DOU 10/05/2023 - Diário Oficial da União - Brasil

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De acordo com os relatórios de visitas técnicas em potenciais clientes para apresentação do produto por meio de testes de performance em máquinas encapsuladoras, os resultados dos referidos testes indicaram que as cápsulas de Capsugel teriam melhor desempenho em termos de produtividade e taxa de perda. Em sua manifestação de 9 de janeiro de 2023, a Qualicaps rebateu o argumento da Capsugel de que as cápsulas de gelatina ofertadas pelas duas partes apresentariam diferenças em termos de adaptabilidade às máquinas encapsuladoras e em eficiência produtiva. Para a Qualicaps, as informações apresentadas pela Capsugel ao longo da avaliação de interesse público contradizem o argumento da diferenciação de produtos, uma vez que tais informações teriam indicado o preço como o fator primordial na opção por um fornecedor ou outro. Em sua manifestação final, a Qualicaps afirmou não existirem produtos substitutos sob a ótica da demanda. Por outro lado, sob a ótica da oferta, a Qualicaps entendeu que a cápsula de gelatina possuiria alto grau de substitutibilidade, já que as esse produto seria considerado commodity, de modo que as variedades dos diferentes fabricantes seriam, por definição, intercambiáveis entre si. Para ratificar sua conclusão, a Qualicaps reiterou os argumentos trazidos pelo DECOM no âmbito da Nota Técnica de Fatos Essenciais, a saber: 123. Dessa forma, conforme informações obtidas na petição e nas respostas ao questionário, o produto objeto da investigação e o produto produzido no Brasil: (i) São produzidos a partir da mesmas matérias-primas, quais sejam gelatina de origem animal, água, corantes ou pigmentos e dióxido de titânio, quando aplicável; (ii) Apresentam as mesmas características físicas, consistindo em invólucros de duas partes cilíndricas abertas numa das extremidades, apresentando fundo hemisférico arredondado; (iii) São fabricados com o mesmo processo produtivo, passando pelas fases de preparação da solução de gelatina, moldagem e formação da cápsula e controle de qualidade; (iv) Têm os mesmos usos e aplicações, sendo utilizadas na administração oral de princípios ativos, tendo aplicações farmacêuticas, alimentares e nutracêuticas; (v) Apresentam alto grau de substitutibilidade, visto que se trata do mesmo produto, com concorrência baseada principalmente no fator preço. Ademais, foram considerados concorrentes entre si, visto que se destinam ambos aos mesmos segmentos industriais e comerciais, sendo, inclusive, adquiridos pelos mesmos clientes; e (vi) São vendidos através dos mesmos canais de distribuição, quais sejam: vendas diretas ou por meio de distribuidores, dependendo do setor de destino." Nesse mesmo sentido, repisou o fato de que o DECOM reconheceu a ausência de elementos objetivos que justifiquem eventual distinção entre os produtos nacional e o produto objeto da investigação. Por tudo o quanto exposto, conclui-se que não foram identificados produtos substitutos sob a ótica da demanda. Já sob a ótica da oferta, destaca-se a existência de outro produtor nacional, capaz de fornecer o produto ao mercado brasileiro. Ressalta-se, no entanto, a existência de custos irrecuperáveis decorrentes da necessidade de realizar investimentos para a implantação de novas plantas produtivas, o que desestimularia o estabelecimento de novos produtores domésticos. 2.1.4 Concentração do mercado do produto sob análise 2.1.4.1 Concentração do mercado Nesta seção, busca-se analisar a estrutura de mercado, de forma a avaliar com que intensidade a eventual aplicação da medida de defesa comercial pode influenciar a relação entre estrutura do mercado e concorrência. Com relação ao tema, a Qualicaps afirmou, em sua resposta ao questionário de interesse público para fins de avaliação preliminar, que o mercado de cápsulas duras de gelatina se manteve em níveis altamente concentrados ao longo do período analisado, porém com reduções sucessivas a partir de P3, quando a ACG teria passado a fabricar o produto no Brasil. Nesse