. Com o acirramento do problema, as exportações da China devem se dirigir a mercados onde não há medidas de defesa comercial e/ou outras medidas tarifárias cobradas nas suas exportações. Em outro tópico, as requerentes detalham o argumento de que "novas medidas de defesa comercial" aplicadas sobre os laminados a quente de origem chinesa aumentariam o excedente exportável para o Brasil. Nesse sentido, teriam identificado, em consulta à base de dados da OMC, mais de 100 medidas de defesa comercial aplicadas sobre produtos de aço laminados a quente ("hot-rolled"), sendo a China o principal alvo, afetada por cerca de 1/3 das medidas atualmente em vigor no mundo. Diversas dessas medidas seriam posteriores a 2018 e constituiriam fato superveniente a ser considerado no pedido em questão. Sobre medidas que consideraram menos tradicionais, destacaram que o Departamento de Comércio dos Estados Unidos impôs tarifas adicionais de 25% e 10% sobre as importações de aço e de alumínio em 01/06/2018, com fundamento na Seção 232 do Trade Expansion Act de 1962, que permite ao presidente dos EUA impor restrições baseadas em ameaças que certas importações podem causar à segurança nacional. Mencionaram também a aplicação de salvaguarda sobre as importações de produtos de aço pela União Europeia, com o intuito de combater o desvio de comércio para o bloco decorrente da aplicação de medidas de defesa comercial no mundo. As requerentes fizeram menção também a possíveis consequências do conflito entre Rússia e Ucrânia nos fluxos mundiais de comércio. Foi indicado que, após o início do conflito, as exportações da China para a Rússia se reduziram significativamente, enquanto as importações aumentaram de forma pronunciada. Tais fatos, segundo análise das partes requerentes, devem aumentar o excedente exportável chinês e gerar desvio de comércio para o Brasil, que não aplica medidas de defesa comercial sobre os laminados importados do país. Além desses pontos, foi destacado pelas partes que EUA e União Europeia estariam restringindo o comércio com a China por razões ambientais, sociais e de governança, o que contribuiria mais uma vez para o aumento da disponibilidade de excedente exportável que pode ser desviado ao Brasil. As requerentes contestam o alegado benefício da redução de um "custo Brasil" na cadeia produtiva de bens de maior valor agregado com a suspensão da medida, que, além de estar pautado na importação de insumos sujeitos a subsídios, seria neutralizado pelos custos adicionais para monitorar a presença de trabalho forçado na cadeia e a imposição de restrições para acesso a mercados relevantes, como os EUA e União Europeia. Mencionaram que o Brasil é um país comprometido com a implementação dos padrões internacionais firmados pela Organização Internacional do Trabalho (OIT) e o tema vem ganhando destaque nas negociações comerciais em curso pelo país, em especial com a União Europeia e com os países do EFTA. Ainda sobre o tópico, afirmaram que os EUA sancionaram em 23/12/2021 a Lei de Prevenção do Trabalho Forçado Uigur (UFLPA), proibindo a importação de mercadorias produzidas a partir de trabalho forçado. De acordo com UFLPA, a alfândega dos EUA deve aplicar uma presunção de que todo os bens produzidos na região chinesa de Xinjiang, ou por pessoas que trabalham com o governo da região, não terão direito à entrada em nenhum dos portos estadunidenses. Nesse sentido, destacaram que Xinjiang seria uma região com volume expressivo de produção de aço, equivalentes a mais de 12 milhões de toneladas anuais - mais de 30% de toda a produção de aço bruto no Brasil. Os laminados chineses importados pelo Brasil, além de poderem conter aço ou outros metais provenientes da região de Xinjiang, podem ter sidos produzidos no local, uma vez que a Baoshan Iron & Steel Co., Ltd. compõe o grupo econômico Baosteel Group. A preocupação com a entrada de produtos provenientes de trabalho forçado também estaria presente na União Europeia, que recomendou, por meio da Resolução 2020/2913, entre outras