DOU 02/01/2024 - Diário Oficial da União - Brasil

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O primeiro aspecto modificado na comparação de um modelo com o outro foi o maior enfoque na Nota CAPAG do ente, pois mesmo quando há entes envolvidos no Regime de Recuperação Fiscal – RRF, ou contratos vinculados a Pendências Jurídicas (PJ), deve sempre ser efetuada a validação acerca do fato de que o ajuste calculado pela Nota CAPAG apresenta informação mais relevante que aquela calculada mediante as regras específicas dispensadas aos contratos do RRF ou com PJ. Ainda, no que diz respeito à utilização da Nota CAPAG no modelo, foi realizado ajuste na tabela de correlação com os ratings, uma vez que as notas "C" e "D" da CAPAG, equivaliam, respectivamente, aos ratings "F" e "H", os quais, por sua vez, acarretavam ajuste de perdas com percentuais de 50% e 100%, respectivamente. Após avaliação dos resultados do modelo “CAPAG PLUS” durante o período em que foi utilizado, observou-se que correspondiam a percentuais extremos para as informações prospectivas, de forma que se efetuou o ajuste, para que as Notas "C" e "D" sejam equivalentes aos ratings "D" e "E" no âmbito do novo Modelo, acarretando ajustes da ordem de 10% e 30%, respectivamente. Mais uma modificação relevante na comparação de um modelo com o outro é a participação da AGU na avaliação do risco de contratos envolvidos em pendência jurídica. Nesse contexto, a AGU passou a informar a classificação de risco para ações judiciais em que a União é parte, nos termos da Portaria AGU nº 68/2022. Outra mudança significativa se deu na estimativa do ajuste de perdas de contratos vinculados a PJ. A primeira, já comentada, foi a participação da AGU no processo. A segunda mudança corresponde ao fato de que o percentual de ajuste não mais incidirá sobre o saldo devedor do contrato com PJ, mas sim sobre o que será chamado de “Valor Objeto da Ação (VA)”, concernente ao valor de fato questionado no âmbito da ação. Esse valor pode estar informado na própria ação judicial ou, alternativamente, ser obtido por meio de uma projeção do impacto da ação. Ainda, em último caso, esse valor pode corresponder ao próprio saldo da pendência jurídica do contrato, registrado no Sistema de Acompanhamento de Haveres Financeiros junto a Estados e Municípios - SAHEM. 4.3.4 Parcerias Público-Privadas e as Concessões Públicas 4.3.4.1 Parcerias Público Privadas As Parcerias Público-Privadas (PPP’s) no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios são regidas pela Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004. A referida Lei define, em seu art. 4º, que dentre as diretrizes a serem observadas na contratação de parceria público-privada, deve constar a repartição objetiva de riscos entre as partes. Nesse sentido, no que se refere às PPP’s Federais, cabe mencionar que a União, considerando sua administração direta e indireta, possui atualmente um único contrato de PPP, que 115 é o Complexo Data Center contratado por um consórcio formado por Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal junto à GBT S/A. Entretanto, como as empresas estatais envolvidas não são dependentes e os contratos não preveem qualquer tipo de garantia do poder concedente ao concessionário, não existem riscos alocados à União. 4.3.4.2 Riscos Fiscais em Concessões de Serviço Público As Concessões de Serviço público são regidas pela Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. Essa Lei define, no inciso II do seu art. 2º, concessão de serviço público como sendo “a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência ou diálogo competitivo, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado”. a) Ótica das Despesas A prática da União nos contratos de concessão atualmente em vigor tem sido a de transferência dos riscos mais relevantes para o concessionário, como é o caso dos riscos de construção e de demanda. Sobre a União recai a responsabilidade sobre eventos extraordinários, que venham a ser reconhecidos como caso fortuito, força maior ou fato do príncipe. Há contratos que preveem a possibilidade de reequilíbrio econômico-financeiro, o que poderia eventualmente acarretar ônus à