sentido, a Qualicaps apresentou cálculo de concentração de mercado sem considerar a ACG como "um novo player, mas sim como uma substituição das importações originárias da Índia provenientes da ACG Índia". Para tanto, a empresa considerou as importações provenientes da Índia como vendas da ACG. Nesse cenário, a parte argumentou que, a partir de P3, ocorreram reduções sucessivas na concentração de mercado de cápsulas. Argumentou, ademais, que a participação da Capsugel não diminuiu o suficiente "para ser contestada", o que demonstraria suas vantagens "associadas ao seu status de player mais reconhecido globalmente (de fato, a Capsugel é de longe a líder mundial, com [CONFIDENCIAL]% de participação do mercado mundial, sendo que os demais 4 grandes players detêm em conjunto menos do que [CONFIDENCIAL]% de participação do mercado mundial), aliadas a preços de dumping impedem que outros players ingressem ou tenham êxito de forma lucrativa no mercado brasileiro". Desse modo, a Qualicaps salientou que o market share das empresas produtoras domésticas seria sustentado por prejuízos. Para demonstrar o suposto prejuízo sofrido pela ACG, a Qualicaps apresentou estimativas a partir [CONFIDENCIAL]. De maneira análoga, a Capsugel argumentou, em sua resposta ao questionário de interesse público para fins de avaliação preliminar, que a entrada da ACG como produtora nacional teria contribuído para a redução da concentração do mercado brasileiro de cápsulas. No entanto, citou o argumento do CADE de que, apesar de as "movimentações no mercado, permaneceram as mesmas três concorrentes no mercado brasileiro de cápsulas duras". À propósito da concentração do mercado brasileiro do produto sob análise, a Capsugel - em sua manifestação de 16 de dezembro de 2022 - alegou que o início da operação fabril da ACG Brasil teria alterado a estrutura e dinâmica do mercado, pois teria sido realizada de forma comprometida e efetiva. A entrada comprometida teria ocorrido devido ao alto custo de investimento da ordem de R$ 350 milhões para construção da planta produtiva em Pouso Alegre (MG), que seria convertido apenas com o crescimento de longo prazo. Além disso, a entrada da ACG teria se mostrado também efetiva na medida em que logrou alcançar maior participação de mercado que a incumbente Qualicaps em P5, alterando estruturalmente o mercado brasileiro. A Capsugel argumentou ainda que a escolha de ACG pelo mercado brasileiro teria ocorrido pelo fato de o Brasil ser um dos maiores mercados consumidores de medicamentos do mundo e em razão de a ACG apresentar experiência prévia no mercado nacional como distribuidora de cápsulas importadas desde 2008. Por meio do parecer econômico que analisou a dinâmica concorrencial da indústria doméstica de cápsulas de gelatina - acostado aos autos em 16 de dezembro de 2022, a Capsugel procurou demonstrar a mudança que teria ocorrido na estrutura do mercado brasileiro com a entrada da ACG. Segundo a Capsugel, historicamente, o Brasil possui poucos produtores locais de cápsulas duras de gelatina. Em seu estudo econômico, a Capsugel ainda estimou as vendas internas da ACG e o volume do mercado doméstico de cápsulas de gelatina. Ainda de acordo com a Capsugel, o market share da ACG teria aumentado de forma agressiva no mercado brasileiro entre P3 e P5, de modo que tanto a Qualicaps quanto a Capsugel teriam perdido participação de mercado. Assim, a Capsugel concluiu que a entrada da ACG como produtora doméstica teria promovido um aumento em sua participação de mercado, tornando-a um player relevante e alterando fundamentalmente a estrutura do mercado brasileiro pois: - as importações teriam se restringido ainda mais a EUA e México; - o Brasil teria passado a exportar quantidades maiores, sobretudo aos EUA, à medida que a produção nacional também cresceu; - a participação da ACG teria passado de [CONFIDENCIAL]% em P1 para [CONFIDENCIAL]% em P5. Em sua manifestação final, a Capsugel repisou o argumento de que o início da operação fabril da ACG no mercado brasileiro seria comprometida e permanente, alterando assim sua