medidas, que: (i) a China ratificasse as Convenções da OIT nº 29 (trabalho forçado), 105 (abolição do trabalho forçado), 87 (liberdade de associação e organização) e 98 (direito à organização e negociação coletiva); e (ii) a China tomasse todas as medidas necessárias para cessar a exploração de trabalho forçado de minorias étnicas na região de Xinjiang. A preocupação também teria ficado expressa em comunicado da Vice-Presidente da Comissão Europeia sobre "Trabalho Decente no Mundo" e em proposta de regulação para proibição de produtos feitos com trabalho forçado. A Comissão Europeia teria publicado também, em 14/07/2021, sua proposta para regulação, pelo Parlamento Europeu, do CBAM (Carbon Border Adjustment Mechanism), que se constitui no mecanismo de ajuste de carbono na fronteira aplicável às importações do bloco. Essa nova regulação, que passará a vigorar em 2023, trará um significativo aumento dos custos para exportação de aço para a União Europeia, de forma que países mais afetados serão aqueles cuja produção possui alta "pegada" de carbono, que poderão desviar sua produção para países que não adotam medidas similares, como o Brasil. As requerentes destacam ainda que o livre ingresso de importações chinesas com subsídios e elevada pegada de carbono seria contraditório em relação aos compromissos assumidos pelo Brasil no âmbito do Acordo de Paris para redução de 43% na emissão de gases de efeito estufa até 2030 e atingir a neutralidade de climática até 2060, sendo o setor siderúrgico estratégico para atingir essas metas. A China utilizaria o carvão mineral de forma intensiva como fonte de energia, ao passo que a indústria de aço brasileira tem feito grandes esforços de modernização das plantas produtivas, a fim de tornar a produção mais ecológica sustentável Adiante, as requerentes defenderam que impactos alegados nos elos a jusante da cadeia seriam neutralizados pela existência de origens alternativas. Segundo dados da World Steel Association que apresentam, haveria mais de 80 países produtores de laminados a quente no mundo. As partes destacam suposta capacidade produtiva relevante na União Europeia e em países como Índia, Japão e EUA. A Rússia, especificamente, se colocaria como um fornecedor historicamente relevante para o Brasil e teve seu direito antidumping extinto por meio da Resolução GECEX nº 5/2020, o que representaria "fato superveniente de extrema relevância", posterior à suspensão da medida compensatória em análise. Ademais, a instalação ou expansão da capacidade em países sem tradição na produção de aço seria outro fato superveniente observado no mercado internacional. Países como Índia, Irã, Vietnã, Indonésia, Malásia e Argélia teriam aumentado significativamente sua capacidade de produção de aço entre 2015 e 2020, sendo que o primeiro teria expandido sua capacidade em volume equivalente à produção anual do Brasil. Somado a isso, projeções da OCDE indicariam maior expansão da capacidade instalada de aço bruto em 2023, com destaque para os países do Oriente Médio, que poderiam aumentar sua capacidade produtiva em até 30%. Por fim, as requerentes destacam que desde o encerramento da investigação de subsídios, o governo do Brasil implementou medidas a fim de desonerar as operações de comércio exterior e aumentar a competitividade das importações no país, tratando-se de fatores supervenientes que favorecem o ingresso das importações da China e de origens alternativas. Dentre tais medidas, elencaram a (i) redução do Imposto de Importação de Laminados a Quente em função da Resolução GECEX nº 269/2021, bem como da Resolução GECEX nº 353/2022, em 20%; (ii) redução do AFRMM por meio da Lei nº 14.301/2022, de 25% para 8%; (iii) implantação do drawback de serviços, drawback Serviços, por meio da Lei nº 14.440/2022; e (iv) implementação de licenciamento automático de produtos afetados por medidas de defesa comercial, conforme Portaria SECEX nº 89/2021. Diante dos argumentos expostos, as requerentes solicitaram a reanálise dos fatos ensejadores da suspensão da