União. Ocorre que, mesmo nos casos em que se enseja o reequilíbrio econômico-financeiro do contrato, o Poder Concedente dispõe de alguns mecanismos de compensação que não implicam desembolso financeiro por parte da União, como por exemplo, revisão tarifária ou prorrogação do prazo contratual. Há ainda a possibilidade de extinção, antecipada ou não, dos contratos. Nesses casos, é possível que tenham sido efetuados investimentos em bens reversíveis que ainda não tenham sido completamente amortizados ou depreciados, sendo que a União poderá ter que fazer frente a eventual pagamento ao concessionário, a depender de como será definida a forma de indenização. Ocorre que, inclusive nesses casos, o risco de a União ter que fazer frente a eventual pagamento ao concessionário pode ser mitigado, pois existe a possibilidade de que o bem seja relicitado e as indenizações sejam arcadas pelos futuros contratados, conforme previsto no § 1º do art. 15, da Lei nº 13.448, de 2017, que trata da relicitação dos contratos de parceria nos setores rodoviário, ferroviário e aeroportuário. b) Ótica das Receitas No que tange às projeções de receitas de concessões, os valores arrecadados provêm da obrigação de pagamento de outorga por parte do concessionário, definida em contrato. Parte das receitas advém de contratos vigentes e parte da celebração de novos contratos. Nesse contexto, os principais riscos fiscais decorrem, por um lado, da possibilidade de inadimplência de concessionários com contratos vigentes, e, por outro lado, da não celebração dos novos contratos previstos para aquele período. Além disso, há o risco de demanda que pode impactar o recebimento de outorga variável, ou seja, outorga proporcional à receita da concessionária. Em termos de possibilidade de não pagamento de outorgas de concessões vigentes, os fatores de riscos estão relacionados a questionamentos judiciais, alterações legislativas, pedidos de reequilíbrio econômico–financeiros, procedimentos arbitrais ou mesmo insolvência do concessionário. Ademais, em razão da promulgação da Emenda Constitucional nº 113, de 08 de dezembro de 2021, que estabelece o novo regime de pagamentos de precatórios, e da subsequente 117 Em R$ milhões Exercício Categorias de Concessões Receita de Concessões PLOA LOA Realizado Variação 1 (%) Total 18.894 18.894 21.930 16% 2019 Vigentes 3.067 3.067 4.998 63% Novas 12.563 12.563 88.277 603% Total 15.631 15.631 93.275 497% 2020 Vigentes 4.622 4.622 5.133 11% Novas 16.442 16.442 3.016 -82% Total 21.063 21.063 8.150 -61% 2021 Vigentes 5.131 5.131 3.282 -36% Novas 109 109 6.573 5.930% Total 5.240 5.240 9.855 88% 2022 Vigentes Novas Total 5.137 0 5.137 5.137 0 5.137 6.347 40.436 46.783 23% n/a 811% 1 Variação entre a receita realizada e a estimada na Lei Orçamentária Anual. Fonte: PLOA; LOA; SIAFI. Elaboração: STN/MF.

O comparativo entre a projeção constante da Lei Orçamentária e o valor efetivamente arrecadado a cada ano mostra a importância de uma adequada avaliação de riscos de realização dessas receitas, tendo em vista que as variações entre valor previsto e realizado tem ocorrido inclusive nos contratos de concessões vigentes. Cabe esclarecer que o encaminhamento das projeções para fins de elaboração do Projeto de Lei Orçamentária (PLOA) ocorre entre os meses de junho e julho do ano anterior ao exercício a que se refere, sendo que é comum a divulgação de novos processos licitatórios após esse prazo, o que contribui para verificação de diferenças entre os valores previstos nas peças orçamentárias e os valores efetivamente realizados. Além disso, as projeções mencionadas não consideram eventuais ágios que possam ocorrer nos processos licitatórios, o que também contribui para diferenças entre os valores previstos nas peças orçamentárias e os valores efetivamente realizados. Dessa forma, os fatores de risco aqui citados devem ser observados de forma abrangente pelas agências reguladoras e órgãos setoriais no processo de projeções de receitas de concessões e permissões para fins da elaboração do PLOA. Em relação à Tabela 68 cabe mencionar que, em 2020, a diferença entre valor previsto e realizado ocorreu principalmente em função da não realização