estrutura dinâmica. Ademais, reiterou que a imposição de medida antidumping sobre as importações brasileiras de cápsulas de gelatina poderia criar dificuldades à atuação da Capsugel Brasil, eventualmente forçando a sua saída do mercado brasileiro. Para a Capsugel, tal fato prejudicaria a concorrência e aumentaria ainda mais o poder de mercado da indústria doméstica. Em sua manifestação final, a Qualicaps reiterou estar de acordo com a conclusão preliminar da então SDCOM apresentada no Parecer de Avaliação Preliminar de Interesse Público, na qual a autoridade indicou que o mercado brasileiro de cápsulas tem se beneficiado de um movimento de desconcentração durante o período analisado, conforme demonstra a trajetória decrescente do Índice Herfindahl-Hirschman ("HHI") de P1 a P5. Apresentadas as manifestações das partes em suas respostas ao questionário de interesse público, passa-se à análise da estrutura de mercado. A existência de estruturas concentradas pode conduzir ao poder excessivo de mercado das empresas, expresso na capacidade de cobrar preços em excesso aos custos, proporcionando maiores lucros às expensas do consumidor e, consequentemente, a diminuição do bem-estar da economia. Nesse contexto, o Índice Herfindahl-Hirschman (HHI) pode ser utilizado para o cálculo do grau de concentração dos mercados. Esse índice é obtido pelo somatório do quadrado do market share de todas as empresas de um dado mercado. O HHI pode chegar até 10.000 pontos, valor no qual há um monopólio, ou seja, há uma única empresa com 100% do mercado. De acordo com o Guia de Análise de Atos de Concentração Horizontal, emitido pelo CADE, os mercados são classificados da seguinte forma: a) Não concentrados: HHI abaixo de 1500 pontos; b) Moderadamente concentrados: HHI entre 1.500 e 2.500 pontos; e c) Altamente concentrados: HHI acima de 2.500. Ressalte-se que o índice HHI foi calculado de forma ampla, englobando a participação dos produtores domésticos e também de cada produtor estrangeiro nas vendas no mercado brasileiro de cápsulas no período entre P1 e P5, de acordo com os dados fornecidos na investigação de dumping e nas estatísticas de importações da RFB. A análise da composição do mercado brasileiro do produto e o cálculo do HHI estão descritos na tabela a seguir. Participação no mercado brasileiro e índice HHI (em número-índice de %) [ CO N F I D E N C I A L ] Períodos Indústria Doméstica Importações HHI Capsugel A CG Outras Empresas Qualicaps A CG EUA México Bélgica Demais Origens Índia EUA Demais Origens P1 100,0 - 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 4.352 P2 75,6 - 122,8 345,0 50,0 100,0 135,6 23,8 20,0 4.002 P3 58,7 100,0 131,5 455,0 200,0 0,0 178,9 0,0 20,0 3.963 P4 48,6 5.133,3 122,8 600,0 1400,0 100,0 40,0 0,0 40,0 4.027 P5 51,6 9.466,7 117,0 215,0 450,0 100,0 11,1 0,0 0,0 3.479 Legenda: Em laranja - origem investigada. Demais origens: Bélgica, China, Colômbia, Coréia do Sul, França, Japão e Taipé Chinês Fonte: Processos SEI-ME nº 19972.102126/2021-91 (público) e nº 19972.102127/2021-36 (confidencial) e RFB. Elaboração: DECOM. Na análise dos extremos da série, observa-se que o HHI apresenta trajetória decrescente de P1 a P5. O índice registrou quedas consecutivas entre P1 e P3 (8,0%, de P1 a P2 e 1,0%, de P2 a P3), revertendo a tendência entre P3 e P4, quando registrou elevação de 1,6%. Por fim, entre P4 e P5, foi observada nova contração, de 13,6%. Ao se considerar o período inteiro, o índice de concentração do mercado se reduziu em 20,1%, passando de 4.352 para 3.479 pontos de HHI. Dessa forma, o HHI do mercado brasileiro de cápsulas se manteve em níveis altamente concentrados ao longo do período de análise, de P1 a P5. Nota-se que a redução de concentração do mercado registrada no período parece ser explicada, sobretudo, pelo aumento da participação de mercado da outra produtora nacional, que passou de [CONFIDENCIAL]% em P1 para [CONFIDENCIAL]% em P5. Ainda, o aumento da participação das importações investigadas no mercado brasileiro, que cresceram [CONFIDENCIAL] p.p., aliado à redução da participação da indústria doméstica, que declinou [CONFIDENCIAL] p.p., parecem ter impactado o índice, gerando uma maior desconcentração. Por tudo o quanto exposto acima, conclui-se que o aumento da participação das vendas da outra produtora nacional, a queda de participação da indústria doméstica e o crescimento da representatividade das importações das origens sob análise contribuíram para o movimento de desconcentração do mercado brasileiro de cápsulas entre P1 e P5, ainda que este tenha sido altamente concentrado ao longo do período analisado. 