exigibilidade para que a medida compensatória seja reaplicada imediatamente pelo seu prazo remanescente. As partes requerentes entendem que a reaplicação da medida compensatória seria favorável à economia brasileira por (i) preservar a indústria siderúrgica, "elo chave no setor industrial brasileiro"; (ii) garantir a estabilidade e crescimento no país de cadeias de alto valor agregado, como automotivo, bens de capital e tecnologia, além de construção civil; (iii) permitir que o país não seja apenas um exportador de minério de ferro, mas também continue ampliando as exportações dos produtos laminados planos a quente, a frio e revestidos; (iv) preservar a inovação, a mão-de-obra qualificada, a excelência e a agilidade no atendimento de clientes; (v) garantir a competitividade da indústria brasileira junto aos principais países produtores que utilizam frequentemente medidas de defesa comercial contra a China; e (vi) impedir a desindustrialização e transferência dos empregos para China. 2.2 Das manifestações das demais partes interessadas 2.2.1 Da manifestação da Usiminas Na data 22 de novembro de 2022, a Usiminas apresentou resposta ao Questionário de Avaliação de Interesse Público. Em carta de encaminhamento da resposta, a empresa expressou seu apoio à reaplicação da medida compensatória às empresas da indústria doméstica do produto sob análise. Em sua resposta ao Questionário de Avaliação de Interesse Público, a Usiminas ressaltou a suposta variedade de aplicações do produto sob análise, dando como exemplo as indústrias de construção civil e mecânica, relaminação, autopeças, indústrias de móveis, implementos agrícolas, aparelhos eletrodomésticos, peças com leve conformação ou dobramento, pontes, torres de linhas de transmissão, caçambas, estruturas de máquinas, estruturas metálicas de edificações, longarinas, travessas de chassis, rodas automotivas, corpo e tampa de compressores, peças de automóveis, filtros de óleo, botijões/cilindros de gases liquefeitos de petróleo (GLP) e cilindros de ar comprimido de compressores pneumáticos, contêineres, vagões ferroviários, estruturas de barcaças e navios de pequeno e grande porte, eletrodutos, tubos estruturais, tubos, oleodutos, gasodutos e minerodutos, entre outras. Ao descrever a cadeia produtiva do produto sob análise, a empresa indicou que o produto seria processado por ela em duas plantas - em Ipatinga-MG e Cubatão-SP - e passaria pelas etapas produtivas de preparação da carga utilizando cal e coque, redução das matérias primas no alto forno, refino, laminação e, na produção de chapas, uma etapa adicional de corte transversal das bobinas. Quanto à substitutibilidade, a Usiminas ressaltou que o produto seria fornecido por cinco fornecedores da indústria doméstica, além de outros estrangeiros. Pela ótica da demanda também haveria substitutibilidade, uma vez que, dada a grande variedade de aplicações, haveria diversas possibilidades de substituição. Mais adiante, a Usiminas indicou não dispor dos dados referentes à produção e comercialização doméstica do produto. Relatou a empresa que não dispõe de dados para analisar a concentração do mercado em questão, porém supõe que seja um mercado desconcentrado e intensamente competitivo, uma vez que, além dos cinco fornecedores domésticos, haveria importações do produto oriundas de mais de 40 países. No quesito de barreiras à entrada, a Usiminas indicou que, embora se trate de um segmento produtivo intensivo em capital, haveria um elevado número de empresas atuando neste setor mundialmente. Ao se debruçar sobre a oferta internacional do mercado do produto sob análise, a empresa citou fonte confidencial. Com base nas informações constantes de publicação especializada do [CONFIDENCIAL], a produção mundial teria aumentado entre 2016 e 2020, tendo sido aferida elevada concentração geográfica dessa indústria (HHI de 2.681). De acordo com essa publicação, os dez maiores países produtores do produto seriam China, EUA, Japão, Índia, Coréia do Sul, Rússia, Alemanha, Brasil, Taiwan, Turquia.