de receitas de concessões de geração de usinas hidrelétricas associadas ao processo de desestatização da Eletrobras, previstas inicialmente na LOA. Em 2021, a diferença foi devida majoritariamente ao ingresso de recursos de novas concessões no setor de telecomunicações, rodoviário e aeroportuário, não previstos inicialmente na LOA. Em 2022, a receita realizada de novas concessões foi maior que a prevista e essa diferença pode ser explicada, majoritariamente, por não terem sido previstos inicialmente na LOA o ingresso do bônus de assinatura do Segundo Leilão dos Volumes Excedentes da Cessão Onerosa (LVECO), bem como o bônus de outorga de concessões associadas a processos de desestatização, a saber: a) novos contratos de concessão de geração de usinas hidrelétricas, processo associado à desestatização da Eletrobras; e b) concessão de geração de energia elétrica associada à desestatização da Companhia Estadual de Geração e Transmissão de Energia Elétrica (CEEE-GT). 116 regulamentação de oferta desses créditos por meio do Decreto nº 11.249, de 09 de novembro de 2022, parte das receitas de concessões estimadas como receitas primárias podem ser impactadas por pedidos, feitos pelas concessionárias, de pagamentos das outorgas por meio de precatórios, podendo representar risco fiscal pela possibilidade de frustração de receitas primárias. Já em termos da possibilidade de não celebração de novos contratos, os principais fatores de risco a serem considerados para a elaboração da Lei Orçamentária Anual são a exequibilidade do cronograma dos leilões que precedem esses contratos e a ausência de propostas de interessados (“leilão deserto”).
Adicionalmente, há o risco de conversão de receitas de outorga em investimentos cruzados da concessionária, em decorrência de novos processos licitatórios ou de prorrogação de contratos de concessão de ferrovias e rodovias no âmbito da Lei nº 13.448, de 2017, o que reduz o potencial de novas receitas da União, bem como a sua previsibilidade. As projeções de receitas de novos contratos também podem ser afetadas por práticas recentemente observadas de direcionamento de recursos da concessionária diretamente para empresas estatais, obras diversas e contas vinculadas conforme previsão em editais de licitação. Eventuais alterações legislativas que vinculem o benefício econômico da outorga para investimentos ou setores específicos também podem ter impacto negativo sobre as receitas potenciais da União. Para mitigar tanto o risco de cronograma como outros riscos que afetem as receitas previstas é feito monitoramento dos processos, e qualquer alteração de estimativa é refletida nos relatórios de avaliações bimestrais de receitas e despesas primárias. Com relação ao risco de leilão deserto, sua mitigação por parte do poder concedente passa por garantir que haja aderência entre o modelo econômico desenhado e a expectativa do mercado, assim como garantir que a condução do processo licitatório seja feita de maneira a minimizar as incertezas, favorecendo a previsibilidade e transparência. A Tabela 68 apresenta o histórico recente de receitas de concessões e permissões, segregadas entre receitas de contratos vigentes e de novos leilões realizados no período. O comparativo entre a projeção constante da Lei Orçamentária e o valor efetivamente arrecadado a cada ano mostra a importância de uma adequada avaliação de riscos de realização dessas receitas, tendo em vista que as variações entre valor previsto e realizado tem ocorrido inclusive nos contratos de concessões vigentes. Tabela 68 - Valores Receitas de Concessões de Serviço Público, segundo exercício Em R$ milhões Exercício Categorias de Concessões Receita de Concessões PLOA LOA Realizado Variação 1 (%) 2014 Vigentes 3.841 3.841 2.976 -23% Novas 5.910 9.610 5.077 -47% Total 9.751 13.451 8.053 -40% 2015 Vigentes 6.223 6.223 5.885 -5% Novas 7.081 9.238 0 -100% Total 13.304 15.461 5.885 -62% 2016 Vigentes 5.007 22.007 21.931 0% Novas 5.000 6.500 0 -100% Total 10.007 28.507 21.931 -23% 2017 Vigentes 4.735 4.735 8.508 80% Novas 19.228 19.228 23.598 23% Total 23.963 23.963 32.106 34% 2018 Vigentes 5.097 5.097 3.850 -24% Novas 13.797 13.797 18.080 31%