2.1.4.2 Barreiras à entrada No tocante às barreiras à entrada, o CADE afirmou que a entrada de uma nova empresa produtora no Brasil seria intempestiva (levaria mais de 2 anos para passar a produzir). De acordo com o Conselho, no âmbito do Ato de Concentração Econômica nº 08700.009711/2014-78, a ACG teria informado que o processo de implantação da sua unidade em Minas Gerais levou mais de 2 anos. Nesse sentido, o CADE considerou que "seria possível a entrada de uma nova empresa importando cápsulas de unidades de produção localizadas no exterior (nos moldes do que a Capsugel faz)". Contudo, destacou que a capacidade ociosa das empresas já estabelecidas no Brasil e a possibilidade de essas empresas aumentarem rapidamente sua capacidade de produção com investimentos relativamente pequenos em maquinários, além da necessidade de investir em marketing e canais de distribuição, poderiam impedir que novos entrantes fossem capazes de competir efetivamente com as "três empresas atuantes no Brasil". Diante disso, concluiu que a possibilidade de entrada de novas empresas no segmento não seria uma alternativa capaz de inibir o poder de mercado das empresas dominantes no mercado brasileiro. A Capsugel - em sua resposta ao questionário de interesse público para fins de avaliação preliminar - chamou atenção para as conclusões do CADE no âmbito do Ato de Concentração Econômica nº 08700.009711/2014-78, de que a entrada de um novo produtor nacional seria improvável e intempestiva, uma vez que o prazo estimado para a construção da planta até o início da produção seria de 30 meses, conforme informações apresentadas pela ACG no referido processo. Destacou, ainda, os gastos com a estrutura fabril, custos de entrada relacionados à implementação de uma rede de distribuição e posicionamento do novo produtor perante o consumidor. Por outro lado, a Capsugel lembrou que a entrada do produto por meio de importações foi considerada tempestiva pelo CADE. Entretanto, ressaltou que a autoridade de defesa concorrencial estimou que seria necessário um investimento mínimo de R$ 4.000.000,00 "para garantir a infraestrutura da rede de distribuição, taxa de licença da vigilância sanitária local e da ANVISA, manutenção de equipe de vendedores e televendas, entre outros". A Qualicaps, por sua vez, afirmou - em sua resposta questionário de interesse público - que as únicas barreiras à entrada no mercado brasileiro análise seriam os custos irrecuperáveis decorrentes da necessidade de realizar investimentos para o estabelecimento de uma nova planta produtiva. Quanto à entrada do produto por meio de importações, a parte destacou que a única barreira seria de natureza regulatória, a anuência da ANVISA e de outros órgãos competentes para a autorização de importação e venda no Brasil. Em sua manifestação final, a Qualicaps argumentou que, por se tratar de um mercado com baixas barreiras à entrada, os únicos custos irrecuperáveis seriam referentes à necessidade de realizar investimentos para o estabelecimento de uma nova planta produtiva, portanto, inexistentes quando se trata do produto importado. Por fim, a Qualicaps lembrou que o início da operação fabril da ACG Brasil em P3 seria um exemplo de entrada bem-sucedida no mercado brasileiro de cápsulas, evidenciando as baixas barreiras à entrada no setor. Por tudo o quanto exposto, conclui-se que as barreiras à entrada de novos players fabris no mercado brasileiro de cápsulas de gelatina não são desprezíveis. Os altos custos de investimento em uma nova planta produtiva - conforme os dados já